,к. полит. н,
профессор, первый проректор РГТЭУ
Статистический анализ эффективности
социальной политики в России
Сущность эффективности в социальной сфере выражается в способности государства и общества, соответствующих социальных институтов позитивно реагировать и отвечать на запросы, потребности населения, прежде всего, социально уязвимой его части. Понятие «эффективности» в социальной сфере можно выразить как максимально возможное достижение цели по удовлетворению потребностей населения (клиента социальной службы) при оптимальных затратах.
Опыт проведенных исследований показывает, что единого подхода к определению структуры критериев и показателей не существует. Набор предлагаемых показателей зависит от вида учреждения, спектра оказываемых услуг и обслуживаемых клиентов.
Сложности практического применения систем определения эффективности начинаются на этапе выделения целей деятельности (направленной на экстренную помощь индивидам, на выживание; направленной на поддержание стабильности социального функционирования; направленной на самоосуществление и развитие личности). Соотношение цели и результата и дает представление об эффективности работы. Чем лучше результат и меньше затраты, тем выше эффективность.
В оценке любого явления мы можем говорить о социальной эффективности (достижение поставленной цели) и экономической эффективности (рентабельность затрат). Чаще в анализе деятельности в сфере социального проектирования мы говорим о социальной эффективности, что обусловлено целью и задачами деятельности. Однако интерес представляет и оценка экономической эффективности, если мы хотим оценить затратность мер, выявить, во что обходится достижение цели, выявить утечку ресурсов. В России оценка экономической эффективности представляет интерес при проведении сравнительного анализа по регионам России, что дает возможность выявить их дифференциацию по затратности достижения поставленных целей.
Среди существующих методик оценки эффективности социальной политики можно выделить следующие:
— достижение целевых индикаторов, если мы располагаем набором обоснованных индикаторов эффективности выполнения конкретной целевой программы;
— учет мнения целевых групп, проведение опросов в режиме мониторинга для выявления результативности предпринимаемых мер;
— соответствие ситуации стандартам или нормативам. Однако здесь проблемой выступает разработка минимальных социальных стандартов;
— Анализ динамики показателей, отражающих развитие явлений, корректировке которых посвящены социальные программы и проекты.
Предпринимаются определенные шаги в области формирования объективной основы для оценки эффективности социальных программ и проектов.
15 апреля 2009 г. Постановлением правительства Российской Федерации № 000 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" были утверждены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предметом оценки при этом являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в таких сферах, как здравоохранение и здоровье населения; общее образование; начальное и среднее профессиональное образование; жилищное строительство и обеспечения граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство; дорожное хозяйство; организация государственного и муниципального управления.
Постановлением Правительства РФ
утверждено Положение, определяющее порядок организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года. В соответствии с утвержденным Положением, основным плановым документом по проекту является карта проекта, утвержденная Председателем Правительства РФ, содержащая перечень целей, целевых индикаторов проекта, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников.
Однако существует целый ряд проблем статистического анализа и мониторинга целевых социальных мер и программ, обусловленных рядом обстоятельств:
— отсутствует механизм сбора данных, позволяющий осуществлять оценку эффективности мероприятий, осуществляемых в интересах различных групп населения, семьи и детей;
— необходим переход к более широкой публикации данных, характеризующих реализацию целевых социальных программ.
Специалисты отмечают, что доступность данных, позволяющих анализировать масштабы и вовлеченность нуждающихся категорий населения в оказание социальной помощи и реализацию целевых программ оставляет желать лучшего. Это, в частности, касается таких аспектов, как «материнский капитал», родовые сертификаты, жилищная ипотека, субсидии; социальная ответственность бизнеса; оценка реализуемых мер, направленных на улучшение демографической ситуации, оказание помощи семье и детям.[1]
Источниками информации для оценки эффективности социальных программ могут служить: государственная статистическая отчетность; ведомственная отчетность; выборочные обследования.
Так, для оценки эффективности меры демографической политики, введенной с 2007 г. – «материнский капитал» (стимулирования рождения вторых и последующих по очередности рождения детей путем введения целевых выплат в сумме 250 тыс. рублей с последующей индексацией с учетом инфляции. По достижении ребенком трехлетнего возраста, начиная с 1 января 2010 года, материнский (семейный) капитал можно направить на: получение образования (в том числе дополнительных видов образования) любым ребенком (в том числе первым, вторым и последующим) в возрасте до 25 лет; приобретение жилья на территории Российской Федерации с использованием ипотеки или иных систем кредитования; формирование накопительной части трудовой пенсии женщины)[2] возможно использование:
— данных текущего учета естественного движения населения (динамика числа рождений, общего, специально и возрастных коэффициентов рождаемости, брачной и внебрачной рождаемости);
— отчетности Пенсионного фонда РФ (к сожалению, с 1997 г. мы лишены возможности анализировать данные статистического учета о распределении родившихся по очередности рождения у матери; данные Пенсионного фонда РФ позволяет рассмотреть количество поданных заявлений на выплату «материнского капитала» и тем самым оценить долю детей, родившихся вторыми и далее по очередности рождения у матери);
— выборочные обследования записей государственных актов о рождении.
Одной из болезненных проблем для населения России выступает жилищная обеспеченность. Государственная целевая программа «Жилище» была разработана еще в 1992 г. как одна из приоритетных программ структурной перестройки экономики России на 1993—1995 гг. В конце 2005 г. с учетом промежуточных итогов реализации программы «Жилище» и в рамках подготовки к реализации четырех национальных проектов была принята новая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» — основного инструмента реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Среди основных мер, предпринимаемых в рамках программы «Жилище» можно назвать, в частности, следующие: средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 м2 будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 3 года; возможность приобретения жилья, в том числе с помощью собственных средств, ипотечных кредитов и займов, для 30% семей; сокращение среднего времени ожидания предоставления жилых помещений социального использования с 15-20 до 5-7 лет.; рост годового объема ввода жилья до 80 млн. кв. м общей площади.
Мониторинг реализации Программы «Жилище» проводится в субъектах Российской Федерации ежегодно по следующим целевым индикаторам: годовой объем ввода жилья; объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов и займов гражданам; количество семей граждан, улучшивших жилищные условия при оказании содействия за счет средств федерального и регионального бюджетов; количество молодых семей, улучшивших жилищные условия при оказании содействия за счет средств федерального бюджета.
Однако в 2008 г. годовой объем ввода жилья составил лишь 64,1 млн. кв. м[3]. По данным выборочного обследования домашних хозяйств 2006 г. среди всех домохозяйств, не удовлетворенных своими жилищными условиями, 65,8% ответили, что их квартира (дом) слишком тесные (от 77,9% среди домохозяйств с 1 ребенком до 86,0% среди домохозяйств с 4-мя и более детьми). По оценкам некоторых специалистов, 66,5% всех российских семей и 85,1% семей с детьми нуждаются в улучшении характеристик жилья, при этом дополнительная площадь требуется 40,8% всех домохозяйств и 72,9% домохозяйств с детьми до 18 лет[4].
Однако (по данным выборочных бюджетных обследований) лишь 19,6% планируют улучшить свои жилищные условия (вероятно, реально оценивая свои возможности). Около 8% собираются купить жилье (другое или еще одно) – 10,7% среди однодетных и 2,8% среди домохозяйств с 4-мя и более детьми.
Оценки специалистов, сделанные на основе данных исследования НОБУС (2003 г.) говорят о том, что 30% населения будет вовлечено в программу ипотечного кредитования только либо при двукратном увеличении доходов населения или аналогичном снижении цен на жилье.[5]
Говоря о результатах реализации городских жилищных программ в г. Москве, можно говорить о масштабах и росте затрат на реализацию программ. Однако сопоставление численности семей, охваченных жилищными программами, и данных о численности различных категорий семей, проживающих в городе, позволяет оценить эффект как незначительный. Так, в 2007 г. в рамках реализации программы обеспечения жилыми помещениями были улучшены жилищные условия 3,2% многодетных семей, 2,4% проживающих в столице детей-инвалидов, около 0,4% «одиноких» матерей.
Примером использования нормативов в оценке эффективности социальной деятельности может служить сфера социального обслуживания. Если ориентироваться на социальные нормативы, одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года , в которых указано, что норматив обеспеченности территориальными центрами социальной помощи семье и детям составляет 1 на 50 тыс. жителей, то существующих в 2008 году 1006 отделений по работе с семьей в центрах социального обслуживания хватает лишь на 50 млн. человек. Общая же численность населения России составляла 142,0 млн. человек (2008г.). Следовательно, потребность в указанных учреждениях, исходя из действующего социального норматива, удовлетворена примерно на 35%.
В отношении социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних действует норматив: при наличии в городе (районе) 5 тыс. детей создается 1 центр. Схожий норматив установлен для социальных приютов для детей и подростков: 1 приют на 10 тыс. детей. С учетом этого норматива 760 социально-реабилитационных центров достаточно для 3,8 млн. несовершеннолетних, 483 социального приюта - для 4,8 млн. несовершеннолетних. Общая же численность несовершеннолетних в Российской Федерации составляла 27,0 млн. человек и, следовательно, число, например, социальных приютов для детей и подростков должно было составлять 2700, а потребность в них, исходя из действующего социального норматива, удовлетворена сейчас на 17,9%.
Значительную роль в отстаивании прав семьи, в получении необходимой и своевременной помощи играет степень осведомленности населения о существующей социальной помощи, о праве и возможности ее получить.
Данные специальных выборочных обследований позволяют выявить осведомленность различных категорий населения о мерах социальной политики. В ходе социологического опроса московских семей, проведенного в октябре 2008 г. Институтом семьи и воспитания РАО по заказу Департамента семейной и молодежной политики г. Москвы с целью определения их потребностей в объемах и видах социальной помощи» выяснилось, что на вопрос: «Знаете ли Вы, что существуют учреждения социального обслуживания семьи и детей?» очень многие респонденты (41,7%) ответили «не знаю» и еще 6% вообще не ответили. Суммарная доля этих двух групп равна 47,7%, т. е. почти половина от общего числа респондентов! Кроме того, каждый третий из опрошенных (33,5%) знает о существовании этих учреждений, но не обращался туда. Обращались же за помощью лишь 18,8% респондентов или менее одной пятой части от общего их числа (рис. 1).
Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Знаете ли Вы, что существуют учреждения социального обслуживания семьи и детей?»
В целом корректность и обоснованность использования статистических методов в разработке и реализации целевых социальных программ оставляет желать лучшего.
В ряде случаев решения в области социальной политики принимаются скоропалительно, предоставляемые показатели не отражают реальную ситуацию, прогнозные оценки и плановые цифры не имеют достаточного обоснования. В связи с этим возникла первостепенная необходимость унификации существующих способов сбора и обработки статистической информации для проведения оценки существующей социально-экономической политики в России.
[1] Овчарова защита населения: виражи реформ последних лет.// Социальная функция государства в экономике XXI века. Материалы конференции. М.: Макс Пресс, 2007. - С. 141
[2] Федеральный закон от 01.01.01г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
[3] Социальное положение и уровень жизни населения,2009. http://www. *****/bgd/regl/b09_44/IssWWW. exe/Stg/d2/09-03.htm
[4] , , Попова. Новые меры поддержки материнства и детства: рост уровня жизни семей с детьми или рост рождаемости. Анализ мер поддержки материнства и детства, внедренных в 2007 году в Российской Федерации. М.: НИСП, ЮНИСЕФ, 2007 г. с.13-24
[5] Обзор социальной политики в России 2000-х годов. М.: НИСП, 2007 г. с.320
