ФОРМИРОВАНИЕ САМОРАЗВИВАЮЩЕЙСЯ СИСТЕМЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
В целях повышения эффективности государственного управления, развития политической системы, гражданского общества и личности осуществление реформы местного самоуправления необходимо рассматривать как реализацию конституционного права граждан на объединение на основе самоорганизации жителей.
Идеологический базис реформирования составляет трансформация психологии индивидуализма и иждивенчества в идеологию социальной ответственности, социального партнерства граждан и их территориальных объединений.
Стратегическое целеполагание деятельности органов власти заключается в создании условий перехода к устойчивому развитию муниципальных образований.
Поселения XXI в. должны развиваться при непосредственном участии населения и поддержке государства, что позволит создать самоорганизующуюся, экономически эффективную систему современной цивилизации в муниципальных образованиях.
В условиях системного кризиса только институты местного самоуправления способны комплексно решать большинство накопившихся социально-экономических проблем, объединяя возможности власти, бизнеса и населения.
Существующая в Тамбовской области с 1995 г. двухуровневая система муниципальных образований, а также комплексный подход к реализации переходных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволили органам местного самоуправления области с 1 января 2006 г. в полном объеме приступить к реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
Законами области установлены границы и определены места нахождения представительных органов местного самоуправления и наделены статусом 352 муниципальных образования. В том числе наделены статусом городского округа – u1089 семь, муниципального района – 23, городского поселения – 13, сельского поселения – 309 муниципальных образований.
К 1 января 2006 г. завершена работа по регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных образований в органах юстиции.
В установленные сроки
была проведена работа по разграничению полномочий органов местного самоуправления между муниципальными районами и поселениями, формированию имущественного комплекса и созданию систем жизнеобеспечения населения.
В соответствии с требованиями Федерального закона были созданы и приступили к реализации полномочий исполнительные органы местного самоуправления – администрации городских и сельских поселений.
В марте 2006 г. на съезде муниципальных образований принято решение об учреждении ассоциации «Совет муниципальных образований Тамбовской области».
Вместе с тем при выполнении органами местного самоуправления полномочий, установленных для них федеральным законодательством, есть несколько основных проблем, эффективное решение которых должно обеспечить возможность исполнять их полно и качественно.
Во-первых, в целях реализации государственной и региональной политики в части развития местного самоуправления предстоит:
модернизировать систему взаимодействия исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления на основе принципов субсидиарности и комплиментарности (взаимодополнения), развития партнерства между государством, муниципалитетами, бизнес-структурами и населением;
оптимизировать межмуниципальное сотрудничество в сфере экономического развития в рамках согласованных стратегических приоритетов межмуниципального развития;
создать стимулы для внедрения инструментов стратегического планирования, эффективного выполнения законодательных решений по разграничению полномочий между уровнями местного самоуправления.
Во-вторых, при формировании социально и экономически организованного, ответственного территориального сообщества, базирующегося на интегрированном решении комплексных проблем и широком вовлечении населения в процесс принятия решений, предстоит решать вопросы по разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований, способствующих решению таких проблем, как:
развитие политических механизмов регулирования общественных отношений на основе повышения самоидентификации населения с территорией проживания, обретения чувства малой родины;
стимулирование местных стратегических инициатив, направленных на социально-экономическое развитие, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие местным властям в реализации таких проектов;
совершенствование системы муниципального мониторинга социально-экономических показателей, хода социально-экономических реформ, осуществления инвестиционных проектов, выработки системы сбора и распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровнях;
создание условий для развития социальной, коммуникационной и коммунальной сфер в сельской местности на основе кооперации и частно государственного партнерства как важнейшего направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению комфортности проживания в сельской местности.
Развитие частно-государственного партнерства – передача части государственных функций компаниям частного сектора – ведет «к вытеснению из забюрокраченной и неэффективной сферы нерыночных элементов».
Разделение обязанностей между муниципалитетами и частным капиталом в области варьируется от исполнения негосударственными компаниями функций подрядчика в организации водоснабжения населения, предоставления медицинских услуг, обеспечения услугами общественного питания, торговли, бытового обслуживания, связи до полной передачи отдельных видов деятельности газо-, тепло-, энергоснабжения, организации транспортного обслуживания населения в частные руки. При этом часть рисков переложена на компании частного сектора одновременно с использованием опыта и возможностей бизнес-структур. Дополнительным преимуществом такого партнерства для области стало сокращение потребностей в бюджетном финансировании проектов.
В сельской местности развитие частно-государственного партнерства должно стать эффективным инструментом развития современной инфраструктуры – поселений XXI в.
Федеральным законодательством внесены существенные и необходимые изменения в части отнесения к предметам ведения органов местного самоуправления вопросов по созданию условий для развития сельскохо-зяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохо-зяйственной продукции, сырья и продовольствия, создания условий для развития малого предпринимательства.
Формирование залоговых фондов в муниципальных образованиях области способствует росту объема предоставляемых населению кредитов на развитие личного подворья, строительство жилья для молодежи, специалистов сельскохозяйственного производства.
Содействие населению в приобретении молодняка скота и птицы, ветеринарном обслуживании, в организации сбыта и переработки сельскохо-зяйственной продукции сегодня стали для органов местного самоуправления приоритетными задачами по росту уровня благосостояния граждан и как следствие увеличению доли собственных доходов в бюджете поселений на решение вопросов местного значения.
На основе положений заключаемых населением договоров аренды земельных паев с хозяйствующими субъектами по инициативе органов местного самоуправления в ряде поселений решаются вопросы благоустройства населенных пунктов, содержания и эксплуатации систем жизнеобеспечения.
В целом успех реформы будет зависеть от того, насколько глубоко произойдут изменения в осознании гражданами своих возможностей по самостоятельному и под свою ответственность осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения. Исходя из необходимости финансирования тех или иных вопросов только общественная самоорганизация граждан сможет избавиться от теневой оплаты труда у фермеров и в коллективных хозяйствах, сокрытия или неуплаты налогов на доходы и имущество физических лиц, увеличив тем самым долю собственных доходов в бюджете поселений.
Сегодня в области уже есть целый ряд потребительских кооперативов, где на условиях взаимного кредитования развиваются крестьянско-фермерские хозяйства и личное подворье. Взаимовыгодное сотрудничество по продвижению товаров от сельхозтоваропроизводителя на рынок и техники, ГСМ, удобрений, товаров повседневного спроса в поселения в достаточной степени отражается на росте благосостояния граждан, увеличении доходных источников на территории муниципального образования.
Вместе с тем мнение, что общественное развитие в первую очередь зависит от состояния экономики, в последнее время все чаще корректируется примерами из повседневной жизни. Эффективность экономики, качество управления, характер и содержание социальных коммуникаций, уровень развития человеческого потенциала находятся в сложной взаимозависимости. Особенно ярко это проявляется на уровне местного самоуправления, где данная взаимозависимость наиболее очевидна и сказывается на эффективности данного института публичной власти в целом. Это, в свою очередь, требует от органов муниципального управления повышенной ответственности за принимаемые решения.
В связи с этим должно быть не только определено, в каком объеме и какого качества услуги образования, здравоохранения и социальной политики могут быть гарантированы государством в результате проводимой им политики межбюджетных отношений, но и должны быть закреплены законодательно более жесткие квалификационные требования к должностным лицам, замещающим выборные должности.
На уровне местного самоуправления за пределами кольцевых автомагистралей в условиях изменения избирательного законодательства и низкого уровня информирования населения о деятельности органов государственной власти, а тем более местного самоуправления, складываются условия, при которых для проведения демократических всенародных выборов достаточно прихода к урнам для голосования членов одной семьи.
Даже в то время, когда каждая кухарка могла постоять у штурвала власти, пусть даже местного – сельского уровня, приоритетное значение отводилось работе по формированию и обучению кадрового резерва. При этом на первом уровне отбора стояли именно общественные и партийные организации.
Процесс создания в 2007 г. общественных советов в муниципальных образованиях Тамбовской области является логическим продолжением работы по реализации закона «Об Общественной палате Тамбовской области». Совет Общественной палаты разработал проект типового положения об общественном совете муниципального
образования. Данный проект был направлен для обсуждения в районные и городские администрации.
Органами местного самоуправления приняты соответствующие нормативно-правовые акты (постановления), определяющие статус, полномочия, структуру и порядок организации работы общественных советов.
Важность изучения общественного мнения и приоритетов населения связана еще и с тем, что ресурсы муниципальных образований, как правило, ограничены, а население всегда ожидает получить необходимые ему услуги в достаточном количестве и соответствующего качества. Роль общественных советов состоит в том, чтобы обеспечить и поддержать сбалансированность этих факторов в реальной жизни и определить оптимальное соотношение набора услуг, их количества, качества и стоимости.
В общей сложности членами общественных советов уже стали почти 370 жителей области (численность советов колеблется в пределах от девяти до 30 человек). В состав советов вошли представители областной общественной палаты, региональных и местных общественных объединений, некоммерческих организаций, профсоюзов, учителя, врачи, социальные работники, работники учреждений культуры, руководители учреждений и организаций различных форм собственности, журналисты, служащие, главы фермерских хозяйств, предприниматели, священнослужители, работники правоохранительных органов, представители, но в первую очередь руководители органов территориального общественного самоуправления.
Сегодня остается практически не реализованным потенциал территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления должны выражать интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан, осуществлять гражданский контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Именно на этом уровне сегодня без определения стратегических перспектив, в условиях недофинансирования органов местного самоуправления, отсутствия квалифицированных муниципальных служащих и необходимой материально-технической базы решаются вопросы эксплуатации систем жизнеобеспечения населения, содержания поселенческих автодорог, обеспечения общественным питанием, предприятиями торговли, бытового обслуживания, условиями массового отдыха жителей, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройства, озеленения территории и содержания мест захоронения в большей своей части за счет средств граждан.
В сложившейся ситуации, принимая во внимание различный уровень как экономического, так и социального развития муниципальных образований, вопросы эффективного распределения и использования финансовых ресурсов, в первую очередь направляемых на социальные цели, имеют особое значение. Система социального заказа, взаимодействие органов местного самоуправления и субъектов ТОС в определенной мере могут способствовать более эффективному использованию бюджетных средств
Органы территориального общественного самоуправления как субъекты местного самоуправления, максимально приближенные к населению, знающие о проблемах развития соответствующей части территории муниципального образования, способны и должны определять приоритетную область финансирования, а органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, используют муниципальные средства и решают указанную проблему – выполняют муниципальный заказ.
В более развитых, экономически устойчивых поселениях органам местного самоуправления целесообразно делегировать часть собственных полномочий органу территориального общественного самоуправления вместе с финансовыми средствами для их реализации.
Если мы ведем речь о развитии самоуправления, то следует, видимо, задуматься и об исключении практики двойных стандартов: финансирования полномочий ОМСУ – обязательного для отдельных государственных полномочий и по остаточному принципу – для решения вопросов местного значения. Необходимо исключить дискриминацию отдельных поселений, распределяя субвенции и дотации из региональных бюджетов по определенным бюджетами стандартам, а не путем делегирования данных полномочий муниципальным районам.
Лишь на основе развития территориального общественного самоуправления возможны оптимизация структуры органов местного самоуправления и сокращение количества муниципальных
образований с численностью населения, не превышающей 1000 человек, и ничтожной собственной доходной базой.
Не менее важна функция по осуществлению гражданского контроля за деятельностью органов местного самоуправления по утверждению программ социально-экономического развития, реализации полномочий по решению вопросов местного значения, формированию бюджета, эффективному использованию муниципальной собственности.
В этой связи именно территориальное общественное самоуправление должно стать механизмом практической коррекции или, точнее, практической настройки правоприменения положений законодательства в сфере местного самоуправления и смежных областей, причем механизмом, встроенным внутрь системы местного самоуправления.
Принимаемые на федеральном уровне изменения в законодательные акты, регулирующие основные принципы организации местного самоуправления, внесли значительные коррективы в первоначальную редакцию закона. На сегодняшний день, наверное, не меньшее количество поправок рассматривается в стенах Государственной думы. Большинство принимаемых (либо отклоняемых) законопроектов касаются сферы разграничения полномочий, исключения дублирования функций и определения сферы ответственности государственной и муниципальной властей, а если в целом, то полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления. И это закономерный процесс в рамках реализации концепции административной реформы. Вместе с тем ни одним законодательным актом не могут быть предусмотрены рост политической активности граждан, активизации их участия в реализации предоставленного Законом права внесения нормотворческой инициативы, организации публичных слушаний и проведения их.
Сегодня приоритетным направлением должно стать развитие правовой культуры граждан, повышение их информированности о деятельности органов всех ветвей власти и в первую очередь муниципальных. В практику работы, возможно, даже на федеральном уровне, должны быть введены периодические, публичные отчеты выборных должностных лиц о своей деятельности, в том числе о результатах работы по рассмотрению обращений граждан, должна быть упрощена процедура их отзыва в случае утраты доверия населения.
Конечным результатом работы в данном направлении должен стать рост политической активности конкретного человека, принимающего на себя бремя ответственности за формирование саморазвивающейся системы местного самоуправления.
ИНСТИТУТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ “МАЛЫЕ ГОРОДА”
АКАДЕМИЯ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КОМИССИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РФ ПО РЕГИОНАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ
И МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ИСРМО «Малые города»
2007
УДК 352.075
ББК 60
М 53
НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА «СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ» ПРИ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКЕ ИНИЦИАТИВЫ РЕФОРМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННЫХ СЛУЖБ (LGI) ИНСТИТУТА «ОТКРЫТОЕ ОБЩЕСТВО» И УЧАСТИИ ЕВРОПЕЙСКОГО КЛУБА ЭКСПЕРТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
М 53 Местное самоуправление в современной России. – М.:
ИСРМО «Малые города». – Владимир, 2007. – 440 с.: ил.
Материалы, представленные в книге, нацелены на анализ ситуации, сложившейся
с местным самоуправлением в современной России, и выделение ключевых вопросов,
определяющих его понимание и развитие. Разные авторы базируются на опыте
исследований и практики муниципального управления и, апеллируя к 15-летнему опыту
становления местного самоуправления в новейшей истории России, анализируют
разные грани этого молодого института российского административного управления
и государственности.
Местное самоуправление продолжает оставаться полем анализа и борьбы
разных подходов и концепций, поэтому важно попытаться понять происходящее
«сквозь» логику конкретных проектов и событий, с точки зрения макропроцессов,
складывающих и определяющих развитие общественных институтов, в том числе в
долгосрочной перспективе.
Это понимание и определило основную направленность книги.
Для специалистов, занимающихся вопросами местного самоуправления.
ISBN 0302-1
CIP ГУ «Владимирская областная научная библиотека»
УДК 352.075
ББК 60
ISBN 0302-1 © ИСРМО «Малые города», 2007
© Издательство «Транзит-ИКС», 2007
