Федерация и регионы: канадский опыт и российские реалии
С. ЛАВРЕНТЬЕВ, В. ГАЙДУК
«Общие вопросы организации взаимодействия органов власти Российской Федерации и ее субъектов» - так была обозначена тема международной конференции, прошедшей 20-21 апреля в г. Уфе. Ее основная цель - презентация российско-канадского проекта «Механизмы согласования интересов федеральных и региональных органов власти». Пилотным регионом для реализации проекта станет Республика Башкортостан.
Главные цели проекта, вытекающие из убеждения в том, что важнейшими предпосылками достижения стабильности и целостности Российской Федерации являются взаимная ответственность и готовность к сотрудничеству центра и регионов, состоят в том, чтобы, во-первых, показать необходимость и возможность содержательной разработки и законодательного закрепления эффективных (технологичных, практичных) механизмов и процедур осуществления совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, основанных не только на разграничении полномочий, но и на организации взаимодействия между указанными органами; во-вторых, наметить пути устранения правовых неясностей и пробелов, затрудняющих выработку и принятие сторонами (центром и регионами) согласованных решений, отвечающих новому уровню развития федеративных отношений.
Канадская федерация хорошо известна своей гибкой и результативной системой организации межправительственных взаимоотношений, на протяжении многих лет обеспечивающей стабильность и целостность государства. Ознакомление с богатым и разнообразным опытом канадского федерализма может оказаться исключительно полезным для современной России - этому аспекту в рамках проекта предполагается уделить значительное внимание.
Современный этап трансформации федеративных отношений в России можно
, канд. ист. наук, профессор, первый проректор Башкирской
академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан
(БАГСУ)
, канд. юрид. наук, руководитель Научно-исследовательского центра
проблем управления и государственной службы БАГСУ
Федерация и регионы...
назвать «вертикально-разграничительным», и со времен тотальной «суверенизации» регионов ни одно действие в сфере государственного строительства не вызывало такого заинтересованного внимания общества. Вполне обоснованно процесс упорядочения федеративных отношений в России начался с размежевания полномочий федеральных, региональных и местных органов власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и утверждения в этой сфере конституционного принципа верховенства федерального законодательства над региональным. Эти казавшиеся неподъемными задачи практически оказались решаемыми. В течение двух-трех лет сотни нормативных актов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами, а специально созданная Президентом РФ комиссия проделала огромную работу и смогла предложить конкретные меры по коренному обновлению действующего законодательства, устанавливающего собственные предметы ведения и полномочия органов власти центра, регионов и муниципальных образований.
К сожалению (как это традиционно случается в общественной практике),
целесообразная идея «вертикально-распределительного» совершенствования федеративных отношений становится самодовлеющей. Многочисленные и разнообразные проблемы отношений центра и регионов объясняются лишь «нечеткостью» конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а венцом федеративных отношений объявляется такое государственное устройство, в котором между центром и регионами все будет распределено до такой степени подробно, что никаких согласований интересов и взаимных действий просто не потребуется. Эта точка зрения стала доминирующей.
Упование только на инструмент «разграничения» вольно или невольно приводит к тому, что от общественного внимания ускользает другая, не менее существенная, чем разграничение предметов ведения и полномочий, но гораздо более сложная для решения проблема согласования интересов и организации взаимодействия центра, регионов и муниципальных образований. В основе такой постановки вопроса лежит представление о том, что любая федерация есть союз регионов, каждый из которых самостоятелен (в своей законодательно установленной сфере) настолько, что единство образуемого ими государства (с верховенством его юрисдикции по определенному кругу вопросов) может быть обеспечено только при умении проводить совместную политику Федерации и регионов, их способности вести паритетный диалог и находить законные формы учета взаимных интересов.
Излишне доказывать, что эффективность государственного устройства во многом зависит и от того, насколько обоснованно разграничены по уровням власти функции и ресурсы, и одновременно от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Не требует доказательств и то обстоятельство, что баланс разграничений и взаимодействий особенно важен для федеративного государства, которое отличается от унитарного прежде всего неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней.
В России проблема формирования такого баланса особенно актуальна в связи с тем, что при множестве установленных Конституцией и законодательством Российской Федерации сфер деятельности и конкретных вопросов, где предусмотрено взаимодействие органов власти разных уровней (с использованием терминов «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения» и т. п.), практически отсутствуют установленные законом процедуры осуществления и правового закрепления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет согласований, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных неформальных отношений, а это в свою очередь не позволяет эффективно решать массу острейших проблем финансово-
Общество и власть
экономического и социального характера, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции и в конечном счете весьма негативно сказывается на политическом климате в стране.
Проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов власти не менее масштабна, чем проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Широкую зону таких взаимодействий определяет Конституция Российской Федерации. Более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами власти. Более 80% законов субъектов Российской Федерации предусматривают те или иные взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. При этом практически ни в одном из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения» или «совместная» деятельность.
Практика согласования интересов и совместных действий тем не менее существует и в ряде случаев показывает положительные результаты. Однако эта практика еще не получила широкого распространения и в большинстве случаев не имеет нормативного обеспечения. Сама же задача упорядочения взаимодействия органов власти разных уровней по вопросам, находящимся в зоне их совместной компетенции и согласования интересов, до сих пор в практическом плане не ставилась. Цель настоящего проекта - привлечь общественное внимание к этой проблеме, имеющей государственную значимость, и наметить возможные подходы к ее решению.
В настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни той ни другой стороны. При этом называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Последние к тому же после согласований и договоренностей часто принимаются федеральными органами в односторонней редакции без каких-либо обоснований и разъяснений. Можно утверждать, что именно отсутствие детализированного правового режима согласования интересов Федерации и ее субъектов, а также правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привело к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы.
Анализ современного состояния вопроса о согласовании интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующих механизмов наиболее существенными являются следующие вопросы: проведение «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательства; разработка предложений по корректировке действующих нормативных актов, регламентирующих предмет, порядок организации и формы выходных документов, правообеспечивающих согласование интересов и организацию взаимодействия органов власти разных уровней; закрепление разработанных положений в форме поправок, дополнений к действующим нормативным актам или в форме нового нормативного акта (федерального закона), специально посвященного механизмам согласования интересов или организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти.
Работа по «инвентаризации» уже имеющегося массива законодательных положений, регламентирующих взаимодействие федеральных, региональных, а в ряде случаев и местных органов власти, представляется необходимым начальным условием
Федерация и регионы...
для обоснования правообеспеченных механизмов согласования интересов Федерации и регионов по всему кругу вопросов, требующих такого согласования. Однако, при всей полезности (и даже необходимости) проведения «инвентаризации» уже имеющегося нормативного поля и организационного ресурса для согласования интересов и организации взаимодействия органов власти разных уровней, эта работа должна рассматриваться не как самоцель, а как средство для решения главной задачи - создания правообеспеченных механизмов соединения интересов Федерации и ее субъектов.
Задача создания таких механизмов является долговременной, в ее решении целесообразно выделить первоочередные, приоритетные вопросы. Таковыми, по нашему мнению, являются: разработка механизмов согласования интересов и организации взаимодействия по уже установленному Конституцией РФ кругу предметов совместного ведения. К числу таких механизмов относятся: узаконенные процедуры инициирования совместных решений (организации взаимодействия); узаконенные процедуры согласований, необходимых для выработки совместных решений; узаконенные формы решений; узаконенные методы реализации этих решений; узаконенные формы контроля за исполнением совместных решений. Все эти механизмы должны быть оформлены в виде норм федерального законодательства. Процесс правового закрепления вышеуказанных механизмов согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, по нашему мнению, может быть организован в трех вариантах.
Первым вариантом является разработка и принятие федеральных законов по каждому отдельному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, перечисленному в ст. 72 Конституции РФ. Это могут быть, например, федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов режима пограничных зон» и т. д. Сама подготовка каждого из таких законов должна быть осуществлена в режиме совместной работы федеральных и региональных органов власти. В каждом из таких законов могут быть четко обозначены конкретные предметы (поводы) организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных действий, механизмы организации и исполнения, взаимодействия, позволяющие практически решать соответствующие вопросы без дополнительных (уточняющих) подзаконных актов. Реализация этого варианта потребует, по нашей оценке, разработки и принятия около сорока новых федеральных законов.
Вторым вариантом решения рассматриваемой проблемы может стать дополнение действующих федеральных законов и обязательное включение в состав новых федеральных законов (во всех случаях, когда в этих законах предусматривалось или предусматривается взаимодействие федеральных и региональных органов власти) исчерпывающих положений о конкретных механизмах организации взаимодействия с изложением существа необходимых механизмов. Реализация этого варианта, по нашей оценке, потребует внесения дополнений в сотни федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Третьим вариантом решения проблемы является разработка и принятие федерального закона «О принципах и порядке согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения». Этот вариант требует специального рассмотрения.
Речь идет о подготовке и принятии нового специального федерального закона «Об организации согласования интересов и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения» с
Общество и власть
последующим внесением поправок и изменений во все нормативно-правовые акты федерального и регионального законодательства, вытекающих из нового подхода к законодательному регулированию вопросов согласования интересов и организации взаимодействия Федерации и ее субъектов.
Концепция предлагаемого закона исходит из того, что он должен стать основным актом рамочного характера для законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального (возможно, и местного) уровней. Предлагаемый закон должен юридически закрепить все формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении совместных предметов ведения. При этом должно быть проведено различие между взаимодействиями, осуществляемыми по линии законодательной и исполнительной власти. В соответствии с таким содержанием должна определяться и структура закона.
Новейшие инициативы Президента Российской Федерации, оперативно реализуемые Государственной Думой и Советом Федерации, подвигли многих экспертов на прогнозы будущей формы России как унитарного государства, централизованно управляемого с помощью силовых структур. Мы не разделяем такие воззрения, но резкие подвижки в балансе федеративных отношений в сторону центра заставляют задаваться вопросом о ценности федерализма как такового. Хорошо известно, как появился исходный (начала 90-х годов) российский федерализм, что стояло за ним и к каким последствиям привела федеральная политика середины и конца 90-х годов. Но известно и то, что генетические пороки крайне трудно устранимы и что в молниеносной борьбе с федерализмом 90-х годов легко покалечить федерализм как таковой.
При этом не следует абсолютизировать ценность федеративного устройства страны. Ведь федерализм сам по себе не самоценен. Мировая практика подтверждает, что ни унитарно, ни федеративно устроенные государства не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом только по этому признаку. В современном мире унитаризм и федерализм формируют присущие им схемы, механизмы и процедуры государственного и муниципального управления, но никак не его качество или результативность. Любая из форм государственного устройства может быть доведена до определенной степени совершенства и, наоборот, превращена в фикцию. Опасность подстерегает федерализм не тогда, когда в интересах общества в федеративную систему отношений встраиваются компоненты унитаризма, а тогда, когда интересы сохранения формально понимаемых канонов ставятся выше реальных интересов общества.
Федеративные (как и любые другие) отношения можно реформировать только системно, постоянно уравновешивая централистские и децентралистские тенденции, создавая взаимную систему сдержек и противовесов. Одним из элементов этой системы является предложенный в рамках данного проекта механизм согласования интересов и организации взаимодействия органов власти федерального и регионального уровней. В докладе российских экспертов, в частности, отмечалось, что сегодняшняя практика дополнительного разграничения и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами власти порождает появление новых противоречий и проблемных ситуаций, преодолеть которые можно только с помощью согласительных механизмов. При этом сделан вывод о том, что нынешняя практика осуществления полномочий органами государственной власти Федерации и ее субъектов не отвечает интересам ни той, ни другой стороны. Поэтому перманентный процесс разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями власти в нашей стране - федеральным, региональным и местным - не только не отменяет необходимость взаимодействия между ними, но и дает новые поводы для согласования их интересов и действий.
Предполагается, что на последующих этапах реализации проекта будут разработаны рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти, а также подготовлена программа обучения государственных служащих разных уровней.
