Социально-трудовые отношения в Российской Федерации: состояние и проблемы правового регулирования

Комиссия Общественной палаты Российской Федерации
по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению

Д О К Л А Д «Социально-трудовые отношения в Российской Федерации: состояние и проблемы правового регулирования»

Москва, ноябрь 2008 года

Настоящий Доклад подготовлен Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению к рассмотрению на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации вопроса «Социально-трудовые отношения в Российской Федерации: состояние и проблемы правового регулирования».

Доклад является результатом ряда общественных слушаний, проведенных Комиссией в 2008 году, других мероприятий Общественной палаты, работы членов Экспертного совета Комиссии. При формировании Доклада использовались материалы общественных объединений, данные государственной статистики и социологических опросов, экспертные оценки.

В приложениях к Докладу представлены предложения по совершенствованию правового регулирования социально-трудовых отношений, поддерживаемые Комиссией, а также ряд информационно-аналитических материалов.

Доклад утвержден на заседании Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению 17 октября 2008 года.

Содержание :

Доклад Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению «Социально-трудовые отношения в Российской Федерации: состояние и проблемы правового регулирования»…………………………………….	4
Приложения……………………………………………………………..........	33
1.	Проекты федеральных законов …………………………………………...	33
	1.1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (о совершенствовании процедуры разрешения коллективных трудовых споров (забастовок))……………	33
	1.2. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 23 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (о предоставлении профсоюзам права обращаться в суд с исками от неопределенного круга лиц по делам, вытекающим из публичных правоотношений)……………………………………………...	49
	1.3. Проект федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (о решении проблемы представительства интересов работников профсоюзами на крупных предприятиях и организациях)……………………………………………	59
2.	Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы системы социального партнерства (в части изменений раздела II Трудового Кодекса Российской Федерации «Социальное партнерство в сфере труда»)……………………………………………….....................	66
3.	Информационно-аналитические материалы……………………………..
	3.1. Информация о региональной минимальной заработной плате в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2008 года……………………………………………………………………	82
	3.2. Информация о контрольной и правозащитной деятельности профсоюзов, входящих в Федерацию Независимых Профсоюзов России в 2007 году…………………………………………………………	109

В социально-трудовой сфере формируются и реализуются базовые интересы и потребности людей. От того, в какой мере реализуется баланс интересов работодателей и наемных работников, насколько принципы и механизмы их взаимодействия способны обеспечить эффективность трудовой деятельности в сочетании со справедливым распределением результатов труда, в решающей степени зависит социальная стабильность общества.

Поэтому эффективное регулирование социально-трудовых отношений является ключевой проблемой в процессе модернизации российской экономики и общества.

Фундаментальным ресурсом устойчивого развития любого общества является эффективная система организации достойного труда.

В соответствии с документами Международной Организации Труда, достойный труд определяется как «эффективный труд в хороших и безопасных условиях, дающий работнику удовлетворение, возможность в полной мере проявить свои способности, навыки и мастерство, труд с достойной оплатой и справедливым распределением плодов прогресса, труд, когда права трудящихся защищены».

Между тем, сфера труда в Российской Федерации далека от критериев и параметров труда достойного.

Даже на фоне предпринимаемых мер по повышению минимального размера оплаты труда (МРОТ) по-прежнему сохраняется низкий уровень заработной платы, не отвечающий требованиям социально ориентированной рыночной экономики и позиционированию России в современном мире.

Нет оснований говорить о наличии справедливой оценки труда в России. Базой такой оценки на государственном уровне является величина прожиточного минимума. В настоящее время расчет прожиточного минимума осуществляется по методике, разработанной в период кризиса 90-х годов XX  века на кратковременный период. Периодически она проходит косметическую корректировку, не приводящую к сущностным изменениям. Помимо того, что принятая потребительская корзина несовершенна с медико-биологической точки зрения, она вообще не включает затраты, связанные с содержанием семьи. А это значит, что проблемы воспитания детей и поддержки престарелых родителей остаются вне плоскости экономических отношений, что, безусловно, ведет к масштабным демографическим проблемам, особенно в условиях высокой стоимости жилья, увеличения масштабов платности услуг образования, здравоохранения, внешкольного досуга и дошкольного воспитания. По данным Центра стратегических исследований за последние 8 лет реформ в Российской Федерации тарифы на жилищно-коммунальные услуги выросли почти в 9,5 раза, медицинские услуги в 4,2 раза, услуги дошкольного воспитания ‑ в 5,1 раза.

При этом следует понимать, что средний уровень заработной платы по стране немногим более 3 прожиточных минимумов трудоспособного населения – это, в лучшем случае, воспитание одного ребенка и то в ущерб потребностям самого работника.

В соответствии с принципами участия социальных партнеров в установлении минимальных социально-трудовых гарантий, суть которых будет более подробно изложена ниже, Федеральным законом от 01.01.01 года № 54-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда» и другие законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено установление на региональном уровне более высокого по сравнению с МРОТ размера минимальной заработной платы. В приложении к докладу приведена таблица, характеризующая реализацию регионами данного права и отражающая размеры региональных минимумов оплаты труда.

Довольно распространено мнение, что заработная плата в России низка в связи с низкой производительностью труда и что производительность труда должна расти опережающими по сравнению с заработной платой темпами.

Однако при этом не учитывается, что в расчете на единицу затрат на рабочую силу производительность труда в российской экономике в настоящее время примерно в полтора-два раза выше, чем в наиболее развитых странах.

Доля зарплаты в ВВП в России составляет менее одной трети (во Франции и Германии – 50 %, в Швеции – 58 %, в США – 60 %). В отдельных крупных компаниях фонд оплаты труда составляет 15 % валового дохода. По энергетическим компаниям этот показатель равен 5 %.

В условиях глобализации иностранные компании, приходящие на наш рынок, за одинаковый труд платят россиянам существенно меньшую заработную плату по сравнению с работниками в европейских странах и извлекают на единицу затрат примерно вдвое большую прибыль. Но у нас нет оснований аплодировать такому стимулу привлечения инвестиций.

Мы рискуем стать полигоном «дожития» устаревших технологий, потому что дешевый труд – это отсутствие стимулов к повышению производительности труда через техническое и технологическое перевооружение.

Кроме того, заработная плата работников – это тоже инвестиции, едва ли не более значительные. Инвестиции в производство – за счет роста платежеспособного спроса, инвестиции в бюджет – за счет налоговых поступлений.

Низкая заработная плата – базовый элемент экстенсивного пути развития, она является фактором, сдерживающим техническое перевооружение, стимулирующим отток высококвалифицированных кадров за рубеж. На этом пути у России нет будущего.

Для России характерна чрезмерная дифференциация оплаты труда по отраслям и регионам, отдельным предприятиям и категориям работников.

В июле 2008 года среднемесячная начисленная заработная плата в организациях, осуществляющих финансовую деятельность, составила более 40 тыс. рублей, в сельском и лесном хозяйстве – в 5 раз меньше, в обрабатывающем производстве – 39,3 % уровня финансовых организаций (в том числе в текстильной и швейной промышленности – 20,7 %, в производстве пищевых продуктов – 35,2 %).

Работники производственных отраслей, которые должны быть на острие инновационного пути развития (производство машин и оборудования, производство электронного и оптического оборудования), ценятся экономикой и обществом соответственно на 42 и 43 % максимума, достигнутого сферой оборота денег, а учителя и врачи, определяющие качество человеческого капитала в стране на многие десятилетия вперед, – на 26,2 и 31,8 % соответственно.

Соотношение между средней начисленной заработной платой и прожиточным минимумом характеризует региональную дифференциацию по уровню оплаты труда. Согласно анализу данных Росстата в Тюменской области этот показатель наиболее благоприятный (7,8 раза), в Санкт-Петербурге он составляет 4,9 раза, в Москве – 4,7 раза, в Московской области – 4,2 раза. В то же время средняя заработная плата в Дагестане всего в 2 раза превышает прожиточный минимум, в Республике Алтай – в 2,1 раза, в Ивановской области – в 2,5 раза.

Несмотря на позитивную динамику средних показателей денежных доходов, коэффициент дифференциации доходов между наиболее и наименее обеспеченными членами общества, названный одним из экономистов коэффициентом ненависти, продолжает расти. В 2007 году на долю 20 % наиболее обеспеченных граждан приходилось 47,8 % доходов, а на долю 20 % наименее обеспеченных — 5,1 %. При этом среднегодовой темп роста реальных доходов 10 % самых обеспеченных на протяжении ряда лет по некоторым оценкам почти на четверть превышает темп роста ВВП. Статистические обследования фиксируют ситуацию, при которой более половины фонда оплаты труда устойчиво приходится на 20 % наиболее высокооплачиваемых работников. Основа этой группы, как правило, управленческий персонал, степень высокой квалификации которого, зачастую, не подтверждается показателями эффективности работы предприятий. На этом фоне создается напряженность в коллективах и в обществе в целом. Исследования, проведенные Академией труда и социальных отношений в 2008 году, показывают, что 27,2 % респондентов оценивают взаимоотношения между работниками и администрацией в организации как напряженные и еще 2,2 % констатируют наличие открытого конфликта.

Только членскими организациями Федерации Независимых Профсоюзов России в истекшем году зафиксировано более тысячи коллективных трудовых споров. Эта цифра не является полной. Еще далее отстоит от реальности официальная статистика, поскольку фиксирует лишь конфликты, о которых добровольно информирует работодатель, или полностью соответствующие крайне сложным и запутанным законодательным требованиям к процедуре трудового спора.

Сохраняются долги по заработной плате – наиболее грубое нарушение прав людей в сфере труда, фактически насильственное кредитование бизнеса работниками по минимальным ставкам, а порой беспроцентное или даже безвозвратное. На 1 сентября 2008 года по сведениям организаций (без субъектов малого предпринимательства) суммарная задолженность по заработной плате за месяц выросла на 14,1 % и составила 2 956 млн. рублей.

Более 35 % общей суммы – вновь образовавшиеся за последний месяц долги. В то же время около 25,9 % – это долги, образовавшиеся в 2006 году и ранее. По некоторым оценкам, значительная часть старых долгов сформировались на предприятиях-банкротах. Правовое регулирование сферы банкротства содержит ряд дискриминирующих положений в отношении законных требований работников, что ведет не только к серьезным задержкам выплаты работникам причитающейся заработной платы, но и к ее частичной или полной утрате.

Производственный травматизм остается одним из самых существенных негативных факторов, действующих в социально-трудовой сфере России. Несмотря на сокращение за пять лет производственного травматизма с утратой трудоспособности на 38,1 %, в том числе со смертельным исходом – на 15,6 %, в истекшем году на производстве было травмировано более 66 тысяч человек, в том числе около 3 тысяч человек погибли.

За истекший год производственный травматизм со смертельным исходом увеличился более всего при добыче полезных ископаемых (на 127 погибших), причем при добыче каменного угля подземным способом погибли 209 человек (в 2006 году – 54 человека).

Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, увеличился за год на 1,5 % и составил на конец 2007 года 24,9 %.

По прогнозу Минэкономразвития России в ближайшие 10-15 лет в организациях основных видов экономической деятельности почти 14 % работающих будет занято на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.

На характер социально-трудовых отношений негативно влияет дисбаланс спроса и предложения рабочей силы, формирующийся в условиях отсутствия сколько-нибудь внятной государственной политики в области занятости.

Если в целом по России число безработных, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости, почти равно числу вакансий, заявленных предприятиями, то по отдельным регионам оно разнится кратно. В частности, в Чеченской Республике, на 305 тысяч незанятых имеется 167 официальных вакансий.

Средний возраст безработных в России составляет 34,5 года. При этом около 30 % безработных в возрасте до 30 лет. Около 30 % безработных не имеют опыта трудовой деятельности.

На этом фоне увеличиваются потоки внешней трудовой миграции. Численность трудовых мигрантов, официально привлекаемых для осуществления трудовой деятельности в России, составила в 2008 году 1,8 млн. человек. Нелегальная миграция по оценкам Федеральной миграционной службы составляет от 5 до 7 млн. человек, а по некоторым экспертным оценкам – до 12-15 млн. человек в год.

При практическом отсутствии условий для внутренней миграции (рынка доступного жилья, доступного межрегионального банка данных о вакансиях и многого другого) попытки максимальной либерализации процесса внешней трудовой миграции способны лишь усугубить ситуацию. Возможность привлечения иностранных работников из государств с заведомо более низким уровнем жизни и, как следствие, заниженными требованиями по условиям и оплате труда на, как правило, неквалифицированные работы взамен технического перевооружения, создания эффективных рабочих мест, соответствующих российским стандартам, становится тормозом для социального и экономического развития.

Несмотря на все принимаемые меры в сфере труда процветает правовой нигилизм, характерный для обеих сторон трудовых отношений. Вызывает беспокойство, что по результатам некоторых социологических опросов более 80 % студентов не против частичного несоблюдения трудовых прав при условии высокой заработной платы. Учитывая, что поведение человека в сфере труда имеет колоссальное влияние на формирование всех его жизненных установок, подобная ситуация трансформируется на все сферы и препятствует превращению России в правовое государство.

Государственный надзор за исполнением законодательства в сфере труда осуществляется, главным образом, силами Рострудинспекции, которая, с учетом численности и круга проблем, не в полном объеме справляется со своей задачей. По информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации в прошлом году более 850 тысяч фактов нарушений трудового законодательства рассматривались органами прокуратуры в связи с тем, что Рострудинспекция на них своевременно не отреагировала или отреагировала не должным образом.

Регулирование проблем в сфере труда, в том числе выстраивание взаимоотношений работник – работодатель, каковые являются одними из самых потенциально-конфликтных, осуществляется сегодня на основе Трудового Кодекса Российской Федерации, предусматривающего минимум жестких законодательно установленных механизмов и максимум механизмов договорных, что теоретически вполне оправданно. Однако эффективность действия договорных механизмов требует большей степени развития гражданской активности трудящихся и социальной ответственности работодателей.

Наиболее активные представители гражданского общества в сфере труда, работники, объединенные в профсоюзы, и работодатели – члены объединений работодателей, во взаимодействии между собой и с органами власти осуществляют меры, направленные на становление цивилизованных трудовых отношений.

Развивается колдоговорный процесс. По данным Роструда, сегодня действует 59 отраслевых соглашений, 78 региональных соглашений, 179 тысяч коллективных договоров. По некоторым оценкам, около 20 млн. человек подпадают под действие коллективных договоров и соглашений различного уровня.

Вместе с тем надо констатировать, что в сферу действия профсоюзов и работодателей, ориентированных на конструктивное взаимодействие с представителями работников, попадают не все трудящиеся.

Кроме того, профсоюзы России, с одной стороны, испытывают проблемы, связанные со стереотипами советского времени, сохранившимися в сознании граждан, не в полной мере осознающих свои права и роль профсоюзов, как инструмента их коллективной защиты, с другой – вынуждены противостоять нарастающему прессингу со стороны бизнеса, который в интересах интенсификации труда и роста прибыли нередко проводит антипрофсоюзную политику. На эффективности деятельности профсоюзов отрицательно сказывается несовершенство законодательного обеспечения их прав, а также и внутренние проблемы, препятствующие полной адаптации профсоюзного движения России к новым условиям.

Объединения работодателей, хотя и вовлекают в круг своего влияния все большее число работодателей, по-прежнему остаются недостаточно многочисленными. Кроме того, налаживание цивилизованных трудовых отношений не является для работодателей важным стимулом к объединению и, следовательно, это направление, как правило, не находится среди приоритетных в деятельности объединений.

Диалог между работниками и работодателями в сфере труда не основан на действительном равноправии сторон и потому не всегда обеспечивает достижение справедливого баланса реализации их интересов.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений не имеют достаточной законодательной базы своей деятельности. В частности, отсутствие обязанности сторон выполнять принимаемые решения формирует безответственное отношение к процессу и результатам переговоров, что создает ощущение внешнего благополучия при фактическом отсутствии взаимного учета интересов.

Сегодня достижение договоренности и даже начало процесса переговоров в значительной степени зависит от желания работодателя, которое далеко не всегда имеет место. Полному арсеналу методов административного воздействия, которым располагает работодатель, работники и их представители в законодательном поле не могут противопоставить практически ничего, кроме средств убеждения. Такая ситуация не стимулирует работников к объединению для реализации законных способов защиты своих прав и, фактически, работает в поддержку наименее цивилизованных работодателей, что никак не способствует развитию гражданского самосознания, становлению институтов гражданского общества в сфере труда.

В частности, профсоюзы, в противоречие с конституционными нормами Российской Федерации и международными правовыми нормами, лишены права представлять в судах интересы своих членов без оформления соответствующей доверенности, что, фактически, сводит права профсоюзов к бесплатной адвокатуре. Более того, в таких правовых условиях судебная защита всех членов профсоюза, например в случае невыполнения коллективного договора, вообще возможна лишь путем объявления коллективного трудового спора.

Однако и в этом процессе права представителей работников существенно ограничены. Так, закон требует проведения собрания коллектива для выдвижения требований и объявления забастовки даже в тех случаях, когда в профсоюзной организации состоят все работники, работающие у данного работодателя.

Приведенные правовые нормы, по сути, свидетельствуют об ограничении права работников на коллективную защиту и игнорировании воли работника, вступившего в профсоюз, избравшего своих представителей для защиты трудовых прав и доверившего им предпринимать для этого необходимые действия.

Существуют и другие законодательные нормы, искусственно запутывающие и усложняющие процедуру объявления коллективного трудового спора, практически сводящие к нулю возможность доведения его до законной забастовки.

Так, без наличия доброй воли работодателя представителям работников практически невозможно осуществить процесс согласования с ним перечня минимума необходимых работ, которые должны выполняться в период забастовки. Рассчитывать на наличие доброй воли, находясь в состоянии конфликта, не приходится. Отсутствие же согласования ведет к признанию забастовки незаконной. Кроме того, Россия имеет один из самых длинных в мировой практике перечней категорий трудящихся, в принципе, не имеющих право на забастовку.

Несовершенны процедуры дозабастовочного разрешения коллективного трудового спора. Так, предусмотренная законом процедура регулирования коллективного трудового спора предполагает наличие институтов посредников и трудового арбитража. Однако в реальности эти институты не сформированы.

Совершенствование процессов правового регулирования отношений в сфере труда предлагается основывать на развитии системы социального партнерства.

Для России, как федеративного государства, важно формирование единой системы социального партнерства, подчиненной единым принципам, нормам и правилам, обязательным для всех ее субъектов на различных уровнях, при достаточно жестком законодательном закреплении этих принципов и правил. Системность взаимодействия, обеспечение координации между уровнями ведения переговоров в духе положений Рекомендации Международной Организации Труда №  года о содействии коллективным переговорам в сочетании с активной ролью всех субъектов социального партнерства в этом процессе реализует позитивное влияние социального партнерства на обеспечение социальной стабильности, укрепление России, как целостного социального государства.

Принципиальная основа системы социального партнерства включает приведенные далее положения.

-  Все вопросы регулирования социально-трудовых отношений решаются тремя сторонами (представителями государства, работодателей и работников) на основе договоренностей в рамках компетенции, определенной для каждого уровня. Участники переговоров – компетентные представители сторон, обладающие правом представлять соответствующую сторону и принимать решения, а также полномочиями для последующей организации исполнения принятых решений.

-  Решения, принимаемые в рамках таких переговоров, обязательны для исполнения сторонами и должны быть продублированы изданием соответствующих документов сторон. В некоторых случаях, оговоренных законодательством, эти решения должны быть обязательны для всех работодателей и работников, функционирующих на соответствующем уровне. В частности, сторонами определяется и законодательно закрепляется состав государственных социально-трудовых гарантий (минимум оплаты труда, размер пособия по безработице, минимальная пенсия и др.), минимальные показатели по которым определяются в рамках переговоров сторон на федеральном уровне, а более высокие гарантии на других уровнях устанавливаются исходя из собственных возможностей.

-  Законодательно и на основе договоренности сторон для организаций, действующих в рамках системы социального партнерства, предусматривается комплекс преимуществ в решении вопросов социально-экономического развития.

-  Действует процедура участия представителей сторон «вышестоящего» уровня в урегулировании разногласий, возникающих в ходе переговоров.

Определенные условия для реализации таких положений созданы уже сегодня. Однако необходимо дополнительно предусмотреть целый комплекс действий, в частности:

совершенствование законодательной базы и практики коллективно-договорного процесса;

совершенствование механизмов регулирования трудовых споров;

расширение прав представителей работников;

дополнительное прямое законодательное регулирование некоторых базовых элементов социально-трудовой сферы.

В связи с этим вносится ряд предложений.

Предложения по совершенствованию коллективно-переговорного процесса.

Предлагается введение единых для всех уровней системы социального партнерства законодательных основ формирования постоянно действующих органов (трехсторонних и двусторонних комиссий) на принципах паритетности и полномочности представительства, равноправия и взаимной ответственности сторон.

Предлагается повышение статуса комиссий и, вслед за законодательной практикой, получившей определенное распространение на региональном уровне, наделения их правом принятия обязательных для исполнения сторонами решений с наступлением санкций за невыполнение в объеме и порядке, предусмотренном за невыполнение коллективных договоров и соглашений. На новой законодательной основе должна быть перестроена работа Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, которая сегодня, фактически, представляет собой консультативный орган, не обеспечивающий достаточного влияния на регулирование социально-трудовых отношений и не обеспечивающий должного взаимодействия власти и основных структур гражданского общества, действующих в сфере труда.

Предлагается расширить понятие «работодатель» до формулы: «собственник организации или уполномоченный им орган управления организацией, вступивший в трудовые отношения с работником». Это позволит снять проблемы, возникающие в процессе переговоров по заключению коллективных договоров и соглашений, вследствие отсутствия правовых оснований у представителей работников требовать участия в переговорах собственника, либо наделения необходимыми полномочиям руководителя организации, как представителя собственника, в случаях их недостаточности для ведения переговоров по всем интересующим стороны аспектам.

Предлагается введение в законодательство понятия «минимальные социально-трудовые стандарты (нормативы)», установление их статуса как минимальных государственных гарантий, вырабатываемых путем переговоров с участием представителей работников и работодателей.

Такой порядок установления важнейших гарантий в социально-трудовой сфере развивает применительно к России принципиальные положения Конвенции Международной Организации Труда №  года о регулировании вопросов труда: роль, функции и организация, предусматривающей возможность для государства передавать или поручать определенную сферу деятельности в области регулирования вопросов труда неправительственным организациям предпринимателей и трудящихся.

Предлагается введение в федеральное законодательство механизма распространения действия соглашений межотраслевого характера, подписанных наиболее представительными организациями работников, работодателей и органами власти, на работодателей и работников, непосредственно не участвующих в переговорах, по принципу «не отказался от реализации в установленный законом срок – значит присоединился». Предлагаемый механизм, с одной стороны, упрощает процедуру, с другой, обеспечивает повышение значимости достигаемых в рамках системы социального партнерства договоренностей, и, в частности, значимость участия в выработке этих договоренностей представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Кроме того, предлагаемый механизм применим как к отраслевым, так и к региональным, территориальным соглашениям, в то время как действующий Трудовой кодекс закрепляет нормы распространения исключительно для отраслевых соглашений. Таким образом обеспечивается реализация в российских условиях Рекомендации Международной Организации Труда № 91 1951 года о коллективных договорах, предусматривающей, что государствами должны приниматься меры для распространения всех или некоторых положений коллективного договора на всех предпринимателей и трудящихся, входящих по производственному и территориальному признаку в сферу действия договора, если договорившиеся стороны проявят инициативу такого распространения. В настоящее время законодательство не предлагает соответствующего принципам, провозглашенным Международной Организацией Труда, и единообразного для различных уровней социального партнерства механизма распространения действия коллективных договоров и соглашений на более широкий круг работодателей и работников.

В целях повышения эффективности представительства интересов работников на локальном уровне предлагается снять ограничение, позволяющее только первичной организации профсоюза представлять интересы работников при заключении коллективного договора и в других случаях, связанных с защитой их прав.

В соответствии с частью 1 статьи 29 «Представители работников» Трудового кодекса Российской Федерации и Конвенцией Международной Организации Труда №  года о защите прав представителей работников на предприятии и предоставляемых им возможностях, организация, представляющая работников, должна быть вправе самостоятельно, на основании Устава определять наиболее эффективное свое звено для защиты прав работников в организации.

Предложения по совершенствованию процедуры разрешения коллективных трудовых споров (забастовок), в основе которых расширение участия в этом процессе полномочных и компетентных представителей сторон трудовых отношений.

Коллективный трудовой спор, то есть нежелание или невозможность работодателя удовлетворить требования коллектива работников – нормальное явление для рыночной экономики. Такие факты необходимо не прятать, не запрещать, а максимально выявлять и регулировать на той стадии, когда они еще не дошли до крайней формы открытого конфликта – забастовки.

Наше законодательство, напротив, ориентировано на максимальный запрет и длительную, многоэтапную процедуру «урегулирования», которая способна лишь накалить страсти.

Все процедуры примирения содержат нормы, требующие, чтобы стороны, находясь в стадии конфликта, пришли к согласию по целому ряду процедурных вопросов: о посреднике, о составе арбитража, о перечне необходимых работ в период проведения забастовки.

В любом случае, окончательным арбитром становится государство, судебные органы. Причем, как правило, это происходит уже после значительных материальных и моральных потерь.

Должен работать механизм саморегулирующей роли гражданского общества, основанный на взаимодействии его институтов, на использовании механизма доверенного представительства интересов сторон.

Суть в том, что из числа наиболее авторитетных представителей сторон (работников, работодателей, государства) формируется состав трудовых арбитров, которые проходят специальную подготовку. Арбитры осуществляют свои полномочия в рамках специального органа системы социального партнерства.

При возникновении конфликта каждая из сторон из числа этих арбитров выбирает свое доверенное лицо. Рассмотрение спора по существу ведет состав арбитража из трех человек – по одному представителю от каждой стороны. Исключив непосредственный контакт противоборствующих сторон, проводя с ними консультации, опираясь на понимание их коренных интересов, обладая специальными знаниями, арбитры находят наиболее эффективное решение, отвечающее общественным интересам. Данная процедура не лишает стороны права обратиться в суд в случае несогласия с принятым решением.

В случае, когда процесс примирения пробуксовывает, одна из сторон занимает явно неконструктивную позицию, и возникает угроза серьезного социального конфликта, свою роль должна будет сыграть Общественная палата, как выразитель общественных интересов.

Подобная практика положительно зарекомендовала себя во многих европейских странах, например, в Великобритании, Германии, Франции, Италии, Норвегии, Финляндии, где есть специальные органы, занимающиеся трудовыми спорами по существу и оказывающие содействие в урегулировании коллективных трудовых споров. Она апробирована учреждением «Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров», созданным в Москве.

Отработав такую схему примирения на коллективных трудовых спорах, можно будет поэтапно переходить к интеграции трудового арбитража в судебную систему в качестве органа рассмотрения как коллективных, так и индивидуальных трудовых споров.

Такой подход отвечает принципам Международной Организации Труда, предусматривающим возможность передачи государством ряда своих функций в социально-трудовой сфере наиболее представительным организациям работодателей и трудящихся.

В целях реализации такой схемы предлагается на первом этапе путем внесения изменений в статью 404 «Рассмотрение коллективного трудового спора в трудовом арбитраже» Трудового кодекса Российской Федерации сделать трудовой арбитраж постоянно действующим органом по разрешению коллективных трудовых споров при трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на соответствующем уровне социально партнерства (федеральном, региональном и территориальном).

Целесообразно при этом исключить из Трудового кодекса Российской Федерации статью 403 «Рассмотрение коллективного трудового спора с участием посредника» во избежание затягивания разрешения спора по существу.

Есть необходимость совершенствования некоторых других элементов процедуры коллективного трудового спора, в частности, порядка согласования перечня минимума необходимых работ, выполняемых в период проведения забастовки. Целесообразно предусмотреть процедуру формирования для этих целей единого представительного органа (при наличии в одной отрасли (подотрасли) экономики нескольких профсоюзов), на основе принципа пропорционального представительства в зависимости от численности членов профсоюза.

Статья 412 «Обязанности сторон коллективного трудового спора в ходе забастовки» Трудового кодекса Российской Федерации, позволяющая исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать минимум необходимых работ (услуг), должна быть приведена в соответствие с рекомендациями Комитета по свободе объединений Административного Совета Международной Организации Труда. Любые разногласия по поводу минимальных видов работ должны регулироваться независимым органом, пользующимся доверием обеих сторон и не являющимся исполнительным органом.

Необходимо из части 9 статьи 410 «Объявление забастовки» Трудового кодекса Российской Федерации исключить обязанность представительного органа работников указывать продолжительность забастовки, что также соответствует Рекомендациям Комитета по свободе объединений Административного Совета Международной Организации Труда.

Предлагается дополнить статьи 399 «Выдвижение требований работников и их представителей» и 410 «Объявление забастовки» Трудового кодекса Российской Федерации нормами, в соответствии с которыми первичной профсоюзной организации предоставляется право направлять работодателю выдвигаемые работниками требования, а также объявлять забастовку без проведения собрания (конференции), если эта первичная профсоюзная организация представляет интересы всех или большинства работников. Одновременно должна повышаться ответственность организаторов забастовки за соблюдение законности в ходе ее проведения.

В статьях 400 «Рассмотрение требований работников, профессиональных союзов и их объединений» и 410 «Объявление забастовки» Трудового кодекса Российской Федерации необходимо предусмотреть, что представителями работодателей могут быть не только объединения работодателей, но и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления. Это соответствует фактическому положению дел, но, не имея законодательного подтверждения, позволяет вышеназванным органам уклоняться от участия в процедурах регулирования трудовых споров, перекладывая ответственность за это на структуры, не имеющие достаточной компетенции.

Необходимо устранить противоречия между положениями части 2 статьи 33 «Представители работодателей», статьи 34 «Иные представители работодателей» и части 1 статьи 398 «Основные понятия» Трудового кодекса Российской Федерации, однозначно определив, что коллективный трудовой спор может возникнуть по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов. В настоящее время законен только коллективный трудовой спор по поводу неисполнения коллективного договора, что существенно ограничивает право работников на осуществление коллективной защиты своих интересов.

В части обеспечения прав представителей работников на реализацию защитной функции необходимо внести в действующее законодательство нормы, предоставляющие профсоюзам право обращаться в суд с исками от неопределенного круга лиц по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

К сожалению сегодня, несмотря на положения статьи 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации «Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц», предусматривающие, что организации вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Пленум Верховного Суда Российской Федерации, приняв постановление от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», фактически отказал профсоюзам в таком праве.

Во избежание использования Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» для ограничения права профсоюзов на осуществление контроля за соблюдением трудового законодательства в отношении членов профсоюза необходима разработка разъяснений о применении данного законодательного акта. С учетом положений Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» представители профессиональных союзов, профсоюзные инспектора труда имеют право беспрепятственно посещать любых работодателей, у которых работают члены данного профессионального союза или профсоюзов, входящих в объединение, для проведения проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при этом не получая письменного согласия каждого работника на использование его персональных данных.

В части дополнительного законодательного регулирования некоторых элементов социально-трудовой сферы необходимо продолжать работу по законодательному повышению МРОТ на федеральном уровне. Кроме того, необходим пересмотр потребительской корзины для расчета прожиточного минимума с учетом всех элементов затрат потребительского бюджета семьи.

Повышение стандартов оплаты труда, кроме прямой задачи повышения уровня жизни, способствует выводу из серых схем выплаты значительных сумм, обеспечивает повышение налоговых поступлений. Масштабы теневой экономики, теневых трудовых отношений – сферы, где не работает трудовое законодательство и которая втягивает в себя, в основном, молодежь, впервые выходящую на рынок труда, а также работников-иммигрантов – представляют сегодня экономическую и социальную опасность.

В условиях существенной дифференциации населения по уровню доходов снижение налогового бремени на доходы трудящихся (в особенности низко доходной категории граждан), представляется не менее необходимой мерой, чем облегчение налоговой нагрузки на предпринимательство.

Стимулирующая эти направления налоговая политика будет способствовать, с одной стороны, росту платежеспособного спроса широких слоев населения, с другой стороны, росту предложения товаров и услуг со стороны ориентированных на внутренний рынок предприятий, преимущественно, малого и среднего бизнеса.

Необходимо внесение поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих повышении стандартного налогового вычета с 400 рублей до уровня минимального размера оплаты труда, который постепенно должен быть повышен до прожиточного минимума, и повышение стандартного налогового вычета на каждого ребенка до уровня прожиточного минимума ребенка, что положительно скажется на материальном положении многодетных и небогатых семей.

Обеспечение социальных гарантий работающего населения при наступлении болезни, старости, потери работы должно осуществляться на основе страховых принципов, что соответствует мировой практике.

В связи с этим вызывает однозначную поддержку принципиальное решение российского правительства о восстановлении с 2010 года вместо обезличенного единого социального налога страховых взносов, установления экономически обоснованных их размеров.

Но это только первый шаг. За ним должна последовать достаточно сложная работа по детализации и закреплению принятых решений в концепции совершенствования пенсионной системы и в законодательных актах, связанных с реализацией структурных и институциональных задач реформирования системы социального страхования, а также по внесению изменений в налоговое и бюджетное законодательство.

В ходе подготовки документов, закрепляющих принятые решения, принципиально важно:

‑ законодательно размежевать социальное страхование работающих от государственного социального обеспечения граждан по задачам, категориям и источникам финансирования;

‑ исключить возможность использования страховых фондов на решение бюджетных задач;

‑ восстановить нарушенную взаимосвязь страховых выплат с заработной платой работников;

‑ установить более высокие обязательства (коэффициент замещения), которые должны соответствовать международным нормам и являться предметом договоренности социальных партнеров.

В плане развития законодательства по конкретным видам обязательного социального страхования предстоит большая работа по корректировке существующих и подготовке новых законодательных актов, касающихся обязательного медицинского страхования, профессиональных пенсионных систем, обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти, страхования от безработицы, статуса страховщика в системе обязательного социального страхования.

Необходимо срочно выстроить систему защиты работников от потери заработка в условиях несостоятельности (банкротства) организаций на основе страховых принципов по технологии, вырабатываемой социальными партнерами в рамках трехстороннего взаимодействия на федеральном уровне. Данная проблема и варианты ее решения обсуждаются давно. На нынешнем этапе, по крайней мере, достигнуто понимание того, что наиболее эффективным способом защиты является солидарная ответственность работодателей по недостающим активам конкретного предприятия-банкрота и что без участия государства с его разветвленной административно-организационной сетью, без частичного участия бюджетных средств эту проблему не решить.

Дополнительного правового регулирования требует механизм обеспечения норм охраны труда.

Предлагается ратифицировать Конвенции Международной Организации Труда №  года об основах, содействующих безопасности и гигиене труда и №  года о безопасности и гигиене труда на шахтах и принять необходимые нормативные правовые акты, обеспечивающие их реализацию.

Необходимо изменить редакцию статьи 216 «Государственное управление охраной труда» Трудового кодекса Российской Федерации в целях определения полномочий в этой области органов исполнительной власти на всех уровнях.

Целесообразно привести в соответствие положения статьи 370 «Право профессиональных союзов на осуществление контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений» Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах их правах и гарантиях деятельности» в части применения дополнительных механизмов защиты уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда путем согласования с соответствующим профсоюзным органом их увольнения по инициативе работодателя.

Необходимо предусмотреть в Трудовом кодексе Российской Федерации обязанность работодателя осуществлять компенсацию вреда, причиненного работнику в результате несчастного случая или профессионального заболевания, из собственных средств. В настоящее время такая компенсация осуществляется за счет средств социального страхования. Такой подход, в принципе, верен. Однако в условиях, когда эти средства фактически страховыми не являются, расходуются исключительно на предусмотренные законом платежи и экономия их никоим образом не стимулируется, работодателю выгоднее не вкладывать средства в обеспечение условий охраны труда, а расплачиваться с пострадавшим из бюджета государства. Порядок в охране труда будет наведен только тогда, когда финансовые санкции за несчастные случаи на производстве, возникшие по вине работодателя, станут для него разорительными.

Требует изменения норма статьи 226 «Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда» Трудового кодекса Российской Федерации, исключающая государственные унитарные предприятия и федеральные учреждения из перечня организаций, обязанных осуществлять финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда в размере не менее 0,2 % суммы затрат на производство продукции (работ, услуг). Кроме того, пункт 10 «социальная политика» части 3 статьи 21 «Классификация расходов бюджетов» Бюджетного кодекса Российской Федерации следует дополнить нормой о финансировании охраны труда.

В некоторых бюджетных организациях обеспеченность работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты составляет менее 30 %, а количество рабочих мест, аттестованных по условиям труда, не превышает 40 %. Это прямое следствие практики остаточного финансирования мероприятий по охране труда.

Таким образом, государство, провозглашая конституционный принцип охраны труда и здоровья (статья 7 Конституции Российской Федерации), обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников (статья 210 «Основные направления государственной политики в области охраны труда» Трудового кодекса Российской Федерации), не решает основной вопрос финансового обеспечения реализации этих принципов.

В целях координации действий по вопросам охраны труда целесообразно восстановить на федеральном уровне Межведомственную комиссию по охране труда. Подобные комиссии созданы и успешно работают почти во всех субъектах Российской Федерации (95 %).

В интересах обеспечения должного государственного контроля исполнения трудового законодательства не могут быть поддержаны предложения об ограничении права органов государственного и муниципального контроля (надзора) на внеплановую проверку жалоб на нарушения прав и законных интересов работников.

В отношении государственной инспекции труда, которая осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства такая норма противоречит целому ряду конвенций Международной Организации Труда, ратифицированных Российской Федерацией. Информация о нарушении прав и свобод человека и гражданина подлежит экстренной (а не плановой) проверке государственными и муниципальными органами контроля (надзора). Государство, конституционно декларирующее, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства, не может отказываться от исполнения этой обязанности.

Цель повышения экономической активности предпринимателей, их защиты от необоснованного административного вмешательства не должна служить основанием для снижения государственных гарантий обеспечения трудовых прав граждан.

Достигнуть положительного эффекта от трудовой миграции в экономической и социальной сферах возможно только при наличии разумной государственной политики в этой области, обеспечивающей сочетание реализации долгосрочных интересов и экономической целесообразности привлечения иностранных работников с защитой внутреннего рынка труда.

Базовыми принципами такой политики должны стать: взаимодействие власти и общества на всех уровнях в выработке и реализации миграционной политики, прежде всего, в рамках системы социального партнерства; обеспечение равных условий и оплаты труда за равный труд для мигрантов и граждан России; создание жесточайших административных и экономических барьеров на пути нелегальной миграции.

Важнейшей задачей является недопущение нелегальной миграции, в том числе незаконного использования труда мигрантов. Целесообразно в рамках трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений всех уровней вырабатывать и под контролем социальных партнеров реализовывать действенные механизмы определения потребности в иностранной рабочей силе, обеспечения соблюдения прав трудовых мигрантов.

Положительный эффект даст развитие системы предварительного отбора, языковой, социальной подготовки мигрантов на территории государств – доноров рабочей силы с учетом возможностей трудоустройства по востребованным на российском рынке труда профессиям (по принципу «выдача разрешений на работу – под конкретную заявку работодателя»).

Необходимо законодательно ужесточить ответственность за нарушения порядка миграционного учета, обеспечить неотвратимость наступления такой ответственности путем повышения эффективности деятельности соответствующих органов исполнительной власти, местного самоуправления, контрольных, правоохранительных органов.

Очень важно обеспечить скоординированные действия государственных и общественных структур, направленные на безусловное соблюдение в отношении иностранных работников требований трудового законодательства, создание им достойных условий труда и быта, разработку и реализацию комплекса мер, направленных на снижение уровня экономической привлекательности использования труда мигрантов с нарушением законодательства.

Целесообразно внесение изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации, направленных на:

повышение роли сторон социального партнерства, прежде всего регионального уровня, в установлении квот на привлечение иностранных работников;

расширение полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере труда и занятости, в части контроля за исполнением порядка привлечения и использования иностранных работников на территории Российской Федерации и осуществлением ими трудовой деятельности;

усиление взаимодействия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере труда и занятости, с органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в целях пресечения нелегального использования иностранной рабочей силы;

совершенствование механизма выдачи разрешений на работу иностранным гражданам на основании заявок работодателей с учетом наличия профессионального образования и после медицинского освидетельствования;

внедрение механизма постановки и снятия с миграционного учета в строгом соответствии с фактическим местом пребывания мигрантов;

совершенствование контроля за наймом иностранных граждан частными лицами в рамках трудового и гражданско-правового договоров;

ужесточение административной ответственности за нарушение законодательства о труде при привлечении к трудовой деятельности на условиях нелегального найма, за незаконную деятельность по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации;

введение лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Требует дополнительного правового регулирования развитие социально-трудовой сферы северных регионов, обеспечение социальных гарантий и доступа к качественным социальным услугам гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Без этого невозможно обеспечить сохранение производственного потенциала, развитие производительных сил северных регионов Российской Федерации, решение проблем модернизации и диверсификации структуры экономики северных территорий.

Необходимо совершенствование государственной политики в сфере регулирования миграционных процессов с целью преодоления негативных демографических тенденций в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включая создание эффективной системы привлечения и закрепления работников в организациях, испытывающих дефицит рабочей силы. Одновременно следует разрабатывать программы содействия занятости работников, высвобождаемых в связи с реструктуризацией градообразующих организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Комплексное решение проблемы трудовых ресурсов, влияние которой все более и более испытывает на себе экономика России, невозможно при отсутствии национальной стратегии развития трудового потенциала.

В настоящий момент не в полной мере реализована даже программа минимум – материальное обеспечение граждан в случае безработицы, достаточное для удовлетворения основных жизненных потребностей, но предоставляющееся при условии осуществления активного поиска работы и ограниченное по максимальному сроку получения. По мере возрождения страховых принципов защиты от безработицы, восстановления механизма управления данным фондом на паритетной основе представителями государства, работодателей и профсоюзов, утверждения достаточных нормативов отчислений на эти цели, должен повышаться гарантированный размер пособия, величину которого целесообразно устанавливать в рамках трехсторонних договоренностей в системе социального партнерства.

Программа максимум – профилактические меры, ориентированные на обеспечение максимального соответствия количества эффективных рабочих мест численности экономически активного населения.

В связи с этим должны быть налажены анализ и прогнозирование развития рынка труда, целевая поддержка подготовки наиболее востребованных специалистов, переподготовка на дефицитные профессии безработных граждан, сформирована система целевой поддержки создания рабочих мест в трудоизбыточных регионах и др.

С учетом тревожных тенденций омолаживания безработицы особое внимание предлагается уделить проблемам трудовой адаптации молодежи.

Необходимо законодательное введение квотирования рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 16 до 18 лет, выпускников очных отделений учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования, впервые ищущих работу.

Каждый молодой человек должен иметь шанс достаточно простого получения первого места работы. Дальнейшая судьба будет зависеть от него самого. Но допускать доведения до состояния официальных безработных молодых людей, никогда равнее не работавших, категорически недопустимо.

Процессы структурных преобразований привели к интенсивному движению рабочей силы. Возрастает потребность в посреднических услугах, у работников – по поиску рабочих мест, у работодателей – по подбору кадров.

Государственные службы занятости, ориентированные, прежде всего, на трудоустройство безработных, не могут решить всех задач, которые ставит современный рынок труда. В среднем они обеспечивают не более 25% вакантных рабочих мест. Частные агентства занятости заполняют эту нишу. Причем такая посредническая деятельность не запрещена российским законодательством и должна всячески приветствоваться обществом, как полезная и в меру прибыльная. Однако не может быть поддержано внедрение «трехсторонних» отношений, при которых работники из субъектов права превращаются в объект гражданско-правового договора. Аренда рабочей силы, применение которой «обосновывается» Конвенцией Международной Организации Труда №  года о частных агентствах занятости, вместе с тем, нарушает право каждого человека на признание его правосубъектности, где бы он ни находился, провозглашенного статьей 6 Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года и статьей 16 Международного Пакта о гражданских и политических правах ООН 1966 года. Не создавая новых рабочих мест, так называемый лизинг персонала способствует росту временной занятости, ограничивает возможности работников на коллективную защиту. Такой характер трудовых отношений не должен найти место на российском рынке труда, и без того перегруженном многими проблемами, препятствующими полной реализации законных прав и обоснованных интересов работников.

В целях решения проблем кадрового обеспечения предлагается с использованием механизма взаимодействия социальных партнеров, правовые основы становления которого были изложены выше, осуществлять планирование развития кадрового потенциала, налаживать прямые связи учреждений профессионального образования с работодателями и их объединениями, создавать внутрифирменные и межфирменные системы подготовки кадров в целях устранения дисбаланса между спросом и предложением специалистов, требуемым и реальным качеством их подготовки.

Особое значение имеет развитие системы начального профессионального образования, обеспечение подготовки рабочих кадров с учетом потребности в трудовых ресурсах определенных профессий и квалификации.

Требуется участие государства, средств массовой информации, всех структур гражданского общества в повышении престижа производительного труда, стимулировании интереса молодежи к овладению рабочими профессиями с уровнем квалификации, соответствующим современным требованиям, с использованием различных форм подтверждения общественного признания рабочего труда, включая учреждение звания Герой Труда России, развитие конкурсов профессионального мастерства и др.