Отношения, регулируемые настоящим федеральным законом

Федеральный закон "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"

Вносится Правительством
Российской Федерации

Проект

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим федеральным законом

1. Настоящий федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с участием органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан в сфере профилактики правонарушений.
2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на правоотношения, связанные с осуществлением специальной профилактики правонарушений, реализуемой правоохранительными органами, в процессе расследования и рассмотрения уголовных дел, а также при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
3. Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям, связанным с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые регулируются Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (Собрание законодательства 1999, № 26, ст. 3177; 2001, № 3, ст. 216; 2003, № 28, ст. 2880; 2004, № 27, ст. 2711, № 35,
ст. 3607, № 49, ст. 4849; 2005, № 1, ст. 25, № 17, ст. 1485; 2006, № 2,
ст. 174; 2007, № 27, ст. 3215, № 30, ст. 3808, № 31, ст. 4011, № 49,
ст. 6070; 2009, № 42, ст. 4861; 2011, № 1, ст. 39, № 7, ст. 901).

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:
1) виктимологическая профилактика – деятельность субъектов системы профилактики правонарушений, ориентированная на предупреждение преступлений и иных правонарушений путем снижения у лиц риска стать жертвами противоправных посягательств;
2) правонарушение – преступление и административное правонарушение;
3) профилактика правонарушений – меры социального, правового, воспитательного и иного характера, направленные на нейтрализацию или устранение причин и условий совершения правонарушений, заключающиеся в целенаправленном, предупредительном воздействии на лиц с антиобщественным поведением, как в их собственных интересах, так и в интересах общества, а также направленные на снижение у лиц риска стать жертвами преступных посягательств;
4) система профилактики правонарушений – совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, принимающих участие в профилактике правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 3. Государственная политика в области обеспечения функционирования системы профилактики правонарушений

1. Государственная политика в области обеспечения функционирования системы профилактики правонарушений является частью внутренней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных и иных мер.
2. Основные направления государственной политики в области обеспечения функционирования системы профилактики правонарушений определяются Президентом Российской Федерации.

Статья 4. Правовая основа системы профилактики правонарушений

Правовую основу системы профилактики правонарушений составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы в сфере профилактики правонарушений

Статья 5. Цели и задачи системы профилактики правонарушений

Профилактика правонарушений осуществляется в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, противодействия причинам и условиям совершения правонарушений, снижения уровня преступности.
Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих задач:
1) выявление, изучение причин и условий правонарушений, принятие мер по их устранению (минимизации, нейтрализации);
2) координация деятельности и взаимодействие субъектов профилактики правонарушений;
3) социальная адаптация и реабилитация лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе бывших осужденных и освободившихся из мест лишения свободы;
4) снижение у физических лиц риска стать жертвами правонарушения;
5) формирование материально-технических, финансовых, людских и иных ресурсов обеспечения личной и общественной безопасности;
6) повышение правосознания и уровня правовой культуры граждан;
7) обеспечение участия юридических лиц, общественных объединений и граждан в профилактике правонарушений и государственная поддержка участия граждан и их объединений в деятельности по профилактике правонарушений;
8) сокращение отставания социально-правового контроля преступности от ее качественно-количественных изменений.

Статья 6. Принципы функционирования системы профилактики правонарушений

Система профилактики правонарушений функционирует на принципах:
1) законности;
2) защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
3) гласности;
4) социальной справедливости и гуманизма;
5) научной обоснованности;
6) системности и комплексности применения субъектами системы профилактики правонарушений организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер функционирования системы профилактики правонарушений;
7) приоритета превентивных мер профилактики правонарушений над репрессивными;
8) дифференциации мер воздействия и индивидуального подхода;
9) своевременности и достаточности мер воздействия;
10) ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также иных юридических лиц, общественных объединений в сфере профилактики правонарушений.

Статья 7. Объекты профилактической деятельности

Объектами профилактической деятельности в Российской Федерации являются:
1) общественные отношения, порождающие причины правонарушений и условия, способствующие их совершению или облегчающие их совершение на территории Российской Федерации;
2) физические и юридические лица
, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации установлен контроль за соблюдением установленных правил, нормативов, стандартов;
3) физические лица, в отношении которых установлен надзор и (или) принимаются меры к соблюдению ими установленных федеральными законами ограничений;
4) физические лица, поведение которых нарушает социальные нормы и дает основание субъектам системы профилактики прогнозировать совершение ими правонарушения, и их ближайшее окружение;
5) лица, способные стать жертвами правонарушений, в силу присущих им субъективных качеств или объективных свойств.

Статья 8. Субъекты системы профилактики правонарушений

Субъектами системы профилактики правонарушений в Российской Федерации являются:
1) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также подчиненные им учреждения, организации, службы, осуществляющие в пределах своей компетенции, в том числе на основе норм настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, профилактику правонарушений;
2) юридические лица, участвующие в системе профилактики правонарушений по согласованным с органами государственной власти и органами местного самоуправления направлениям профилактической работы либо по собственной инициативе в пределах и формах, определяемых законодательством в сфере профилактики правонарушений в соответствии с компетенцией и уставными задачами;
3) физические лица, участвующие в системе профилактики правонарушений в пределах и формах, определяемых законодательством в сфере профилактики правонарушений.
Создание субъектов системы профилактики, не установленных федеральными законами не допускается.

Статья 9. Основные направления и формы деятельности субъектов системы профилактики правонарушений

1. Субъекты системы профилактики правонарушений осуществляют в пределах компетенции реализацию мероприятий в сфере профилактики правонарушений по следующим основным направлениям:
1) совершенствование государственной политики в области профилактики правонарушений;
2) правовое регулирование в области функционирования системы профилактики правонарушений;
3) повышение эффективности взаимодействия субъектов системы профилактики;
4) создание условий для охраны жизни, здоровья и имущества физических лиц, защиты их прав, свобод и законных интересов, прав и законных интересов юридических лиц, интересов общества и государства и обеспечение их реализации;
5) выявление причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, разработка и осуществление мероприятий, направленных на их устранение или нейтрализацию;
6) принятие мер по повышению уровня жизни, социального и экономического обеспечения граждан;
7) принятие мер по декриминализации экономики;
8) иные направления в области функционирования системы профилактики правонарушений, предусмотренные законодательством в сфере профилактики правонарушений.
2. В целях реализации основных направлений в сфере профилактики правонарушений субъектами системы профилактики правонарушений осуществляется:
1) анализ социальной, экономической, политической и криминогенной ситуации в пределах своей компетенции;
2) внесение предложений для определения основных направлений государственной политики и стратегического планирования в области функционирования системы профилактики правонарушений;
3) административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в соответствии с Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (Собрание законодательства 2011, № 15, ст. 2037), в целях предупреждения совершения ими правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия для защиты личности, государственных и общественных интересов;
4) оказание социальной, юридической, экономической, психологической, педагогической, информационной, организационной и иной поддержки физическим лицам, утратившим социально-полезные связи, попавшим в трудную жизненную ситуацию, в том числе в виде помощи в трудоустройстве и (или) направления для временного пребывания в учреждениях и предприятиях социального обслуживания;
5) повышение уровня обеспечения общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах, в метрополитене и в иных общественных местах;
6) организация участия граждан и общественных формирований в охране общественного порядка в установленных федеральным законом порядке и формах;
7) профилактика алкоголизации и наркотизации общества, пропаганда здорового образа жизни;
8) принятие мер, направленных на противодействие совершению правонарушений, связанных с незаконным потреблением и оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов;
9) ресоциализация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового характера без изоляции от общества, а также граждан без определенного места жительства;
10) обеспечение безопасности в зданиях частного, государственного и муниципального жилищного фонда, на объектах жизнеобеспечения, режимных объектах, учитывая требования законодательства о градостроительной деятельности на этапе архитектурно-строительного проектирования, строительства, планировки территории, развития территорий;
11) повышение уровня защищенности объектов с массовым пребыванием граждан;
12) использование возможностей средств массовой информации;
13) планирование мер профилактики правонарушений;
14) иные мероприятия в области функционирования системы профилактики правонарушений, предусмотренные нормативными правовыми актами в сфере профилактики правонарушений.

Статья 10. Виды профилактики правонарушений

Видами профилактической деятельности являются:
1) общая профилактика правонарушений, имеющая целью выявление, изучение, устранение (минимизацию, нейтрализацию) социально-экономических, правовых, иных причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих им, или облегчающих их совершение на федеральном, региональном, местном и ведомственном уровнях, а также повышение уровня правосознания граждан;
2) индивидуальная профилактика правонарушений, осуществляемая на основании фактов предкриминального поведения лица субъектами системы профилактики правонарушений с целью позитивной коррекции поведения этих лиц, ликвидации либо нейтрализации криминогенных факторов, действующих в их окружении.
Категория лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактика, основания индивидуальной профилактической работы, ее сроки и права указанных лиц определяются федеральными законами.
3) виктимологическая профилактика правонарушений, заключающаяся: в выявлении лиц, способных стать жертвой правонарушения в силу присущих им субъективных качеств (лиц с повышенной виктимностью) или объективных свойств; устранении либо нейтрализации факторов, обстоятельств, ситуаций, формирующих поведение отдельных лиц, обусловливающее совершение в отношении них правонарушений; выявлении групп риска таких лиц с целью восстановления или активизации их защитных свойств; разработке либо совершенствовании имеющихся специальных средств защиты лиц от правонарушений.

Статья 11. Меры общей профилактики правонарушений

1. Меры общие профилактики правонарушений реализуются путем применения:
1) социально-экономических мер по оздоровлению экономики в целом и социальной защите наиболее уязвимых слоев населения;
2) организационно-управленческих мер, направленных на устранение ошибок и упущений в управлении экономикой, социальной сферой, правоохранительной деятельностью, в том числе объявление руководителю организации, а также другим соответствующим лицам, обязательных для исполнения официальных предостережений о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, а также мер по совершенствованию нормативного, информационного, методического и ресурсного обеспечения профилактики правонарушений;
3) идеологических и воспитательных мер, устраняющих или ограничивающих криминогенные факторы через формирование у членов общества нравственной позиции, ориентированной на базовые общечеловеческие ценности, формирующих в общественном сознании нетерпимость к противоправному поведению и антиобщественным действиям, повышающих общую, бытовую и правовую культуру людей;
4) технических мер посредством использования достижений науки и техники, препятствующих совершению правонарушений, в том числе с помощью аппаратно-программных комплексов технических средств контроля за состоянием правопорядка и безопасности на улицах, объектах транспорта, в других общественных местах;
5) правовых мер, включая проведение антикоррупционной экспертизы по проектам нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 29, ст. 3609).

Статья 12. Меры индивидуальной профилактики правонарушений

1. Меры индивидуальной профилактики правонарушений применяются для систематического целенаправленного воздействия на правосознание и поведение лица, от которого следует ожидать совершения правонарушения, либо его ближайшее окружение в целях предупреждения совершения правонарушений со стороны указанных лиц, а также устранения (минимизации, нейтрализации) причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению.
2. Мерами индивидуальной профилактики правонарушений являются:
1) профилактическая беседа;
2) вынесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
3) установление особых требований к поведению правонарушителя;
4) профилактический учет и контроль;
5) принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, устанавливаемые судом;
6) установление судом административного надзора;
7) иные меры индивидуальной профилактики правонарушений, применяемые субъектами системы профилактики в установленном законом порядке.

3. Меры индивидуальной профилактики правонарушений определяются с учетом индивидуальных особенностей лиц, в отношении которых они применяются, характера и степени проявления предкриминального поведения, при наличии оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
4. Меры принудительного и ограничительного характера применяются на основании и в порядке, предусмотренными федеральными законами.
5. Поводами для принятия мер индивидуальной профилактики правонарушений могут являться:
1) сообщения или заявления физических и (или) юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации;
2) материалы, поступившие из государственных органов и органов местного самоуправления;
3) решения суда;
4) иная полученная в установленном порядке информация, свидетельствующая о намерении лица совершить правонарушение.

Статья 13. Меры виктимологической профилактики правонарушений

1. Меры виктимологической профилактики правонарушений, используемые субъектами системы профилактики правонарушений, осуществляются исключительно с целью снижения у лиц риска стать жертвами противоправных посягательств.
2. Меры общей виктимологической профилактики правонарушений, используемые субъектами системы профилактики правонарушений, включают в себя:
1) выявление криминальных ситуаций с лицами с повышенной виктимностью и принятие мер по их устранению;
2) информирование населения о криминальных ситуациях и о поведении граждан, обеспечивающее их защиту от преступных посягательств;
3) разъяснение категориям лиц, обладающим повышенной виктимностью, о направленности их поведения.
3. Меры индивидуальной виктимологической профилактики правонарушений, используемые субъектами системы профилактики правонарушений, включают в себя:
1) выявление потенциальных жертв правонарушений;
2) информирование лиц о возможном совершении в отношении них правонарушений, оказание помощи в обеспечении сохранения их жизни, здоровья и собственности;
3) оказание помощи лицам с повышенной виктимностью с целью активизации их внутренних защитных возможностей, а также обеспечение их личной, имущественной и иной безопасности;
4) обеспечение личной безопасности лиц, профессиональная деятельность которых обусловливает их повышенную виктимность.

Глава 2. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере функционирования системы профилактики правонарушений

Статья 14. Полномочия Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений

К полномочиям Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений относятся:
1) выработка основ государственной политики в области обеспечения системы профилактики правонарушений;
2) разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, направленных на эффективное функционирование системы профилактики правонарушений;
3) обеспечение функционирования системы профилактики правонарушений, в том числе ее координация и научно-методическое обеспечение;
4) разработка, финансирование и реализация долгосрочных (федеральных) целевых и ведомственных целевых программ профилактики правонарушений;
5) установление единой государственной статистической отчетности в области функционирования системы профилактики правонарушений.

Статья 15. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений

К полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений относятся:
1) разработка и принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
2) разработка, финансирование и реализация региональных программ профилактики правонарушений;
3) координация и методическое обеспечение профилактики правонарушений на соответствующей территории;
4) наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере функционирования системы профилактики правонарушений, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, методическое обеспечение их деятельности.

Статья 16. Полномочия органов местного самоуправления в сфере функционирования системы профилактики правонарушений

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере функционирования системы профилактики правонарушений относятся:
1) обеспечение в пределах своей компетенции функционирования системы профилактики правонарушений, образование комиссий по профилактике правонарушений в городских округах и муниципальных районах;
2) разработка, финансирование и реализация муниципальных программ профилактики правонарушений;
3) выполнение полномочий в области профилактики правонарушений, возложенных на них органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава 3. Организационные основы функционирования системы профилактики правонарушений

Статья 17. Организация функционирования системы профилактики правонарушений

1. Правительство Российской Федерации организует реализацию государственной политики в области профилактики правонарушений, определяет критерии оценки эффективности деятельности по профилактике правонарушений для всех субъектов системы профилактики правонарушений.
В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия субъектов системы профилактики формируется Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, задачей которой является координация деятельности субъектов системы профилактики правонарушений и реализации государственной политики в области обеспечения функционирования системы профилактики правонарушений.
Правительственная комиссия по профилактике правонарушений осуществляет контроль за деятельностью комиссий, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи.
2. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий и в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, участвуют в функционировании системы профилактики правонарушений, создают ведомственные комиссии по профилактике правонарушений и организуют деятельность соответствующих комиссий по профилактике правонарушений в подведомственных органах и организациях, принимают и реализуют ведомственные программы по профилактике правонарушений.
3. В субъектах Российской Федерации создаются межведомственные комиссии по профилактике правонарушений – постоянно действующие коллегиальные органы, определяющие основные задачи и направления деятельности субъектов системы профилактики правонарушений и осуществляющие координацию их деятельности на территории субъекта Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления формируют комиссии, участвующие в функционировании системы профилактики правонарушений.
5. Уполномоченные должностные лица организаций и учреждений осуществляют профилактическую деятельность в этих организациях.
6. Участие граждан в профилактике правонарушений осуществляется самостоятельно или совместно с другими гражданами в соответствии с федеральными законами, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
7. Органы, организации, должностные лица, выявившие процессы, явления, обстоятельства и ситуации, способствующие совершению правонарушений, информируют об этом орган, учреждение, организацию, в компетенцию которых входит устранение (минимизация, нейтрализация) криминогенного влияния указанных факторов.

Статья 18. Механизм функционирования системы профилактики правонарушений. Виды и содержание программ профилактики правонарушений

1. Правительственная комиссия по профилактике правонарушений вырабатывает концепции решения стратегических вопросов профилактики правонарушений.
2. Функционирование системы профилактики правонарушений осуществляется на основе долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ профилактики правонарушений, принимаемых в соответствии с концепциями решений стратегических вопросов профилактики правонарушений в рамках выработанной государственной политики в области обеспечения функционирования системы профилактики правонарушений.
3. В программах профилактики правонарушений определяется система (комплекс) мер профилактики правонарушений посредством указания целей, задач, сроков и этапов реализации программных мероприятий, их исполнителей, объемов и источников финансирования, ожидаемых конечных результатов, содержания программных мероприятий, организации исполнения и контроля за ходом ее реализации, оценки результатов.
4. Субъекты системы профилактики правонарушений, принимающие программы профилактики правонарушений, обеспечивают их финансирование и осуществляют контроль за их реализацией.

Статья 19. Финансовая основа функционирования системы профилактики правонарушений

Финансовая основа функционирования системы профилактики правонарушений складывается из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, собственных средств субъектов профилактики правонарушений, добровольных пожертвований юридических и физических лиц.

Статья 20. Гарантии прав граждан при осуществлении мер по профилактике правонарушений

1. При осуществлении мер по профилактике правонарушений не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, свободного передвижения и выбора места пребывания и жительства, а также неприкосновенности личности, жилища, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
2. Лица, в отношении которых осуществляются меры профилактики правонарушений, вправе обжаловать действия субъектов профилактики правонарушений в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Статья 21. Информационное обеспечение функционирования системы профилактики правонарушений

В целях информационного обеспечения, а также обеспечения общественного контроля за функционированием системы профилактики правонарушений

Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, комиссии по профилактике правонарушений в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях на официальных сайтах информационно-телекоммуникационной сети Интернет размещают сведения о рассмотренных вопросах и принятых решениях в сфере профилактики правонарушений.

Статья 22. Международное сотрудничество Российской Федерации в области профилактики правонарушений

Российская Федерация , а также с международными организациями.

Статья 23. Контроль и надзор за функционированием системы профилактики правонарушений

1. Государственный контроль за функционированием системы профилактики правонарушений, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при применении мер профилактики правонарушений осуществляют в установленном порядке в пределах своей компетенции органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
2. Ведомственный контроль за функционированием системы профилактики правонарушений и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляется в порядке, определяемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
3. Надзор за соблюдением законов субъектами системы профилактики правонарушений осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. № 000-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 47, ст. 4472; 1999, № 7, ст. 878; 2000, № 2, ст. 140; 2002, № 26, ст. 2523; № 40, ст. 3853; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 29, ст. 2906; 2007, № 10, ст. 1151; № 24, ст. 2830; № 31, ст. 4011; 2009, № 29, ст. 3608; № 48, ст. 5753; 2010, № 27, ст. 3416; 2011, № 1, ст. 16; № 7, ст. 901).

Статья 24. Ответственность за нарушение законодательства в сфере профилактики правонарушений

1. Нарушениями законодательства Российской Федерации в области профилактики правонарушений являются:
1) воспрепятствование деятельности субъектов системы профилактики правонарушений;
2) представление заведомо неверных сведений и данных о результатах применения мер профилактики правонарушений;
3) неисполнение должностными лицами органов и организаций представлений, о принятии мер по устранению (минимизации, нейтрализации) причин правонарушений, направленных в их адрес уполномоченными органами.
2. Лица, виновные в нарушении требований настоящего федерального закона несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 25. Обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц субъектов системы профилактики правонарушений

Действия должностных лиц субъектов системы профилактики правонарушений, нарушающие права, свободы и законные интересы личности при применении мер профилактики правонарушений, могут быть обжалованы в соответствующие органы государственной власти. Те же действия и решения субъектов системы профилактики правонарушений или их должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 26. Возмещение вреда, причиненного применением мер в области профилактики правонарушений

Вред, причиненный жизни или здоровью, имуществу, чести и достоинству личности, имуществу и деловой репутации юридических лиц в результате неправомерного применения мер профилактики правонарушений, возмещается в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Глава 4. Заключительные положения
Статья 27. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

1. Внести в пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст. 5005; 2003, № 27, ст. 2709; 2004, № 50, ст. 4950; 2005, № 1, ст. 17, 25; 2006, № 1, ст. 10, 13; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3287; № 31, ст. 3427, 3452; № 44, ст. 4537; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 13, ст. 1464; № 21, ст. 2455; № 30, ст. 3747, 3805, 3808) изменение, дополнив его подпунктом 39.1 в следующей редакции:
«39.1) разработка и реализация региональных и муниципальных программ профилактики правонарушений;».
2. Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822; 2005, № 1, ст. 9, 17; 2006, № 1, ст. 10; № 6, ст.636, № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31, 3452; № 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 2977; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 48, ст. 5517; № 52, ст. 6236; 2009, № 48, ст. 5733; № 52, ст. 6441; 2010 № 15, ст.1736; 2011, № 17, ст. 2310) следующие изменения:
1) подпункт 7.1 части первой статьи 14 изложить в следующей редакции:
«7.1) участие в организации и осуществлении профилактики правонарушений на территории поселения, в том числе в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;»;
2) подпункт 6.1 части первой статьи 15 изложить в следующей редакции:
«6.1) осуществление профилактики правонарушений на территории муниципального района, в том числе участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;»;
3) подпункт 7.1 части первой статьи 16 изложить в следующей редакции:
«7.1) осуществление профилактики правонарушений в границах городского округа, в том числе участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;».
3. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823; 2000, № 32, ст. 3339; 2004, № 34, ст. 3535; 2005, № 27, ст. 2717; № 52, ст. 5572; 2006, № 6, ст. 636; № 45, ст. 4627; № 52, ст. 5503; 2007, № 18, ст. 2117; № 45, ст. 5424; № 46, ст. 5553; № 50, ст. 6246; 2008, № 48, ст. 5500; 2009, № 1, ст. 18; № 30, ст. 3739; № 39, ст. 4532; № 52, ст. 6450; 2010, № 21, ст. 2524; № 31, ст. 4198; № 46, ст. 5918) следующие изменения:
1) в части первой статьи 8:
дополнить после абзаца двенадцатого абзацами тринадцатым и четырнадцаты

следующего содержания: «участвуют в системе профилактики правонарушений путем выполнения федеральных и региональных программ профилактики правонарушений;»;
«распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных, региональных и муниципальных программ профилактики правонарушений и иных мероприятий по профилактике правонарушений, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;».
Абзацы тринадцатый, четырнадцатый и пятнадцатый считать соответственно абзацами пятнадцатым, шестнадцатым и семнадцатым;
2) пункт 1 статьи 9 дополнить после абзаца восьмого новым абзацем девятым следующего содержания:
«установление порядка участия в системе профилактики правонарушений путем выполнения муниципальных программ профилактики правонарушений, финансируемых из бюджета субъектов Российской Федерации;».
Абзац девятый соответственно считать абзацем десятым.
4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Статья 28. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с ___________ года.

Президент Российской Федерации

Мнение: "Новый законопроект против родителей..."

Настоящее заключение подготовлено Межрегиональной общественной организацией «За права семьи» в рамках общественной экспертизы законопроекта. В силу специфики задач нашей организации, особое внимание при оценке законопроекта мы обращаем на его следствия для жизни российских семей (фамилистические следствия), что, однако, невозможно сделать в данном конкретном случае без общего анализа возможных следствий принятия законопроекта.

Проделанный нами анализ норм законопроекта и последствий его принятия позволяет придти к заключению о том, что предложенный законопроект противоречит общим принципам права, общепринятым нормам и принципам международного права, нормам Конституции Российской Федерации. Многие нормы законопроекта можно, по нашей оценке, охарактеризовать как безусловно коррупциогенные. Законопроект, в случае его принятия, может повести к массовому нарушению прав граждан Российской Федерации и их гражданских свобод, гарантированных на уровне как международного, так и национального права. Фактически, его принятие создаст условия для построения в Российской Федерации полицейского государства, имеющего право произвольно контролировать частную жизнь любого гражданина. Под особый удар, в случае принятия законопроекта, могут попасть гражданские права российских родителей и их детей, что повлечет нарушение неприкосновенности семейной жизни, окажет разрушительное воздействие на институт семьи и на состояние всего российского общества.

Анализ положений законопроекта

Ст. 1 п. 2 Федерального закона от 01.01.2001 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" дает следующее определение коррупциогенности правовых норм:

«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Целый ряд положений рассматриваемого законопроекта отвечает приведенному легальному определению коррупциогенности.

Так, определение «профилактики правонарушений» (ст. 3 п. 3 законопроекта) включает в это понятие «воздействие на лиц с антиобщественным поведением, как в их собственных интересах, так и в интересах общества». Между тем, действующие нормативные правовые акты не содержат четкого определения «антиобщественного поведения», и отнесение каких-либо действий, не являющихся правонарушениями, к «антиобщественному поведению» будет на практике осуществляться правоприменителем на субъективных основаниях, в необоснованно широких пределах усмотрения.

Статья 7 пп. 4-5 законопроекта включают в число «объектов профилактической деятельности», в частности, следующие категории граждан:

«4) физические лица, поведение которых нарушает социальные нормы и дает основание субъектам системы профилактики прогнозировать совершение ими правонарушения, и их ближайшее окружение»;

5) лица, способные стать жертвами правонарушений, в силу присущих им субъективных качеств или объективных свойств» (выделение наше).

Понятие «социальные нормы» не имеет четкого определения в действующем законодательстве, более того, в силу своей специфики, оно не может иметь четкого легального определения. Не определены и «основания прогнозировать совершение ими правонарушений». Оба критерия, по которым граждане могут быть отнесены к «объектам профилактической деятельности», таким образом, неопределенны и размыты, что позволяет правоприменителю принимать соответствующие решения субъективно, действуя в неоправданно широких пределах усмотрения.

Аналогичная неопределенность свойственна п. 5 ст. 7. Указанные «субъективные качества и объективные свойства» нигде юридически не раскрыты, а значит будут субъективно оцениваться правоприменителем или получать произвольное толкование на уровне подзаконного нормотворчества.

Рассматривая законопроект в фамилистической перспективе, следует отметить, что под действие п. 5 ст. 7 законопроекта с очевидностью подпадают все несовершеннолетние дети, в силу своего возраста, особой ранимости и иных объективных свойств детского возраста. Это, фактически, делает всех несовершеннолетних детей «объектами профилактической деятельности». На практике любой родитель, поведение или действия которого в чем-либо будет не устраивать тот или иной «субъект профилактической деятельности», может стать объектом «индивидуальной профилактики правонарушений» (ст. 12 законопроекта).

Возможность такого прочтения и применения законопроекта создает ситуацию, в которой этот законопроект может быть использован для внедрения всеобъемлющего контроля со стороны государства над семьей и родителями, надзора над семейной жизнью под предлогом «профилактики преступлений в отношении детей». Это противоречит общепризнанной в праве презумпции добросовестности родителей, существование которой в качестве принципа, из которого исходит федеральный законодатель, подтверждается решениями Конституционного Суда РФ[2].

Возможность такого использования норм законопроекта в практике правоприменения делает его опасным для института семьи в России и не отвечающим общепризнанным в международном праве принципам неприкосновенности частной и семейной жизни.

Ст. 12 п. 1 законопроекта устанавливает:

«Меры индивидуальной профилактики правонарушений применяются для систематического целенаправленного воздействия на правосознание и поведение лица, от которого следует ожидать совершения правонарушения, либо его ближайшее окружение в целях предупреждения совершения правонарушений со стороны указанных лиц, а также устранения (минимизации, нейтрализации) причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению» (подчеркивание наше).

Понятие «лицо, от которого следует ожидать совершения правонарушения» является в правовом отношении неопределенным, субъективным, причем, по самой своей природе, стигматизирующим и дискриминационным. Неопределенность этого понятия также позволяет правоприменителю принимать субъективные решения, действуя в неоправданно широких пределах усмотрения. При этом отнесение невиновных граждан к числу «лиц, от которых следует ожидать (!!!) совершения правонарушения», безусловно, является оскорбляющим их человеческое достоинство и, таким образом, противоречит защищающей его ст. 21 ч. 1 Конституции РФ, которая устанавливает:

«Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления».

На наш взгляд, отношение к гражданину, не совершавшему сколько-то серьезных правонарушений, как к потенциальному правонарушителю не может быть оправдано задачей осуществлять профилактику правонарушений. Такое отношение не просто оскорбительно для достоинства личности, но и противоречит правовому принципу презумпции невиновности, который, в соответствии с общепризнанными принципами международного права, включает в себя не только право гражданина считаться невиновным в совершении преступления, пока его вина не установлена судом, но и более широкий круг взаимосвязанных прав. Так, в соответствии с общепризнанным пониманием международного и конституционного права, «ограничения, которым может быть подвергнуто лицо в связи с подозрением в совершении преступления, должны быть соразмерны достижению законных целей уголовного судопроизводства и не могут по своему характеру и основаниям быть аналогом наказания»[3](подчеркивание наше).

Между тем, законопроект предусматривает в ст. 12 п. 2 применение к «объектам профилактической работы» («лицам, от которых следует ожидать совершения правонарушений») следующих мер:

«2. Мерами индивидуальной профилактики правонарушений являются:

1) профилактическая беседа;

2) вынесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

3) установление особых требований к поведению правонарушителя;

4) профилактический учет и контроль;

5) принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, устанавливаемые судом;

6) установление судом административного надзора;

7) иные меры индивидуальной профилактики правонарушений, применяемые субъектами системы профилактики в установленном законом порядке» (подчеркивание наше).

По своему характеру многие из перечисленных являются полным аналогом наказания за правонарушения. Так, «принудительные меры медицинского характера» отнесены гл. 15 Уголовного кодекса РФ к «иным мерам уголовно-правового характера». «Принудительные меры воспитательного воздействия» являются мерой уголовно-правового характера, применяемой в отношении несовершеннолетних правонарушителей (ст. 90 Уголовного кодекса РФ). «Административный надзор» является мерой, применяемой по отношению к лицам, освобожденным из мест лишения свободы (Федеральный закон от 01.01.2001 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы").

Применение этих мер к лицам, не совершавшим серьезных правонарушений, по субъективному усмотрению соответствующих органов отнесенным к числу «объектов профилактической работы» и «лиц, от которых следует ожидать совершения правонарушений», является недопустимым нарушением принципов международного и конституционного права в отношении презумпции невиновности (ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 п. 2 Международного Пакта о гражданских и политических правах, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

В ст. 5 п. 3 законопроекта к способам достижения целей профилактики правонарушений отнесена «социальная адаптация и реабилитация лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе бывших осужденных и освободившихся из мест лишения свободы». На наш взгляд, это, в совокупности с рассмотренными выше положениями ст. ст. 7 и 12 законопроекта, делает потенциальными объектами «индивидуальной профилактики» неоправданно широкий круг лиц, поскольку федеральное законодательство (ст. 3 п. 4 Федерального закона от 01.01.2001 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации") следующим образом определяет «трудную жизненную ситуацию»:

«трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно».

С учетом этого положения, законопроект позволит на практике рассматривать инвалидов, малообеспеченных граждан и малообеспеченные семьи, безработных, граждан, живущих в семьях, где имеются конфликты в семье в качестве объектов индивидуальной профилактической работы, а указанные социальные факторы позволит рассматривать как факторы, детерминирующие противозаконное поведение. Это может привести к стигматизации указанных групп граждан и фактическому нарушению их конституционного права на защиту от дискриминации в зависимости от имущественного положения или принадлежности к социальной группе (ст. 19 ч. 2 Конституции РФ).

Проанализированные положения закона являются не только коррупциогенными, но и нарушают общепринятые основополагающие принципы законности. Согласно этим принципам, любое вмешательство в частную жизнь, должно не только осуществляться в соответствии с формальными нормами законности, но и сами нормы законодательства, его предусматривающие, должны отвечать определенным качественным требованиям. Так, Европейский Суд по правам человека вполне справедливо указывает, давая толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод:

«Концепция законности в Конвенции, помимо соответствия национальному законодательству, подразумевает также качественные требования к национальному законодательству, такие как возможность предвидеть следствия закона и, в общем случае, отсутствие в нем произвольности (Реквени против Венгрии [GC], no. 25390/94, § 59, ECHR 1999 III)» (выделение наше, Судебное решение по делу «Терновски против Венгрии» (14.12.2010), п. 23).

Указанная правовая позиция Европейского Суда по правам человека обязывает федерального законодателя соблюдать указанные требования, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

Конституционный Суд РФ, давая обязывающее толкование конституционных норм, также указывает, что при внесении изменений в правовое регулирование «<…> должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты <…>» (Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 462-О, выделение наше).

Коррупциогенность и неопределенность проанализированных норм законопроекта, возможность правоприменителя принимать в их рамках произвольные субъективные решения в неоправданно широких пределах усмотрения, делают рассматриваемый законопроект не отвечающим общепризнанным стандартам законности.

Заключение и рекомендации

Проделанный правовой анализ позволяет сделать следующие выводы:
многие положения законопроекта носят коррупциогенный характер, поскольку их правовая неопределенность позволяет правоприменителю действовать в необоснованно широких пределах субъективного усмотрения;
положения законопроекта не отвечают нормам Конституции РФ и общепринятым нормам и принципам международного права;
положения законопроекта не отвечают общепринятым принципам законности, в частности принципу предсказуемости последствий закона в отношении прав граждан и принципу отсутствия произвольности в положениях закона;
на практике применение норм законопроекта даст возможность ставить под надзор и контроль практически любого гражданина, создавая условия для построения в России неправового полицейского государства;
на практике применение норм законопроекта создает условия для установления дополнительного контроля и надзора над всеми семьями, имеющими детей, под предлогом «профилактики преступлений в отношении детей», что делает его опасным для семьи и наносящим ущерб институту семьи в России;
положения законопроекта, в силу своей правовой неопределенности, не отвечают принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, необходимость соблюдения которого следует из Конституции РФ.

Фактически, на место профилактики правонарушений, законопроект создает условия для полицейского надзора и контроля над любым гражданином и любой семьей. В связи с указанными выводами, становится неизбежной отрицательная оценка анализируемого законопроекта.

Недостатки законопроекта могут быть устранены лишь путем серьезной доработки его с учетом указанных замечаний. При этом, по нашему мнению, необходимо исходить из принципа, согласно которому какая либо принудительная индивидуальная профилактика правонарушений может быть возможна лишь в отношении граждан, уже совершавших преступления или серьезные правонарушения. Любые иные подходы в этом отношении не отвечают принципам правового государства и поведут к массовому нарушению прав и свобод граждан.

Удивительно, что, при большой общественной значимости анализируемого законопроекта, на его «общественную экспертизу» на сайте МВД РФ было отведено всего 10 дней летнего времени, с 11 по 21 августа 2011 г. Вполне очевидно, что, за столь короткий отрезок времени, большинство общественных объединений и граждан просто не смогут успеть отреагировать на обсуждение законопроекта, подготовив его качественную общественную экспертную оценку.

В связи с изложенным, Межрегиональная общественная организация «За права семьи» рекомендует:
Министерству внутренних дел Российской Федерации – воздержаться от внесения законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в Государственную Думу РФ;
Депутатам Государственной Думы РФ – отклонить данный законопроект в случае его внесения в Государственную Думу РФ;
Общественным объединениям и гражданам – солидарно выразить гражданскую позицию в отношении данного законопроекта, его отрицательную оценку.