Делегированное правотворчество - редкий вид?
Делегированное правотворчество, чаще делегированное законотворчество как правовой институт в последние годы в своей правотворческой практике вводят все больше государств. Это, к примеру, такие новообразованные государства как Румыния, Хорватия, Молдова, Казахстан и др. В этих странах делегированное правотворчество закреплено на конституционном уровне. В странах Британского содружества (Великобритания, Канада, Австралия), данный институт функционирует давно и довольно продуктивно. Это и неудивительно. Считается, что первый акт делегированного правотворчества появился именно в Великобритании. Это был Статут привилегий 1539 года. Принятие его обосновывалось тем, что в чрезвычайных обстоятельствах, при нехватке времени для ожидания закона парламента, было необходимо принять быстрое и разумное политическое решение.
Мощным стимулятором для развития делегированного правотворчества послужила Первая мировая война. Охватившие многие государства экономические и социальные катаклизмы требовали срочного и чрезвычайного вмешательства. Также мощным стимулом служит и НТП, ставящий перед правотворческими органами порой не решаемые для них задачи ввиду особой сложности общественных отношений требующих регулирования. И выходом во многих случаях становиться передача правотворческих полномочий соответствующим специализированным органам. По проблемам делегированного правотворчества в Австралии проходят ежегодные научные конференции, что свидетельствует об интересе в зарубежной науке к данному институту.[1]
В нашей стране делегированное правотворчество впервые привлекло внимание ученых, после того как постановлением ЦИК, СНК СССР и ВЦСПС от 01.01.01 г. была осуществлена передача функций Наркомтруда в ведение ВЦСПС.[2] Некоторый период времени их правотворческая деятельность сопровождалась санкционирующей деятельностью государственных органов по утверждению актов вырабатываемых профсоюзами. И правотворческую деятельность профсоюзов принято было считать государственным санкционированием. Позже появился термин «предварительное санкционирование» чтобы как-то выделить новое явление в правотворчестве. Позже появился термин «правотворческое делегирование». Но даже в настоящее время под делегированием правотворческих функций некоторые авторы понимают разновидность государственного санкционирования. Вопрос остается весьма спорным. В некоторых случаях делегированного правотворчества санкционирование как разрешительная деятельность государственных органов имеет место, к примеру, при передаче функций в разовом порядке негосударственным субъектам, таким как профсоюзы или сельскохозяйственные кооперативы при разработке локальных типовых правовых актов. Но уж точно не назвать санкционированием передачу правотворческих полномочий даже в разовом порядке от одного государственного органа к другому. Трудно назвать санкционированием и предусмотренное Конституцией 1993 года правотворчество органов местного самоуправления, которые не являются государственными органами. Однако на местном уровне вполне возможно осуществление передачи правотворческих полномочий от органов местного самоуправления иным субъектам. Иногда правда в законодательном порядке устанавливается ограничение на передачу правотворческих полномочий на местном уровне.[3]
Но все-таки ввиду вышесказанного, понятие «делегированное правотворчество» видится более верным.
В правотворческой практике постсоветской России также есть пример делегирования правотворческих полномочий. Так Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 1.11.1991 г. № 000-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»[4] передал Президенту РСФСР право издавать указы по вопросам подлежащим регулированию, как правило, в законодательном порядке. Это породило явление названное впоследствии «указное право». Однако делегирование правотворческих полномочий так и не вошло в общепринятую практику в России на федеральном уровне. На уровне же отдельных субъектов РФ имеются примеры введения делегирования официально. Так, п.5 ст. 32 Устава Краснодарского края от 01.01.01 г. гласит: «В целях оперативного решения входящих в его компетенцию вопросов Законодательное Собрание вправе передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти, а также органам местного самоуправления».
Делегированное правотворчество представляет собой деятельность по установлению правовых норм тем или иным правотворческим органом по вопросам входящим в компетенцию иного правомочного делегирующего органа.
Например, принятие нормативного акта общественной организацией с разрешения государственного органа с последующим утверждением акта данным госорганом. Классический пример представляет принятие закона правительством с делегированием ему полномочий парламентом.
Издание актов делегированного правотворчества имеет место, как правило: в целях ускорения, оперативности процесса принятия нормативных актов правотворческий орган в случае отсутствия у него возможности самому принять соответствующий акт, он поручает принять нормативный акт, другому правотворческому субъекту делегируя ему на то соответствующие полномочия; когда необходимо принятие акта правотворческим органом по вопросу входящему в его компетенцию, но предполагающему содержание технических норм; делегирование порой позволяет разгрузить правотворческий орган; а также в иных более сложных случаях.
В юридической литературе на постсоветском пространстве все чаще затрагивается тема делегированного правотворчества (в основном законотворчества), и в частности вопросы целесообразности, разумности и необходимости его введения в деятельности государственных органов.[5] Одни ученые считают, что делегирование правотворческих полномочий может привести к смешению ветвей власти и к ее узурпации.[6] Другие говорят о том, что это один из видов демократических институтов современного государства.[7]
В России это видится возможным выходом для обуздания проявлений «указного» права.
В целом же в России, правовая доктрина и практика отрицательно относятся к институту делегированного правотворчества (как правило, законотворчества). Это объясняется возникающими противоречиями в системе разделения властей и отнесении законотворчества к исключительной сфере деятельности представительной власти.
По сути даже в случае с делегированием законотворческих полномочий правительству или иным структурам исполнительной власти нужно учитывать, что исполнительные органы не просто замещают законодательные, а делают это с разрешения законодательных и в пределах строго очерченных ими. Что же касается делегирования правотворческих полномочий в иных формах, например, от одних исполнительных органов другим, или на местном уровне, то здесь и речи быть не может о нарушении принципа разделения властей.
Теория разделения властей в современных государствах применяется не как строгое и четкое разграничение компетенции между тремя ветвями власти. Не стоит забывать и систему сдержек и противовесов которая, по сути, также является вторжением в определенные сферы компетенции одной власти двумя другими. На сегодняшний день куда эффективней показывает себя практика условного разделения властей и условного взаимного замещения некоторых функций между ветвями власти. Элементами такого механизма можно назвать судебное правотворчество, институт парламентского контроля, институт парламентских расследований, примеры «указного» права, институты помилования и амнистии и т. п. Одним из таких элементов механизма современной системы разделения властей во многих государствах и является делегированное законотворчество, не говоря уже об иных видах правотворчества путем делегирования.
Положительной стороной умело используемого делегирования правотворческих полномочий является то, что нормативные акты могут выигрывать как в качестве, так и в оперативности реагирования на потребности в них общества.
Компетентный правотворческий орган в силу несовпадения подходов к решению проблем или их сложностью, а также в силу иных причин часто не в состоянии быстро и своевременно нормативно урегулировать возникающие витки общественных отношений. Ввиду этого правотворческий орган передает решение таких проблем иным субъектам. Чаще всего такими субъектами являются соответствующие профильные органы исполнительной власти.
В законотворчестве таким субъектом зачастую выступает правительство.
Если делегируются полномочия по принятию подзаконных нормативных актов, то они могут делегироваться и иным субъектам таким как общественные организации, нижестоящие исполнительные органы, иногда смежные структуры. Это связано, прежде всего, с усложнением общественных отношений, с все большей специализацией государственного управления. Делегирование правотворческих полномочий позволяет обеспечить некоторую оптимизацию государственного управления.
В России часто адресатом делегирования являются исполнительные органы субъектов федерации от федеральных органов исполнительной власти. Это имеет место, как правило, в случае если правовой регламентации подлежат общественные отношения в сфере совместной компетенции РФ и субъектов РФ.
Как уже упоминалось выше и применялось на практике в РФ, среди уполномоченных субъектов делегированного правотворчества может быть президент. Это могут быть также и судебные органы. Так, закон о Верховном суде Великобритании (Supreme Court Act) 1981 года в п.1 ст. 84 говорит, что «Судом могут быть изданы правила в целях регулирования практики и процедуры с последующим использованием в Верховном суде… Полномочия исполняются Лорд-канцлером совместно с любыми 4 и боле судьями Верховного суда…». Также уполномоченным субъектом могут выступать органы местного самоуправления и автономии.
При делегировании правотворческих полномочий к обычному ходу правотворческого процесса прибавляется ряд стадий связанных, прежде всего именно с передачей полномочий. Это: 1) принятие делегирующим органом решения о передаче полномочий; 2) утверждение делегирующим органом правового акта принятого уполномоченным органом. Таким образом, стадии правотворческого процесса в делегированном правотворчестве выглядят следующим образом:
1) правотворческая инициатива и ее принятие;
2) передача полномочий на принятие правового акта иному органу;
3) разработка проекта правового акта и его обсуждение;
4) принятие решения по проекту правового акта;
5) утверждение правового акта делегирующим органом;
6) обнародование правового акта;
7) введение правового акта в действие.
Стадия утверждения правового акта делегирующим органом может протекать, и после введения правового акта в действие, т. е. как завершающая стадия. В некоторых случаях такого утверждения не требуется вовсе, а в иных случаях утверждение требуют лишь те акты, которые принимаются по прямо указанному перечню вопросов (например, при делегированном правотворчестве в ФРГ).[8]
Юридическая сила актов делегированного правотворчества, как правило, равна юридической силе актов делегирующего органа, в чем и проявляется смысл делегирования правотворческих полномочий.
При этом под делегированными полномочиями следует считать только те полномочия, которые в силу закона прямо входят в компетенцию делегирующего органа и не утрачиваются им при делегации; это необходимо иметь ввиду для того, чтобы отличать делегирующие акты от актов, просто расширяющих компетенцию органа.[9]
Законом часто ограничивается круг вопросов, по которым не могут быть приняты акты делегированного правотворчества. Как правило, это касается законотворчества и таких вопросов как: вопросы, подлежащие регламентации органическими или конституционными законами, основные права и свободы человека и гражданина, статус субъектов федерации, вопросы войны и мира, конституционный статус органов власти и судебных органов и пр.
Ограничения при делегировании бывает и «временного» характера. Как правило, правотворческие полномочия передаются не только по строго определенному перечню вопросов, но и на строго определенный срок. Также иногда в акте, которым передаются правотворческие полномочия, указывается и процедура контроля над актами делегированного правотворчества и механизм ответственности за нарушение норм или превышения переданных полномочий.
Так, в Великобритании одна из форм контроля состоит в том, что проекты определенных ведомственных актов подлежат утверждению после предоставления их для этого в парламент. Для контроля над ведомственным нормотворчеством создан специальный объединенный комитет обеих палат парламента, в обязанность которого входит регулярное составление докладов по вопросам делегированного правотворчества ведомств.[10]
Делегированное правотворчество в зависимости от вида нормативных актов, на принятие которых делегируются полномочия на практике делиться на несколько видов:
1) делегированное законотворчество;
2) делегированное подзаконное нормотворчество исполнительных органов;
3) делегированное правотворчество органов местного самоуправления;
4) локальное делегированное правотворчество.
Вряд ли можно говорить о делегировании полномочий на принятие акта референдума, так как теряется сам смысл референдума как одной из форм непосредственной демократии.
В зависимости от способа передачи прав различают прямое и косвенное делегирование правотворческих полномочий. При прямом делегировании правотворческих полномочий правотворческий орган издает правовой акт, на основании которого уполномоченный орган получает право на делегированное правотворчество, с указанием, конкретных сроков и перечнем вопросов по которым он наделяется таким правом. При косвенном делегировании правотворческих полномочий правотворческим органом принимается нормативный акт, который в общих выражениях регламентирует определенные общественные отношения. Применять такой акт без его конкретизации невозможно. И такой конкретизацией путем принятия нижестоящих по иерархии правовых актов занимается соответствующий уполномоченный орган. При таком способе делегирования правотворческих полномочий имеет место, по существу делегированное правотворчество без полномочий путем легитимной конкретизации.
Отдельными особенностями отличается практика делегирования в различных странах. Например, в Испании выделяют такое направление в делегированном правотворчестве как делегирование полномочий для объединения нескольких правовых актов в один, т. е. для систематизации законодательства.[11]
Прекращение права уполномоченного органа на издание правовых актов в соответствие с делегированными ему правотворческим органом полномочиями возможно по нескольким основаниям:
1) окончание срока, на который были даны правотворческие полномочия;
2) принятие конкретного объема нормативного материала, на который и были даны правотворческие полномочия делегирующим органом;
3) изменение в структуре органа, которому были даны правотворческие полномочия – отставка, реорганизация, преобразование и т. п.;
4) отзыв, отмена делегирующим правотворческим органом своего акта которым были переданы правотворческие полномочия;
5) признание неконституционным или незаконным правового акта, по которому были переданы правотворческие полномочия.
Подводя итоги, можно сказать, что делегированное правотворчество нельзя недооценивать. Его основными достоинствами являются то, что, во-первых, получающий полномочия орган может более оперативно и качественно реагировать на изменяющиеся запросы и потребности общества. И, во-вторых, правотворчество при делегировании находиться под непрестанным контролем делегирующего органа и судебных инстанций.
Примечания:
[1] См.: Eighth Australian and Pacific Conference on Delegated Legislation, February 4-6, 2003 // www. parlament. tas. au/conf/confeence. htm
[2] См.: Собрание Законодательства СССР, 1933, №40, ст.238.
[3] Например, ст. 4. Закона Орловской области -ОЗ «О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления» гласит: «Органы местного самоуправления не вправе делегировать свои нормотворческие полномочия другим органам местного самоуправления, а также муниципальным учреждениям и иным лицам» // «Орловская правда», 20.03.2001.
[4] Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, №44, ст. 1456.
[5] Колюшин (государственное) право России. М., 1999. С.238; Декреты Президента Республики Беларусь: теоретические аспекты и практика издания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Чикаго – М.,1998. №4(25); 1999, №1(26). С. 44-48; Окушева и акты исполнительной власти, имеющие силу закона в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал российского права. М., 2000. №9. С.111-124; и др.
[6] См.: Hewart G. The New Despotism. L. 1929.
[7] Чиркин право зарубежных стран: Учебник, М., 1997. С. 236.
[8] См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991.
[9] некоторые вопросы правовой нормы и нормативных актов в советском общенародном праве.// Советское государство и право. 1964. №7. С. 105-106.
[10] См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах / , , М., 1994. С. 67-68.
[11] Сравнительный опыт организации законодательной деятельности во Франции, Германии, и Испании (аналитический обзор) // Государственная Дума Федерального собрания РФ. М., 2000. С. 6.
