Проблемы Российского законодательства

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

V. A. MEDVEDEV,

the competitor

THE PURPOSES AND PROBLEMS OF ACTIVITY

OF INVESTIGATORY COMMITTEE AT OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR OF THE RUSSIAN FEDERATION

The investigatory committee at the Office of Public Prosecutor, providing within the powers execution of the legislation of the Russian Federation about criminal legal proceedings, executes judicial powers of Office of Public Prosecutor.

The basic purpose of Investigatory committee established by the legislator at Office of Public Prosecutor of the Russian Federation is execution of the legislation on criminal legal proceedings.

Key words: supervision of legality observance, criminal legal proceedings, the government branches, independent supervising body.

В. А. МЕДВЕДЕВ,

соискатель

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА ПРИ ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Следственный комитет при прокуратуре, обеспечивающий в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, исполняет судебные полномочия прокуратуры.

Основной установленной законодателем целью Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации является исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве.

Ключевые слова: надзор за соблюдением законности, уголовное судопроизводство, ветви государственной власти, независимый надзорный орган.

Необходимость в разграничении функций в сфере надзора за соблюдением законности при производстве предварительного следствия, надзора и дознания, а также проведение следственных действий была выявлена в середине прошлого века. Для реализации данной цели был создан Следственный комитет. Вместе с тем прокуратура и Следственный комитет остаются единой системой. В соответствии с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000 «Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве»[1].

Следовательно, основной целью, определенной законодателем, является исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве.

Однако ключевым в понимании целей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации является вопрос о том, к какой ветви власти принадлежит непосредственно Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации. Следственный комитет является органом прокуратуры в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ[2], государственная власть осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. К какой из этих властей относится прокуратура? Ответ на этот вопрос до сих пор остается открытым[3].

По мнению , несмотря на нормы о прокуратуре, включенные в гл. 7 Конституции «Судебная власть», она (прокуратура) не отправляет правосудия, а поэтому не может быть частью судебной власти. А, учитывая надзорный характер, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти[4]. Фактически прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними и обслуживает их.

Схожего мнения придерживается и [5], который считает, что исходя из специфической роли прокуратуры, целесообразно изменить название гл. 7 Конституции РФ следующим образом: «Судебная власть и прокуратура».

В соответствии с изменениями в законодательстве Следственный комитет на основании ст. 37 УПК РФ лишился основных полномочий, позволявших ему своевременно принимать меры к устранению нарушения закона[6]. Прежде всего это касается права самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела. В случае обнаружения признаков преступления он направляет все материалы, свидетельствующие об этом, руководителю следственного органа или руководителю органа дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства[7].

Поскольку рассматриваемая сфера деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ является неотъемлемой частью такой важной функции современной прокуратуры, как надзор за исполнением законов, вопрос о полномочиях прокурора весьма актуален. Согласно сформировавшимся в теории прокурорского надзора положениям, надзорные полномочия прокурора независимо от конкретной отрасли, в рамках которой они реализуются, рассматриваются как правовые средства, направленные на выявление нарушений законов, с помощью которых прокурор проводит проверку исполнения законодательных требований, и предусматривающие возможность прокурора реагировать на выявленные им нарушения, а также способствующие принятию мер предупреждения таких нарушений[8].

Следственный комитет при прокуратуре, обеспечивающий в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, исполняет судебные полномочия прокуратуры, подтверждая ее статус как фактически независимого надзорного органа, подтверждая тем самым мнение и об особой правовой природе прокуратуры, так как целями Прокуратуры РФ является:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью[9].

Единственной и ключевой целью деятельности следственного комитета является обеспечение в пределах своих полномочий исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве. Поэтому, в отличие от прокуратуры РФ, Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом, способствующим отправлению правосудия, таким образом, можно признать, что он является частью судебной власти.

С другой стороны, ст. 129 Конституции РФ[10] о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть». Прокуратура в Конституции определяется как централизованная система органов, а Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры в соответствии с п. 1 Положения о следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации[11]. Тогда как централизация – это условие независимости. При этом общность конечных целей – создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности и др., что предопределяет единую структуру Следственного комитета и прокуратуры, подтверждая ее статус как органа судебной власти. Это отмечал бывший Генеральный прокурор России в своей статье «Наша главная задача – защита человека»: «Достойно определиться в новой ситуации в связи с судебной реформой. Если более широко, то я считаю, что главное назначение прокуратуры – укрепление государственности. Мы всегда отстаивали и будем отстаивать интересы государства Российского. И, конечно же, важнейшей нашей задачей остается защита каждого гражданина, защита прав человека. И не случайно более полутора миллионов человек обратились в прошлом году за защитой своих прав именно к нам. Это говорит о том, что нам доверяют. И мы это ценим»[12]. Это высказывание подтверждает именно надзорную и правоохранительную, а не судебную, цель деятельности прокуратуры. Таким образом, несмотря на централизованную систему, основные цели прокуратуры и Следственного комитета различны. Более того, Следственный комитет – в первую очередь орган судебной и исполнительной власти, который контролируется прокуратурой, но, в отличие от нее, имеет прямую привязку к судопроизводству. При этом относительная самостоятельность созданного государственного органа, выраженная, согласно п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в полномочиях прокурора в отношении надзора, которые ограничены в части отмены незаконных (необоснованных) постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, дает возможность говорить о предпосылках создания нового следственного органа.

При разделении полномочий следователя и прокурора можно сделать вывод о наличии неподконтрольных прокуратуре полномочий следователя, состоящих в невозможности отмены прокурором незаконных (необоснованных) постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела.

Отсутствие у прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела также подтверждает фактическое разделение функций надзора и следствия.

Однако с точки зрения цели деятельности в соответствии с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000 «Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве», он полностью соответствует п. 1 ст. 129 Конституции РФ, как орган прокуратуры и часть судебной власти[13].

По мнению В. Назаренко, без предварительного следствия невозможно решать задачи, стоящие перед правосудием. Следственный аппарат, по его мнению, – это тот инструмент, который позволяет реально влиять на уровень криминогенной обстановки, и этот инструмент, особенно в МВД, износился. Действующие формы расследования проверены многолетней практикой. Задача законодателя – на позитивном фундаменте построить процесс предварительного следствия таким образом, чтобы он, не ущемляя прав граждан, способствовал целенаправленной борьбе с преступностью. При этом своей сущностью он должен способствовать реализации принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление[14].

Следовательно, задачи Следственного комитета при прокуратуре РФ – это задачи правильного и справедливого отправления правосудия, которое влияет на общую криминогенную обстановку в стране.

В соответствии со ст. 2 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации основные задачи Следственного комитета таковы:

- разработка мер формирования государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

- обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защите прав и свобод человека и гражданина;

- оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;

- организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

- обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства[15].

Надзор и контроль над законностью предварительного следствия в большей части передан руководителю следственного органа, что выражено в обеспечении законности при производстве предварительного следствия и защите прав и свобод человека и гражданина, а также в оперативном и качественном расследовании преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, дела в процессе предварительного следствия переданы на ведомственный контроль. Прокурорский надзор за ними в ходе расследования значительно ограничен[16].

По сути, это означает, что прокурор устранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Теперь за прокурором в суде остается в первую очередь представительская функция, без основательного изучения материала в процессе следствия. По мнению , в суде это вряд ли может служить достаточной гарантией законности принимаемых решений[17].

Некоторые должности в центральном аппарате Следственного комитета могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими. В центральном аппарате Следственного комитета на правах структурного подразделения образуется военное следственное управление Следственного комитета, возглавляемое заместителем Председателя Следственного комитета – руководителем военного следственного управления.

В следственных управлениях Следственного комитета в субъектах Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлениях Следственного комитета, в том числе военных следственных управлениях Следственного комитета по военным округам, флотам, Ракетным войскам стратегического назначения и других военных следственных управлениях Следственного комитета, приравненных к следственным управлениям Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, создаются отделы и отделения, учреждаются должности руководителей указанных следственных органов, их первых заместителей и заместителей, старших помощников и помощников руководителей указанных следственных органов, руководителей соответствующих структурных подразделений этих органов и их заместителей, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей, старших референтов и референтов, а также другие должности.

Некоторые должности в указанных следственных органах Следственного комитета могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими.

В следственных отделах Следственного комитета по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделах Следственного комитета, в том числе военных следственных отделах Следственного комитета по объединениям, соединениям, гарнизонам и других военных следственных отделах Следственного комитета, приравненных к следственным отделам Следственного комитета по районам, городам, создаются отделения, учреждаются должности руководителей указанных следственных органов, их первых заместителей и заместителей, старших помощников и помощников руководителей указанных следственных органов, руководителей соответствующих структурных подразделений этих органов и их заместителей, прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей, старших референтов и референтов, а также другие должности.

Отдельные должности в указанных следственных органах Следственного комитета могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими.

Следственный комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями и организациями.

Следственный комитет возглавляет Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее – Председатель Следственного комитета), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Следственный комитет задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета.

Количество заместителей Председателя Следственного комитета устанавливается Президентом Российской Федерации.

Прокурорские работники, федеральные государственные гражданские служащие и военнослужащие следственных органов Следственного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета:

1) информирует Президента Российской Федерации о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

2) вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по основным направлениям государственной политики в установленной сфере деятельности;

3) вносит в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

4) организует работу центрального аппарата Следственного комитета, утверждает его внутренний распорядок;

5) распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает полномочия прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих следственных органов Следственного комитета по самостоятельному решению возложенных на Следственный комитет задач.

Отводы следователя и самоотводы из компетенции прокурора изъяты и переданы руководителю следственного органа – лицу, отвечающему за работу следователя, в соответствии со ст. 39 УПК РФ[18].

При этом указания Генерального прокурора РФ в соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона о прокуратуре по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, обязательны для исполнения, а по вопросам следствия для следователей в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. данная норма отменена[19]. Следовательно, ставится под вопрос возможность прокурора проводить надзор во время предварительного следствия.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что задачи не исчерпываются перечисленными в ст. 2 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации. При значительном сокращении возможностей прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия контрольно-надзорные функции и задачи частично перешли в ведение Следственного комитета.

Полномочия на возбуждение уголовного дела, отводы следователя, отмена полномочий по руководству дознанием (в соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона о прокуратуре), по сути, перешли к следователю и стали прерогативой Следственного комитета. Стоит отметить, что в п. 6 ст. 37 УПК РФ предусмотрена возможность выдвижения следователем либо руководителем следственного органа возражений на требование прокурора. При этом порядок внесения требования, как и порядок его исполнения, в уголовно-процессуальном законодательстве не описан.

Отчасти этот вопрос урегулирован Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 5 «О мерах по организации процессуального контроля», согласно п. 19 которого при получении требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства руководитель следственного органа должен незамедлительно поручить следователю подготовку предложений о его исполнении либо мотивированных возражений. По результатам рассмотрения требования руководитель следственного отдела (управления) дает письменные указания об исполнении требования прокурора либо информирует прокурора о несогласии с его требованием. В случае исполнения требования прокурору направляется соответствующее уведомление[20].

Таким образом, что касается определенной самостоятельности следователя в процессе предварительного следствия, то функции проверки материалов дела, которые ранее жестко лежали на плечах прокурора, перешли в руки следственного органа.

Поэтому считаем, что необходимо изменить ст. 2 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации[21] в п. 3, изложив его в следующей редакции: обеспечение и контроль соблюдения закона при производстве предварительного следствия и защите прав и свобод человека и гражданина.

Контрольные функции выражаются во внутреннем порядке выдвижения следователем либо руководителем следственного органа возражений на требование прокурора. Так, порядок совместной работы прокурора и следователя при устранении нарушений законности на предварительном следствии, установленный в п. 19 Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 5 «О мерах по организации процессуального контроля», предусматривает контрольные функции следователя, который может письменно информировать прокурора о несогласии в виде мотивированных возражений.

Многие ученые (В. Горюнов[22], [23], , [24]) высказывают мнение о восстановлении в полном объеме полномочий прокурора по обеспечению законности при производстве предварительного следствия. При этом отмечается, что они не направлены на ограничение полномочий Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и подчиненных ему руководителей следственных органов. В качестве альтернативы предлагается оставить следственные полномочия прокурора и полномочия следователя, расширенные после создания Следственного комитета при прокуратуре. Предлагается разрешать споры на уровне вышестоящих руководителей в административном порядке. Однако подобный подход представляется ошибочным, так как:

- основной задачей прокуратуры является не ведение следствия, а защита гражданина, как было отмечено [25]. Передача следственных функций подотчетному государственному органу дала возможность прокурору сосредоточиться на надзоре, в том числе, за следственными органами, а переход к модели двух государственных органов и дальнейшему совершенствованию взаимодействия Следственного комитета и прокуратуры дал возможность прокурору наиболее эффективно исполнять свою прямую обязанность. Однако конструкция взаимодействия прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре развита слабо и требует совершенствования.

- в отличие от органов Прокуратуры РФ, Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом, способствующим отправлению правосудия, поэтому можно признать, что он является частью судебной власти;

- Следственный комитет – орган судебной и исполнительной власти. При этом самостоятельность комитета является реализацией принципов закрепленных в Концепции судебной реформы;

- задачи Следственного комитета не исчерпываются теми, что перечислены в ст. 2 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации прокуратуре. Контрольно-надзорные функции в процессе предварительного следствия перешли в ведение Следственного комитета.

Библиографический список:

1.  , , Законность и ее обеспечение при расследовании // Российский судья. 2008. № 3. С. 2.

2.  Государство и личность в конституционном праве России // Актуальные проблемы современного российского государствоведения: Сб. научных трудов / Под ред. . М., 2008. С. 53.

3.  Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С. 67.

4.  Надзор за следствием в органах прокуратуры // Законность. 2009. № 2. С. 23.

5.  Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. № 1. С. 30.

6.  Практическое значение и перспектива предварительного следствия // Законность. 2001. № 6. С. 23.

7.  Следственные органы прокуратуры: история и современность // Общество и право. 2009. № 4. С. 250.

8.  В. Наша главная задача – защита человека // Российская газета. 20апреля. С. 7.

9.  Становление правового государства в РФ и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 34.

[1] См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.

[2] См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

[3] См.: Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. № 1. С. 30.

[4] См.: Становление правового государства в РФ и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 34.

[5] См.: Государство и личность в конституционном праве России // Актуальные проблемы современного российского государствоведения: Сб. научных трудов / Под ред. . М., 2008. С. 53.

[6] См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.

[7] См.: , , Законность и ее обеспечение при расследовании // Российский судья. 2008. № 3. С. 2.

[8] См.: Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С. 67.

[9] См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

[10] См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

[11] См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000. «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.

[12] См.: В. Наша главная задача – защита человека // Российская газета. 20апреля. С. 7.

[13] См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

[14] См.: Практическое значение и перспектива предварительного следствия // Законность. 2001. № 6. С. 23.

[15] Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации») // СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.

[16] См.: , , Указ. соч. С. 2.

[17] Там же. С. 2, 3.

[18] См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.

[19] См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. № 000-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

[20] См.: Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 5 «О мерах по организации процессуального контроля» // СПС «Консультант 2010». Документ официально опубликован не был.

[21] См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 000 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.

[22] Надзор за следствием в органах прокуратуры // Законность. 2009. № 2. С. 23.

[23] См.: Следственные органы прокуратуры: история и современность // Общество и право. 2009. № 4. С. 250.

[24] См.: , , Указ. соч. С. 2.

[25] Указ. соч. С. 7.