Научно-практическая конференция «Проблемы земельных отношений в недропользовании», рекомендации

Комитет Совета Федерации

по природным ресурсам и охране окружающей среды

Научно-практическая конференция

«Проблемы земельных отношений в недропользовании»

Москва, Марриотт-Аврора

25-26 февраля 2010 г.

Р Е К О М Е Н Д А Ц И И

Участники научно-практической конференции: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представители научной общественности, геологоразведочных, нефтегазодобывающих и горнодобывающих компаний отмечают:

Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в результате анализа рекомендаций 15 парламентских мероприятий по проблемам недропользования (парламентских слушаний, круглых столов, выездных заседаний, конференций, . . .), проведенных Комитетом в период 2005 – 2009 гг., отметил нарастание проблемы предоставления земельных участков для пользования недрами на всех стадиях геологического изучения недр, освоения и разработки месторождений полезных ископаемых, рекультивации земель и их дальнейшего использования в иных целях.

Правовое обеспечение предоставления и пользования земельными участками для геологического изучения недр (съемки, поисков, оценки), разведки и добычи полезных ископаемых включает следующие основные законы и нормативные правовые акты: Закон Российской Федерации
«О недрах»; Гражданский кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты министерств и ведомств.

Несмотря на то, что до 50% дохода федерального бюджета формируется за счет разработки месторождений полезных ископаемых, в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации пользование недрами не указано среди «государственных и муниципальных нужд». Вследствие такого пробела законодательства частные интересы землевладельцев (землепользователей) оказались выше государственных интересов по геологическому изучению недр и добычи полезных ископаемых из месторождений, которые все находятся в государственной собственности.

В случае, когда земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, особых проблем с предоставлением его недропользователю не возникает.

По земельным участкам, находящимся в частной собственности, сложилась практика, когда их предоставление в пользование ставится в зависимость от согласия собственника земельного участка на возможность аренды или выкупа. Победитель конкурса (аукциона) после получения лицензии на право пользования участком недр вынужден обращаться к землевладельцу с предложением оформления аренды или выкупа земельного участка. При этом землевладелец и землепользователь не имеют законодательно установленных обязанностей и условий предоставления земельного участка для геологического изучения недр или разработки месторождений полезных ископаемых, что создает условия для отказа или требований с будущего недропользователя необоснованно высоких цен аренды или выкупа, значительно превосходящие рыночные цены и цены аналогичных смежных земельных участков, на которых недропользования не предполагается. Такая практика привела к тому, что земельные участки над месторождениями полезных ископаемых стали скупаться отдельными осведомленными лицами в целях последующего ценового шантажа будущих недропользователей для получения доходов, включающих и часть горной ренты, принадлежащей государству.

Даже при благоприятном стечении обстоятельств оформление земельных участков для целей недропользования занимает до 1,5 – 2 лет, а в некоторых случаях – является практически невозможным, блокирующим разведку и разработку месторождения полезных ископаемых. Другим примером блокирования разработки более 1000 месторождений различных полезных ископаемых является их нахождение в границах особо охраняемых природных территорий, образованных чаще всего без учета геологической изученности территорий и наличия под ними промышленных запасов полезных ископаемых, в том числе, поставленных на государственный баланс.

Кроме изъятия земельных участков на 10 – 20 лет и более для разработки месторождений полезных ископаемых, государству, как собственнику недр, необходима возможность краткосрочного предоставления земельных участков для выполнения других видов недропользования: геологической съемки и поисков месторождений полезных ископаемых на 3 - 6 месяцев; для проходки горных выработок и бурения скважин на 6 – 12 месяцев (незначительные по площади земельные участки). Однако, краткосрочное получение земельных участков для выполнения геолого-съемочных и поисковых работ также затруднено из-за отсутствия в земельном законодательстве нормы о сервитуте в части обеспечения доступа к участкам недр. При этом в земельном законодательстве и законодательстве о недрах отсутствует какой-либо правовой режим проведения государственной геологической (геофизической) съемки и поисков на больших территориях по редкой сети опробований (измерений) без существенного нарушения растительности и почвенного слоя.

Для создания правовых условий беспрепятственного геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы.

В настоящее время в Государственной Думе ФС РФ, а также в Правительстве РФ на рассмотрении находятся несколько проектов федеральных законов, частично решающих указанные выше проблемы. В предложениях Минэкономразвития России и Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям отмечается, что наличие «государственных или муниципальных нужд» для каждого конкретного случая пользования недрами следует возложить на соответствующие органы государственной или муниципальной власти. В случае принятия такого решения недропользователь получает возможность судебного воздействия на неуступчивого землевладельца. Однако при этом появляется возможность коррупции со стороны чиновников, принимающих решение о наличии «государственной или муниципальной нужды», а для землевладельца сохраняются практически прежние возможности многократного завышения цены аренды или выкупа земельного участка.

Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды во исполнение реализации права законодательной инициативы Совета Федерации ФС РФ разработал концепцию проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах» и некоторые другие законодательные акты» (о землях государственного фонда недр). Концептуальными положениями законопроекта являются:

- введение нормы об очевидном положении, что геологическое изучение недр, поиски, оценка, разведка и добыча полезных ископаемых - есть производственная деятельность «для государственных и муниципальных нужд»;

- введение нормы об уведомительном порядке согласования условий проведения геологической съемки и поисков на территориях, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- определение сервитута для геологического изучения недр без аренды или изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности или в пользовании;

- введение новой категории земель, как целевого резерва для будущей разведки и добычи полезных ископаемых;

- предоставление земельных участков недропользователю одновременно с лицензией на пользование участком недр.

Для этого в Земельном кодексе РФ должна быть введена новая категория земель «земли государственного фонда недр», состоящие из участков земель над месторождениями полезных ископаемых и прилегающих участков земель, которые необходимы для размещения предприятий по добыче полезных ископаемых и их инфраструктуры.

Предлагается, что земли государственного фонда недр должны находиться только в государственной или муниципальной собственности. Земельные участки, находящиеся в иной собственности, могут переводиться в состав земель государственного фонда недр путём перевода из земель других категорий, выкупа и изъятия для государственных и муниципальных нужд. Механизмы перевода таких земель урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Предусматривается, что государство (Роснедра) одновременно с выдачей лицензии на право пользования участком недр будет предоставлять недропользователю в аренду из состава земель государственного фонда недр соответствующий земельный участок.

Концепцией законопроекта предусмотрены разные варианты предоставления земельных участков в зависимости от степени предполагаемого нарушения почвенного слоя земель и длительности проведения геолого-поисковых или добычных работ (табл.).

Табл. Основные варианты предоставления земельных участков

для целей недропользования

№ п/п	Виды работ	Первоначальная собственность на земельные участки и право пользования
Государственная, муниципальная	Частная и иные права пользования
1.	Геологическая съемка без тяжелых горных выработок /скважин	Согласование границ территории съемки и базовых лагерей	Сервитут для доступа к недрам
2.	Поиски с проходкой тяжелых горных выработок / скважин	Согласование границ и аренда участков для баз и горных выработок / скв.	Сервитут для доступа к недрам, аренда для баз и горных выработок
3.	Оценка с проходкой множества горных выработок / скважин	Аренда земель над месторождением полезных ископаемых	Аренда или изъятие земель над МПИ
4.	Подсчет запасов и их постановка на государственный баланс	Обоснование границ и оформление «земель государственного фонда недр»	Обоснование границ, выкуп и изъятие «земель государственного фонда недр»
5.	Разведка, строительство горного предприятия, добыча полезных ископаемых	Аренда земель государственного фонда недр	Аренда земель государственного фонда недр

Предусмотрено, что земли государственного фонда недр до начала разведки и добычи полезных ископаемых оставляются прежним землевладельцам (землепользователям) для продолжения их использования в хозяйственной деятельности, но без права строительства капитальных зданий и сооружений. Перед началом разработки месторождения полезных ископаемых землепользователь должен быть предупрежден не позднее, чем за 12 месяцев до начала работ.

Выкуп или изъятие земель государственного фонда недр у частных собственников могут быть осуществлены как на стадии оформления таких земель, так и в течение нескольких лет, либо непосредственно перед началом разработки месторождений полезных ископаемых. После окончания разработки месторождений полезных ископаемых, рекультивации земель и прекращения сроков действия лицензии на право пользования участком недр, земли государственного фонда недр будут переводиться в земли других категорий.

Таким образом, суть предложений состоит в том, что государство должно само выкупать (изымать) землю у собственников для целей недропользования в новую категорию земель "земли государственного фонда недр" и компенсировать собственнику земли обоснованный ущерб и упущенную выгоду. Недропользователь должен получать у государства землю из земель государственного фонда недр в аренду по фиксированной цене и возместить государству затраты по компенсации прежнему собственнику (владельцу) обоснованного ущерба и упущенной выгоды.

Для реализации такого порядка предоставления земель для целей недропользования необходимо будет в составе федерального органа по управлению государственным фондом недр (Роснедра) создать новое подразделение по земельным отношениям, работающее в непосредственном контакте с органами землеустройства. При этом дополнительные расходы бюджета окупятся платежами недропользователей за предоставление земельных участков и дополнительными доходами, обусловленными ускорением сроков начала разработки месторождений полезных ископаемых.

Наряду с введением указанных выше концептуальных положений, необходимо устранить необоснованные запреты и ограничения, в первую очередь, на геологическое изучение недр на землях лесного фонда и землях некоторых категорий особо охраняемых природных территорий, в частности на разведку и добычу подземных вод для хозяйственно-питьевого обеспечения объектов инфраструктуры ООПТ и расположенных в их границах населенных пунктов.

Согласно пункту 3 статьи 72 Лесного кодекса РФ договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в случаях, предусмотренных статьямиЛесного кодекса РФ не может быть заключен на срок менее одного года. В то же время, золотодобыча из россыпей и ряд геологоразведочных работ осуществляются, как правило, в весенне-летний период, длящийся всего 5 - 6 месяцев.

Серьезным препятствием для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и других видов пользования недрами стало законодательное условие предоставления лесных участков только одному арендатору. Это привело к тому, что предоставление лесных участков в аренду, например, для заготовки древесины (до 49 лет) даже на небольшую часть земель, попадающих в лицензионный участок на право пользования недрами, блокирует возможность пользования недрами. Вместе с тем, заготовка древесины и геологические исследования могут проводиться одновременно, например, в разных частях арендованного лесного участка без каких-либо помех друг другу.

Кроме того, пользование землями лесного фонда связано с требованиями ведения кадастра, составления планов лесопользования и сдачей регулярных отчетов, что очень важно для контроля деятельности, прежде всего, арендаторов-лесозаготовителей. Выполнение же указанных требований недропользователями не имеет смысла, является формальным и приводит к необоснованным затратам. Например, недропользователи ежегодно сдают более 20 тыс. формальных планов и отчетов, которые скапливаются в Рослесхозе бесполезной массой бумаг.

В Московской области не выполняются требования статьи 8.2 Федерального закона -ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», в которой «Допускается использование расположенных в зеленых зонах лесных участков для разработки месторождений полезных ископаемых, в отношении которых лицензии на пользование недрами получены до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, на срок, не превышающий срока действия таких лицензий».

В Законе Российской Федерации «О недрах» необходимо конкретизировать для собственников и владельцев земельных участков норму о добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод «по своему усмотрению для собственных нужд» (статья 19), поскольку действующая законодательная норма позволяет крупным землевладельцам осуществлять такую добычу без лицензий в промышленных масштабах.

В целях обеспечения беспрепятственного геологического изучения недр, оценки, разведки и добычи полезных ископаемых для нужд экономики страны и сохранения роли России в минерально-сырьевом и топливно-энергетическом секторе мировой экономики и обеспечения национальной безопасности участники научно-практической конференции р е к о м е н д у ю т:

Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Создать при Комитете Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды рабочую группу с участием представителей геологических, нефтегазодобывающих и горнодобывающих компаний по разработке проекта федерального закона о совершенствовании земельных отношений в недропользовании, предусматривающего:

1.1. Отнесение геологического изучения недр, оценки, разведки и добычи полезных ископаемых и некоторых других иных видов пользования недрами к «государственным и муниципальным нуждам»;

1.2. Введение нормы об уведомительном порядке согласования условий проведения геологической съемки и поисков без существенного нарушения почвенного слоя, дна, растительности (без проходки сплошных канав, траншей, штолен, бурения глубоких скважин) на территориях и акваториях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с внесением залога для оплаты возможного негативного воздействия и затрат на рекультивации нарушенных участков;

1.3. Введение нормы о сервитуте для обеспечения доступа недропользователям к участкам недр, расположенных под земельными участками, находящимся в частной собственности или в пользовании;

1.4. Введение новой категории «земель государственного фонда недр», установление их правового статуса, порядка перевода из земель других категорий, резервирования, использования для целей недропользования, рекультивации и возврата в земли других категорий;

1.5. Предоставление недропользователям земельного отвода одновременно с предоставлением лицензии на право пользования недрами;

1.6. Конкретизацию нормы о добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод «по своему усмотрению для собственных нужд» для ограничения объемов добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками и владельцами земельных участков;

1.7. Приведение в соответствие норм земельного, лесного и водного законодательства, препятствующие осуществлению геологического изучения и использования недр;

1.8. Решение других проблемных вопросов земельных отношений в недропользовании.

Правительству Российской Федерации:

2. Разработать и принять нормативные правовые акты о предоставлении земельных участков для проведения геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых и использования недр в других целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:

3. Ускорить принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации требований статьи 8.2 Федерального закона -ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» для продолжения на лесных участках в зеленых зонах разработки месторождений полезных ископаемых, в отношении которых лицензии на пользование недрами получены до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации.

Министерству природных ресурсов и экологии Российской

Федерации, Федеральному агентству по недропользованию:

4. Обобщить практику земельных отношений в сфере недропользования и направить в Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды (до 1 июня 2010 г.) предложения по внесению изменений в законодательные акты.

5. Делегировать в состав рабочей группы Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды специалистов для участия в разработке проекта федерального закона о совершенствовании земельных отношений в недропользовании.

Законодательным и исполнительным органам власти

субъектов Российской Федерации:

6. Обобщить практику земельных отношений в сфере недропользования и направить в Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды (до 1 июня 2010 г.) предложения по внесению изменений в законодательные акты.

7. Рассмотреть возможность упрощения порядка реализации лицензий на право пользования недрами на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Председатель ОРЛОВ