Институциональные преобразования

В рамках исполнения поручений Главы государства и Руководителя Правительства Республики Казахстан основная деятельность Агентства в 2009 году была направлена на обеспечение социально-экономического развития страны посредством эффективного противодействия антиконкурентным действиям. Особенно это касается пресечения и недопущения злоупотребления доминирующим положением и сговора между хозяйствующими субъектами.

Противодействие указанным явлениям имело исключительно важное значение для сдерживания инфляционных процессов и обеспечения дальнейшего экономического развития. В этой связи, существенная работа была проведена Агентством в рамках стабилизации ситуации на рынках ГСМ, продовольственной и плодоовощной продукции.

В целом эффективность проведенных в 2009 году Агентством антикризисных мероприятий стали возможными благодаря последовательной законодательной и институциональной работе.

Институциональные преобразования

Для обеспечения единообразного и надлежащего оформления процессуальных документов при проведении расследований нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан, Агентством 16 января 2009 года приказом -ДСП был разработан и утвержден «Порядок оформления процессуальных документов при проведении расследования нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан».

В рамках проводимой административной реформы проведена оптимизация функций и численности Агентства, с передачей на региональный уровень отдельных полномочий.

Приказом Агентства от 01.01.01 года Межрегиональные инспекции Агентства наделены полномочиями по рассмотрению ходатайств о предоставлении согласия, в пределах географических границ деятельности инспекций:

на создание государственных коммунальных предприятий и юридических лиц более пятидесяти процентов акций (долей) которых принадлежат местным исполнительным органам и аффилиированных с ними лиц и принятию по ним решения;

на дальнейшую деятельность государственных коммунальных предприятий и юридических лиц более пятидесяти процентов акций (долей) которых принадлежат местным исполнительным органам и аффилиированных с ними лиц и принятию по ним решения;

на экономическую концентрацию, при условии, что участники экономической концентрации и их группа лиц осуществляют свою деятельность в пределах географических границ деятельности инспекций;

на предоставление государственной помощи местными исполнительными органами и принятию по ним решения.

Обеспечено совершенствование структуры Агентства. В целях активизации работы по пресечению антиконкурентных действий государственных органов, в пределах утвержденной штатной численности Агентства, создано Управление пресечения антиконкурентных действий государственных органов.

В соответствии с Законом «О конкуренции» в целях проведения работы по рассмотрению ходатайств и даче заключений на дальнейшую деятельность государственных предприятий на соответствующем товарном рынке, а также для достижения наибольшей результативности и упорядочения рабочего процесса управление мониторинга и анализа иных отраслей реорганизовано путем выделения из него 2-х самостоятельных управлений: управление мониторинга и анализа иных отраслей и госпредприятий и управление мониторинга и анализа отраслей промышленности и сельского хозяйства.

В рамках оптимизации административных расходов принят приказ Агентства ( от 01.01.2001 г.) по сокращению расходов в Агентстве и его территориальных подразделениях.

Обеспечивается переподготовка и повышение квалификации. В отчетном периоде 19 сотрудников Агентства прошли обучение в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан.

В целях сокращения документооборота Инструкцией по делопроизводству (приказ от 5 мая 2009 года) утвержден Перечень служебных документов, подлежащих составлению и обмену только в электронном формате.

Законодательная работа

С 1 января 2009 года вступили в силу законы Республики Казахстан «О конкуренции» (далее - Закон о конкуренции) и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции». Основной целью Закона о конкуренции является создание благоприятной среды для роста предпринимательской и инвестиционной активности бизнеса.

Основные новшества Закона о конкуренции:

- закон прямого действия;

- экстерриториальность закона;

- отказ от проведения проверок антимонопольным органом;

- определение перечня оснований и форм участия государства в предпринимательской деятельности;

- освобождение от ответственности в связи с деятельным раскаянием;

- случаи допустимости экономической концентрации, антиконкурентных соглашений или согласованных действий.

Администрирование в течение 2009 года Закона показало, что во многом это антикризисный закон. Важность создания благоприятной конкурентной среды стала особенно очевидной в условиях кризиса. Практикой доказывается, что Закон способствует формированию цивилизованных конкурентных отношений, в результате развития которых потребители «почувствовали» снижение цен, видят на прилавках достаточный ассортимент товаров. Кроме того, нормы закона направлены на то, чтобы предприниматели внедряли новейшие достижения науки и техники, что, несомненно, отразится на росте качества производимого товара, с которым можно выходить на мировой уровень в поисках возможностей для дальнейшего роста и завоевания новых рынков.

В целях реализации норм законов о конкуренции и сопутствующего к нему Закона Агентством проведена инвентаризация законодательных актов на предмет закрепления исключительного права государства на производство и (или) продажу, покупку товара или пользование им.

В результате данного анализа выявлено 19-ть законодательных актов Республики Казахстан, содержащих нормы, которые не соответствуют положениям Закона о конкуренции.

В части методологического обеспечения реализации Закона о конкуренции Агентством разработаны и утверждены методики по проведению анализа и оценки состояния конкурентной среды.

Агентство на постоянной основе занимается изучением состояния конкуренции на товарных рынках.

Агентством в 2009 году изучен уровень конкуренции в 60 товарных группах (что на 50% больше уровня прошлого года), из них:

8 анализов в сфере транспорта и связи (рынок поставки и розничной реализации запорно-пломбировочных устройств, применяемых на железнодорожном транспорте, рынок услуг внутригородских пассажирских перевозок, рынок услуг перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в межобластном сообщении, рынок платной справочной службы г. Алматы, рынок услуг по предоставлению в аренду помещений аэропорта, используемых в целях обеспечения перевозочного процесса, рынок услуг локомотивной тяги в границах промышленных подъездных железнодорожных путей г. Степногорск, рынок услуг ретрансляции телевизионных программ по сети кабельного телевидения г. Петропавловск, рынок услуг предоставления в аренду опор, контактных сетей троллейбусных линий, рынок услуг внутригородских регулярных пассажирских перевозок);

6 анализов в сфере иных отраслей (рынок производства и оптовой реализации сахара в Республике Казахстан, рынок розничной реализации продовольственных товаров в разрезе регионов Республики Казахстан, рынок производства и реализации цемента, рынок растительного масла, рынок реализации гранулированного шлака, рынок серной кислоты);

6 анализа в сфере топливно-энергетического комплекса (рынок оптовой и розничной реализации дизельного топлива и бензина, рынок поставки, хранения и реализации авиакеросина, рынок реализации угля, рынок услуг по сбору коммунальных платежей за газ (природный, сжиженный) на территории Республики Казахстан, рынок электроэнергии, рынок реализации бензина);

4 анализа в сфере финансовых рынков (анализ обменных операций розничного рынка с наличной иностранной валютой, анализ рынка банковских тендерных гарантий на предмет согласованных действий банков второго уровня по установлению и (или) поддержанию одинаковых условий при их предоставлении, анализы услуг кредитования АО «ФРП «Даму» и дочерних организаций АО «НУХ «КазАгро»).

Результаты анализов свидетельствуют о недостаточном развитии конкуренции в ряде сегментов экономики. Наиболее монополизированными и высококонцентрированными рынками являются железнодорожная отрасль, топливно-энергетический комплекс и телекоммуникационный сектор. Данные отрасли, являясь экономикообразующими, значительно влияют на развитие конкуренции в смежных отраслях.

В рамках поручений Правительства по сдерживанию инфляционных вопросов Агентство вело работу по осуществлению мониторинга на основные виды потребительских товаров в целях недопущения дефицита товаров и необоснованного роста цен, в первую очередь, на чувствительных товарных рынках.

В результате проведенной Агентством работы за 2009 год количество субъектов в Государственном реестре субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение (далее - Реестр), уменьшилось на 333 субъекта и на сегодня в Реестре находятся 612 субъектов.

Существенная работа была проведена Агентством в рамках стабилизации ситуации на рынках ГСМ, продовольственной и плодоовощной продукции.

Агентством осуществлялся контроль ситуации на рынке ГСМ в целях оперативного реагирования и пресечения возможных фактов нарушения антимонопольного законодательства. В рамках мероприятий по стабилизации ситуации на рынке поставки нефтепродуктов на 1-ом этапе были проведены расследования нарушений антимонопольного законодательства в отношении субъектов рынка реализации авиационного керосина, по результатам которых возбуждены дела об административных правонарушениях по фактам недобросовестной конкуренции в отношении ТОО «Гелиос» (штраф 1500 МРП) и злоупотребления доминирующим положением в отношении ТОО «ТД «ПетроКазахстан», материалы дела по данному субъекту переданы в финансовую полицию для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (доход от монополистической деятельности 1,4 млрд. тенге).

Кроме того, в отношении ТОО «ТД «ПетроКазахстан» также вынесено предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства по факту злоупотребления своим доминирующим положением, в части применения разных цен на бензин и дизельное топливо к равнозначным соглашениям с субъектами рынка без объективно оправданных на то причин, а также установления ограничения на перепродажу купленных у него товаров по территориальному признаку.

На 2-ом этапе Агентством по результатам проведенных расследований возбуждены дела об административных правонарушениях по фактам согласованных действий, в части установления и поддержания цен реализации бензина через АЗС в г. Алматы, в отношении ТОО «РусКазОйл», ТОО «AlexNill-Oil», ТОО «Контакт Ойл», ТОО «MigaGroup», а также в части реализации бензина по талонам в отношении ТОО «Гелиос» и ТОО «Sinooil». Материалы дел по указанным субъектам переданы в суд, в случае положительного решения суда сумма штрафов и монопольного дохода составит 1,3 млрд. тенге.

Кроме того, в отношении АО «Тургай Петролеум» вынесено предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства по факту злоупотребления своим доминирующим положением, в части применения разных цен и разных условий к равнозначным соглашениям с субъектами рынка без объективно оправданных на то причин,.

На 3-м этапе Агентством завершены расследования в отношении 43 субъектов рынка, осуществляющих оптово-розничную реализацию ГСМ в Павлодарской, Восточно-Казахстанской, Южно-Казахстанской и Северо-Казахстанской областях, установлены факты согласованных действий по установлению цены реализации, а также реализации ГСМ только по талонам, в отношении виновных субъектов возбуждены дела об административных правонарушениях, материалы переданы в суд.

Всего по итогам 2009 года в рамках проведенных Агентством расследований на рынке ГСМ сумма наложенных штрафов и монопольного дохода составила 1,88 млрд. тенге.

Расследования в отношении группы компании КазМунайГаз (АНПЗ, АО «Разведка Добыча», ТД «КазМунайГаз», АО «ҚазМұнайГаз Өнімдері»), Санойл, Petro Operating и других на предмет создания искусственного дефицита бензина, в том числе путем затоваривания резервуаров на НПЗ продолжаются.

По результатам данных расследований в отношении лиц, допустивших нарушения антимонопольного законодательства, Агентством будут приняты соответствующие меры антимонопольного реагирования.

Кроме того, с целью стабилизации ситуации на рынке нефтепродуктов в соответствии с поручением Премьер-Министра Республики Казахстан при участии Агентства были выработаны необходимые меры, позволяющие произвести:

- увеличение поставок нефти на НПЗ; обеспечение импорта высокооктанового бензина в необходимом для внутреннего рынка объеме;

- определение баланса производства и потребления нефтепродуктов;

- обеспечение реализации плана по модернизации и реконструкции нефтеперерабатывающих заводов и т. д.

Агентством на постоянной основе проводится мониторинг цен для пресечения фактов необоснованного роста цен и дефицита.

В целях урегулирования ситуации на рынке ГСМ принято решение по введению предельной цены на розничную цену Аи-92/93 на уровне не более 82 тенге за литр, с 1 декабря т. г.

Вместе с тем, в ходе мониторинга цен установлено, что не снижение цен на указанную марку бензина в ряде других регионах субъектами рынка объясняется, в том числе и тем, что местные исполнительные органы препятствуют субъектам частного предпринимательства снизить отпускную цену на данную марку ниже 82 тенге за литр, обосновывая это необходимостью установления единой цены в регионе (82 тенге за литр).

В данных действиях местных исполнительных органов, направленных на сдерживание снижения цен на ГСМ, усматриваются признаки антиконкурентных действий государственного органа, что запрещено статьей 33 Закона Республики Казахстан «О конкуренции».

В связи с чем, Агентством и МЭМРом направлено совместное письмо (от 01.01.01г.) Акиматам областей, гг. Астана, Алматы о недопущении препятствий в снижении розничных цен на бензин марки Аи-92/93.

В целях стабилизации ситуации на рынке нефтепродуктов при Агентстве создан Экспертный Совет по развитию и защите конкуренции на рынке нефтепродуктов Республики Казахстан, в состав который вошли представители государственных органов, субъектов рынка нефтепродуктов, нефтеперерабатывающих заводов и т. д.

11 декабря 2009 года в Агентстве проведено 2-ое заседание Экспертного Совета по развитию и защите конкуренции на рынке нефтепродуктов Республики Казахстан (далее - Экспертный Совет) с участием Заместителя Руководителя Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС) - руководителя аналогичного Экспертного Совета при ФАС, Вице-Президента , государственных органов, и других крупных казахстанских поставщиков ГСМ и НПЗ.

В рамках Экспертного Совета создана рабочая группа для урегулирования вопросов, связанных со стабилизацией ситуации на казахстанском и российском рынках нефтепродуктов в связи с формированием единого таможенного пространства, а также рабочая группа по совершенствованию методологии ценообразования субъектов-доминантов в области нефтепродуктов.

Анализ рынка реализации угля проведен в разрезе регионов республики. По итогам проведенного анализа в Реестр были включены ТОО «Богатырь Комир», ТОО «Каражыра ЛТД» и группа лиц (АО «Евроазиатская энергетическая корпорация», АО «Шубарколь Комир», ТОО «Майкубен Вест», УД «Борлы»). При этом часть субъектов исключена из Реестра.

В целях недопущения необоснованного роста цен на уголь, а также дефицита в регионах республики, 10 сентября 2009 года в Агентстве проведено совещание с участием заинтересованных государственных органов и крупнейших угледобывающих предприятий. По результатам совещания подписано протокольное решение, в соответствии с которым угледобывающим предприятиям поручено реализовывать уголь потребителям, исключив из «цепочки» посреднические структуры.

Результаты анализа рынка поставки, хранения и реализации авиакеросина показали, что данный рынок является высококонцентрированным, с неразвитой конкуренцией, свыше 25% внутреннего потребления покрывается за счет импорта.

В результате анализа выявлено доминирующее положение группы лиц, в составе АО «Петро Казахстан Кумколь Ресорсиз», АО «Тургай Петролеум», ТОО «Торговый Дом «ПетроКазахстан», АО «Торговый Дом «КазМунайГаз» в размере – 49,1%, данные субъекты включены в Реестр.

Цены указанных доминантов регулируются Агентством РК по регулированию естественных монополий. Вместе с тем, конечные цены авиакеросина остаются высокими из-за посредников, которые увеличивают цены на 50–80%. Среди заводов значительную долю - 67% в производстве авиакеросина занимает ТОО «ПетроКазахстанОйл Продактс» и остальные 33% занимают АО «Павлодарский нефтехимический
завод» и ТОО «Атырауский нефтеперерабатывающий завод».

В связи с необходимостью определения целесообразности дальнейшей деятельности ТОО «АРЦ «Алматыгаз» Агентством проведен анализ рынка услуг по сбору коммунальных платежей за газ (природный, сжиженный) на территории Республики Казахстан. При этом было установлено, что значительная часть газоснабжающих организаций (далее - ГСО) самостоятельно осуществляют ведение потребительской информационной базы, взаиморасчетов и абонентского обслуживания, а также доставку счетов и сбор коммунальных платежей без посредников, несколько ГСО заключили договора на оказание «биллинговых» услуг с субъектами рынка частного предпринимательства.

По итогам анализа, Агентством отказано в выдаче согласия на дальнейшую деятельность ТОО «АРЦ «Алматыгаз». При этом в соответствии с антимонопольным законодательством дана рекомендация учредителю (АО «КазТрансГаз Алматы») о продаже доли участия данного субъекта рынка либо передаче данного вида деятельности в конкурентную среду.

Также, Агентством в отчетном периоде были направлены инициативные письма в Правительство Республики Казахстан о сложившейся ситуации на рынке реализации угля и принятых мерах по недопущению роста цен на уголь в преддверии отопительного сезона, относительно исключения посредников на рынке газа, авиационного керосина, урегулирования отпускных цен поставщиков нефтепродуктов
и цен на природный и сжиженный газ, а также электроэнергии.

Агентством проведен анализ рынка реализации электрической энергии в географических границах энергетических зон с учетом возможностей потребителей по приобретению товаров или взаимозаменяемых товаров, учитывая целесообразность приобретения товаров по экономическим, технологическим и другим причинам. Анализ данного рынка также подтвердил высококонцентрированность рынка реализации электрической энергии, а также установил изношенность оборудования энергопроизводящих организаций. В свою очередь, строительство второй линии "Север - Юг", а также строительство линии "Северный-Казахстан-Актюбинская область" позволили устранить импортозависимость РК по рынку электроэнергии.

Рынок цементной продукции. В настоящее время из 6-ти действующих цементных заводов в Реестре состоят 5-ть заводов, находящихся в Южно-Казахстанской (АО «Шымкентцемент» и ТОО «Састобе Цемент), Восточно-Казахстанской (ТОО «Бухтарминская цементная компания» и ТОО «Цементный завод Семей») и Жамбылской (АО «Монолит») областях.

В целях урегулирования цен на цемент в республике в мае и июне 2009 года Агентством проведены совещания с участием представителей Фонда недвижимости «Самрук-Казына», Ассоциации застройщиков Казахстана и цементных заводов по обсуждению вопросов ценообразования на цементную продукцию.

Кроме того, между участниками совещания был заключен Меморандум, в котором производители цемента обязались зафиксировать цены выпускаемой продукции на одном уровне (данная стоимость приближена к себестоимости продукции), а также производить необходимые объемы продукции для завершения строительства жилья в рамках реализации Дорожной карты.

Агентством в отношении ТОО «Цементный завод Семей», АО «Бухтарминская цементная компания» и АО «Central Asia Cement» были проведены расследования на предмет выявления нарушения антимонопольного законодательства, подтвердившие наличие антиконкурентных согласованных действий между указанными заводами в части установления и поддержания цены реализации цемента в пиковые периоды. В настоящее в отношении вышеуказанных заводов возбуждены дела об административных правонарушениях, материалы переданы в суд. Кроме этого, в отношении АО «Бухтарминская цементная компания» вынесено предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства в части необоснованного применения разных цен к равнозначным соглашениям с субъектами рынка.

Агентством были рассмотрены обращения АО «Шымкентцемент», НК «СПК «Оңтүстік» об отпускных ценах на цемент для строительства Коксарайского контррегулятора, микрорайона «Асар» (пилотный проект Программы «Нұрлы көш» в г. Шымкенте). Агентством с учетом того, что один из объектов строительства является стратегически важным, а реализация второго происходит по поручению Президента Республики Казахстан в интересах демографического и социально-экономического развития региона, было принято решение об отпуске цемента по иным ценам с отнесением данных объектов к отдельной группе потребителей.

Агентством проведена работа по анализу рынка реализации гранулированного шлака, влияющего на себестоимость цемента. В результате этого АО «АрселлорМиталл Темиртау» снизило отпускные цены на данную продукцию на 15%, что позволило снизить стоимость цемента.

По инициативе Агентства в целях исключения непродуктивных посреднических структур на рынке цемента, оказывающих существенное влияние на конечную цену цемента, а также создания прозрачного рынка и обеспечения равного доступа потребителей, цемент включен в перечень товаров, реализация которых осуществляется через биржу.

Наряду с этим, для обеспечения равного доступа потребителей к цементу и исключения посреднических услуг Агентством было направлено предложение в Министерство индустрии и торговли о внесении изменений в Закон «О регулировании торговой деятельности», предусматривающих исключение непродуктивных посредников.

Также было предложено рассмотреть целесообразность включения цемента в номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые вводится государственное регулирование цен в соответствии с нормами Закона «О конкуренции».

Проблемным в 2009 году оказался рынок продовольственных товаров.

При изучении рынка производства, оптовой и розничной реализации сахара выявлено, что в сахарной промышленности существуют системные проблемы, которые отчасти явились причиной роста цен на сахар.

Продолжает сохраняться импортная зависимость от поставок сырья для производства сахара. Более 95 % потребляемого сахарными заводами сырья имеет импортное происхождение, что привело к уменьшению посевных площадей сахарной свеклы и валового сбора сахарной свеклы.

Анализ рынка оптовой реализации плодовоовощной продукции показал, что деятельность субъектов рынка оптовой реализации плодоовощной продукции нестабильна.

Согласно данным таможенных органов цены на овощи и фрукты, декларируемые на границе, в несколько раз ниже, выставляемых конечному потребителю. Отмечен факт присутствия многочисленных посредников. В качестве оперативных мер Агентство совместно с налоговыми органами проводит мероприятия по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного и налогового законодательства.

Проведенный анализ рынка растительного масла показал, что на данном рынке существует высокая конкуренция, как среди производителей, так и среди поставщиков данной продукции, дефицит сырья для производства подсолнечного масла, импортозависимость Казахстана по растительному маслу составляет 47%.

В целях стабилизации рынка растительного масла Агентством предложено:

1.  снизить импортозависимость Казахстана от внешнего рынка, посредством развития данного сегмента рынка;

2.  поручить уполномоченным органам, провести работу по устранению барьеров и причин, послуживших к снижению производства данной продукции и принять стимулирующие меры для полноценного развития сельхозпредприятий (государственная поддержка; выдача субсидий, «дешевых» кредитов).

3.  разработать стратегию по развитию производства, как готовой продукции, так и сырья.

Агентством проводится также анализ импорта продовольственных товаров, в ходе которого выявлена монопольная сеть.

Исследование проводится, в первую очередь, на рынках продовольственных товаров, в том числе сырья и материалов, импорт которых превышает 35% в потреблении. Необходимо отметить, что импорт продукции сельского хозяйства в республику с 2002 года по 2008 год увеличился в 6 раз (2002 год - 508,1 млн. долл. США, 2008 год - 3 019 млн. долл. США).

Происходящая в настоящее время монополизация импорта продовольственных товаров заключается в приобретении субъектами рынка эксклюзивных прав на ввоз и использование отдельных товаров под торговыми знаками известных производителей. Устанавливаемые обладателями эксклюзивных прав размеры наценок на товары достигают 100%.

По итогам данного анализа в Реестр включены RG Brands и Tea House.