«Национальный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла» как совместная деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей в интересах хозяйствующих субъектов
Комитет по природным ресурсам,
природопользованию и экологии
Депутат Государственной Думы РФ
Владивосток, 7 сентября 2010 года
Летом этого года произошло знаковое событие, которое, надеемся, определит дальнейшее развитие рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации. Правительственная комиссия по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса 16 июля рассмотрела проект Национального плана по борьбе с ННН – промыслом.
В российском Национальном плане применяется определение ННН - промысла, содержащееся в Международном плане действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла, принятом ФАО в марте 2001 г. А также конференции ФАО, одобрившей в ноябре 2009 г. Соглашение о мерах государств по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (ННН-промысла). В апреле нынешнего года Российская Федерация подписала это Соглашение.
Эксперты ФАО предоставляют такую мировую статистику:
· 52% всех рыбных запасов вылавливаются в полной мере. Это означает, что почти достигнут уровень максимально возможной квоты добычи некоторых видов рыб на ближайшее будущее;
· 17% - эксплуатируются чрезмерно. Эти ресурсы иссякают.
В указанные семнадцать процентов запасов, эксплуатируемых чрезмерно, входят наиболее ценные виды рыб, на которые, в первую очередь, и ведется ННН-промысел. На Дальнем Востоке России это крабы, минтай и лосось.
ННН-промысел подрывает запасы водных биологических ресурсов (ВБР), обрушивает цены на рынке, ставит в экономически невыгодное положение легальных производителей. Признаем, что в известной мере этот промысел является для отечественных рыбаков, вынужденным или спровоцированным извне.
Каждый национальный план по борьбе с ННН-промыслом – вклад в борьбу мирового сообщества с браконьерством и даже пиратством. Сегодняшний день показывает, что нередко именно разочаровавшиеся, выпавшие из своего бизнеса рыбаки становятся пиратами, как например, в Сомали.
Российский Национальный план направлен на защиту интересов отечественного рыбака, который и получает, в первую очередь легальный доступ к национальному богатству – в данном случае ВБР. В российских водах есть и отечественный браконьер. Поэтому с домашних и начинают по принципу «бей своих, что бы чужие боялись».
Национальный план, определяющий направленность государственной политики является важным документом, обязательным в правоприменительной практике органов, контролирующих рыбный промысел, правоохранительных и судебных органов. Он должен быть реализован в интересах бизнес-собщества рыбной и смежных отраслей.
Национальный план может служить инструментом выхода из тени некоторых бизнес-структур и способствовать формированию прозрачности отрасли, в целом. Именно в этом направлении будет развиваться рыбохозяйственный комплекс. Это было подчеркнуто на Совещании «О мерах по развитию рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации», проведенном Председателем Правительства Путиным в Петропавловске –Камчатском в августе этого года.
Правительство много сделало для того, чтобы в рыбной отрасли была «честная игра», т. е. прозрачные и понятные правила, не меняющиеся во время партии. Пусть никого не смущает игорная терминология. Так «Новая сдача» (New Deal) и честная игра вывели в свое время США из великой депрессии. В русском языке это закрепилось как «новый курс» Рузвельта.
Мы помним, что на избыточность административных барьеров было обращено еще на апрельском совещании в Мурманске. Сегодня готовится постановление Правительства РФ об отмене взимания таможенных платежей за ввозимую морскую биологическую продукцию, добытую нашими рыбаками нашей исключительной экономической зоне.
Национальный план предусматривает меры по повышению профессионального уровня кадров, ответственных за борьбу с ННН-промыслом, воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону.
Государственная политика проводится в интересах конечного потребителя ВБР. И российское население может судить о нюансах формулировок законов и планов только по полноте рыбных рядов. В потребительской среде только зарождается движение за экологическую сертификацию продукции из ВБР. В Европе покупатель уже начинает требовать сертификат того, что ему предлагают рыбу, добытую в результате законного, сообщаемого и регулируемого промысла. Для России - это пока мечта.
Все участники рыбохозяйственного комплекса могут и должны принимать меры исключения продукции, полученной в результате ННН-промысла, из оборота, что сделает этот промысел экономически невыгодным. Однако при излишней заорганизованности и запретительском крене может начаться отток капиталов из отрасли. Поэтому крайне важно чтобы основополагающие принципы национальной политики одинаково трактовались и рыбаками, и контролирующими органами.
В существующем документе не прописан принцип дифференциации ответственности и меры наказания ни по характеру нарушений, ни по значимости и тяжести их для государства, ни по степени общественной опасности нарушений и нарушителей, ни в зависимости от личности правонарушителей и личности судовладельцев. Может быть, это получилось из-за ограниченного предварительного обсуждения рыбацким сообществом. В виде единого блока письменный проект не обсуждался ни на советах общественных организаций, ни на научно-промысловых бассейновых советах. Поэтому Члены комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии считают необходимым продолжить обсуждение Национального плана на этом конгрессе. Мы же помним Статью 2 (п.5) «Закона о рыболовстве», предусматривающие «участие …общественных объединений в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов».
Национальный план становится источником права, так как содержит основные принципы государственной политики в отношении ННН-промысла. Ссылки на него контролирующих и правоохранительных органов будут уместны. И для судебной власти это тоже ориентир. К нему будут апеллировать подразделения пограничной службы ФСБ России, военная и природоохранная прокуратуры.
Расплывчатость понятия ННН-промысел может привести к серьезным коллизиям, когда непреднамеренная ошибка рыбаков будет трактоваться исполнительными органами как сознательное нарушение.
Так в случае выявления ошибок в оперативной суточной отчетности судов (ССД) или ошибок любого характера в судовом журнале (как промысловом, так и технологическом) у контролирующих органов есть возможность вменить элемент одного из трех Н вне зависимости от доказанности факта незаконной добычи или угрозы водному биоресурсу. Так возникает легальный повод досмотровой группе пограничников характеризовать ошибки членов экипажа любого типа судна (рыбодобывающего, транспортного, др.) как ННН-промысел. Затем следует вручение капитану определения о возбуждении производства по делу, что дает основание для вынесения пограничным органом или прокурором акта о конвоировании судна в порт. Промысел может быть парализован в одночасье почти на законных основаниях. А на выход судов в море потребуются недели и даже месяцы.
Появляются достаточно радикальные предложения по борьбе с ННН-промыслом – уничтожать арестованные суда. Авторы этих предложений указывают, что в Приморском крае, в частности, ни одно из арестованных судов не было конфисковано и сдано на слом, а на Камчатке было несколько конфискаций браконьерских судов, но затем они выставлялись на продажу и продолжили незаконную деятельность. Обращаю внимание, незаконную деятельность продолжили люди, а морские суда продолжали использоваться по основному предназначению. Обязательная конфискация и передача судна на слом – отчаянная мера. А вдруг найдут ошибки в разбирательстве? А судно уже пошло на иголки. Или в России переизбыток тоннажа? Новое построить дороже обойдется. Это почти как узаконенное убийство, где судебная ошибка становится непоправимой.
Конечно же, наши рыбаки - отнюдь не ангелы, и зачастую они сознательно в погоне за прибылью идут на ННН-промысел. Так 30 августа этого года пограничники Камчатки задержали приморское судно «Ламантин», имевшее на борту более 17 тонн минтая. Документов на рыбу у капитана не оказалось. Думаю, рыбаки постоянно практиковали перелов, просто хорошо попались первый раз. Но это не браконьеры, и не пираты, которых следует высаживать с борта собственно судна на шлюпке без навигационных приборов и запаса продовольствия. И уж явным перебором будет конфискация судна. Ведь и у капитана, и владельцев есть какая-то биография, подтверждающая их добропорядочность, в целом.
Я вовсе не даю юридическую оценку факту и не защищаю капитана. Я хочу сравнить этот эпизод со случаем, имевшим место в октябре 2004 года. Российские пограничники задержали с применением оружия сейнер, числившийся три года в угоне, не имевший флага и базировавшийся на японский порт Ваканай. Тяжесть вины капитанов в обоих эпизодах различна, а наказание может быть одно - конфискация.
Российская правоприменительная практика сложилась таким образом, что еще до момента вынесения определения о возбуждении на борту судна производства по делу об административном правонарушении прокуратура изначально воспринимают рыболовное или транспортное судно как орудие правонарушения. При этом улов или груз считаются всего лишь «уликами».
Нельзя исключить, что правоприменительная практика в отношении судовладельцев и капитанов, сложившаяся в настоящее время в Охотском и Беринговом, морях будет использована как инструмент недобросовестной конкуренции в рыбной отрасли, породит неизвестные еще формы «крышевания» и коррупции. Не случайно на августовском совещании в Петропавловске-Камчатском прозвучала рекомендация Правительства «подумать о том, как нам избавиться от избыточных пограничных процедур». Наверное, избыточные процедуры есть не только у пограничников.
Расплывчатость формулировка понятия ННН-промысел может окончательно узаконить право отконвоирования судна и экипажа из зоны промысла в порт под предлогом необходимости процессуальных мероприятий с судном, грузом и экипажем. Ведь санкции КоАП РФ предусматривают возможность конфискации судна за нарушение законов или подзаконных актов, в частности, Правил рыболовства. Далее происходит удержание судна в порту до момента изъятия из гражданского оборота значительных средств, без внесения которых на депозит пограничного управления судно не будет выпущено в свободную практику до вступления в силу судебного акта. Поскольку, длительность расследования дела может занимать один год, во избежание убытков от простоя судна судовладелец вынужден высвобождать его путем внесения денежного депозита.
Внесенный депозит оказывается почти невозвратным. Возврат депозита – признание собственной некомпетентности должностными лицами, которые необоснованно задержали судно.
Процедура административного расследования завершается легализацией через судебный акт волеизъявления (намерения) о принудительном безвозмездном изъятии судна, судового имущества, судового оборудования у судовладельца и передаче его из частной собственности в доход Российской Федерации.
Например, в практике судов общей юрисдикции Камчатской области с 2008г. имеет место бесспорное (не нуждающееся в доказывании) восприятие судна как орудия, с использованием которого совершается правонарушение. Судопроизводство здесь завершается актом о конфискации судна в доход Российской Федерации.
Фактически каждый отдельный элемент, входящий в понятия «рыболовство», «промышленное рыболовство» является объектом контроля одновременно как минимум шести органов исполнительной власти. Количество подзаконных актов, принимаемых каждым из этих государственных органов, кроме прокуратуры, на сегодняшний день стремится к бесконечности. Уже не актуально классифицировать их на отраслевые или не отраслевые. И практически невозможно отследить, выявить противоречия, распределить по иерархии и приоритету и кодифицировать подзаконные акты, нарушение которых потенциально может быть вменено пользователю ВБР, судовладельцу, товаропроизводителю, перевозчику, грузовладельцу, грузоотправителю, грузополучателю и участнику ВЭД. Поэтому каждый из подзаконных актов со ссылкой на то, что кому-то из госорганов что-то «не сообщалось» или «неправильно сообщалось» даст повод вменить судовладельцу факт нарушения в зоне промысла.
Думаю, формулировки понятия ННН-промысла следует привести в соответствие с тем, как они указанны в Кодексе ведения ответственного рыболовства, конкретизировав каждый элемент в отдельности. В противном случае, возрастает риск окончательно узаконить принудительное изъятие имущества из частной собственности в пользу государства через применение дополнительного наказания конфискацией. Конфискация рыбодобывающих и транспортных судов, а также судового оборудования может быть применена только при доказанном использовании такого имущества как орудия (средства) незаконной добычи (вылова) ВБР.
Подводя итоги своему выступлению, позволю сделать вывод, что в настоящее время отечественная законодательная база по противодействию ННН-промыслу только формируется, но уже отягощена чрезмерным бременем административного наказания в сфере промышленного рыболовства.
В рамках работы нашего конгресса предлагаю ряд организационных мер, направленных на недопустимость возложения на российских судовладельцев - пользователей ВБР чрезмерного бремени административного наказания в виде конфискации судов и судового оборудования при нарушениях положений Правил рыболовства, порядка судового учета и статистической отчетности в случаях, не связанных с незаконностью изъятия водного биоресурса из среды обитания и не наносящих ущерба окружающей природной среде или иного имущественного ущерба государству. (Список первоочередных действий представлен в президиум Конгресса).
В свою очередь со своими коллегами по Государственной Думе и Совету Федерации мы будем готовить поправки в действующее законодательство, исключающие в дальнейшем возможность возложения чрезмерного бремени административного наказания конфискацией судов и судового оборудования.
Реализация этих и ряда других предложений участников конгресса позволит не допустить при формировании Национального плана принятия положений, ухудшающих условия рыбохозяйственной деятельности для законопослушных участников рыбного бизнеса и возникновения новых административных барьеров. Регулирование в рыбной отрасли - это, как отметил Председатель Правительства , « действительно совместная корпоративная работа без ведомственного лоббирования и без ведомственного эгоизма».
Благодарю за внимание!
