кандидата юридических наук

На правах рукописи

ШАРАФУЛЛИНА Эльза Тагировна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В

СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2007

Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения

управленческой деятельности Международного института

управления МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель:

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

ЕНГИБАРЯН Роберт Вачаганович,

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

ВАСИЛЬЕВ Анатолий Васильевич

кандидат юридических наук

САРКИСЯН Жаклин Меружановна

Ведущая организация –

Московский университет МВД России,

кафедра конституционного и муниципального права

Защита состоится 31 октября 2007 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного Совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России г. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039, ,

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России.

Автореферат разослан 28 сентября 2007 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор социологических наук,

профессор

Общая характеристика исследования

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Актуальность темы исследования. Органы государства - один из важнейших каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

После 2000 г. в правовом регулировании деятельности органов государственной власти субъектов РФ происходят существенные изменения. Дело в том, что органы государственной власти субъектов. РФ

сталкиваются со многими проблемами, к которым можно отнести и отсутствие необходимых по Конституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисбаланс в отношениях между федеральной законодательной, президентской и исполнительной властями, и, наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность субъектов РФ.

В этой связи представляет актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.

Важным фактором, определяющим актуальность темы исследования, является отставание совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов от федерального уровня.

В соответствии с требованиями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2годы) Россия нуждается в такой системе государственного управления, которая позволила бы обеспечить значительный рост экономики, реализацию приоритетных национальных проектов и решение социальных проблем, обретение способности эффективно конкурировать в масштабах глобальной экономики[1].

Создание такой системы государственного управления, начатое в 90-е годы ХХ столетия, представляет собой серьезную задачу, сложность которой нельзя переоценить. Ее выполнение требует существенного обновления правовой базы.

Анализ хода этой работы, как в центре, так и особенно в субъектах федерации представляет актуальную научную и практическую задачу, тем более важную, что, по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

Система исполнительной власти является закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента[2].

Между тем, как показывает, зарубежный опыт можно добиться значительного повышения эффективности и действенности государственного управления на региональном уровне при условии ясного определения конечных результатов программы реформирования, осуществления значительных инвестиций в проведение упомянутых реформ, создания соответствующей правовой базы.

Научное исследование концептуальных изменений в государственном управлении на уровне субъектов РФ, их правовой базы, а также их сопоставление с мировым опытом, крайне важны для понимания перспектив и результатов осуществляемых реформ. Однако в юридической литературе изучение этой проблематики еще только начинается.

Именно этим обусловлен выбор предмета исследования– совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе.

В этом совершенствовании важную роль играет Указ Президента России от 01.01.01 года № 000 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указом утверждены:

показатели для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации;

методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период[3].

Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса органов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конституционного права.

Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней. Вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации посвящают свои исследования , , В. Г., , Ермаков, , , , , , , и др.

Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах , , , , и др.

Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах , , и др.

Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т. ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются в трудах , , и др.

Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования , , , , и др.

Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации анализируется в трудах , , и др.

К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются , , и др.

В последние годы появились комплексные исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ[4].

В целом, высоко оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования правового регулирования организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время административной реформы на уровне субъектов РФ, еще не были предметом научного исследования. Речь идет, в частности, об анализе дальнейшего перераспределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о первых итогах этого перераспределения, достижениях и еще нерешенных проблемах в этой сфере. Именно на данной проблеме соискатель сосредоточил основное свое внимание.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти в субъектах РФ в условиях административной реформы на современном этапе.

Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие совершенствование правового статуса органов государственной власти субъектов РФ, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главной целью диссертации является выработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования организации системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации, что предопределяет постановку следующих задач:

- выявить особенности конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и их влияние на организацию государственной власти в регионе;

- проанализировать правовые основы деятельности органов государственной власти, его федеральный и региональный компоненты;

- рассмотреть разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ как основу для определения компетенции органов государственной власти субъектов РФ;

- исследовать проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъекта РФ, регламентации прекращения ими исполнения полномочий;

- провести анализ компетенции органов государственной власти с субъектов;

- определить проблемы законодательного процесса в субъектах РФ, нормотворческой деятельности администрации субъектов РФ и найти пути их решения;

- разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

- Обосновывается вывод о том, что под “органами государственной власти” в п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует понимать только органы государственной власти субъектов РФ, поскольку правовое регулирование организации и деятельности федеральных органов государственной власти в полном объеме относится к ведению РФ (п. “г” ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, к совместному ведению РФ и субъектов РФ в соответствии с п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по данному предмету совместного ведения разграничены в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

- Уточнены научные понятия «правовые основы», «правовой статус» органов государственной власти субъектов РФ, а также «правовое регулирование деятельности органов государственной власти субъектов РФ».

- Доказывается, что из сопоставления п. “н” ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует, что “общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ” и “общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти” соотносятся между собой как общее и частное. Следовательно, федеральный законодатель в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ вправе устанавливать только общие принципы организации элементов системы власти в субъектах РФ (представительных и исполнительных органов). Принятие иных федеральных законов по предмету, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, исключается.

- Аргументируется положение, что субъекты РФ осуществляют в своем законодательстве конкретизацию общих принципов, установленных федеральным законом; субъекты РФ, будучи связанными требованиями основ конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, самостоятельно определяют элементы и связи в системе своих органов власти.

- Делается вывод, что конституционное понятие “общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ” означает устанавливаемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства основные начала формирования, организации и деятельности (включая взаимодействие) органов государственной власти субъектов РФ, а также результаты конкретизации этих основных начал в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Указанные общие принципы (основные начала), как правило, должны предусматривать возможность дальнейшей конкретизации нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Федеральный законодатель должен избегать “навязывания” субъектам РФ однообразного регулирования по вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Это требование не было в полной мере соблюдено при принятии Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

- Аргументируется положение о том, что законодательство об органах государственной власти, включающее федеральные и нормативные правовые акты субъектов РФ, имеет ряд недостатков:

противоречия между актами федерального и законодательства субъектов РФ, а также между актами законодательства субъектов РФ;

невысокий юридический уровень актов законодательства субъектов РФ, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности субъектов РФ, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.

- Доказывается вывод, что, начиная с 2000 г., эволюция федерального и регионального законодательства об органах государственной власти субъектов РФ внесла существенные дополнения, детализирующие статус субъектов РФ, компетенцию их органов государственной власти, разграничение прав с Федерацией; уточняющие и усиливающие ответственность, систему разделения власти внутри субъекта РФ.

- Аргументируется, что наиболее важными нововведениями в этой сфере являются:

обеспечение конституционной ответственности;

повышение роли партий в формировании органов государственной власти субъектов РФ;

совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий;

корректировка системы исполнительной власти в рамках задач, обозначенных административной реформой.

- Обосновывается вывод, что проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, позволит подвести объективную основу под оценку эффективности расходования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания, главной особенностью которого является системные и комплексный подход к изучаемому явлению. Из частнонаучных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и другие способы научного познания.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, уставы и законодательство и иные акты субъектов Российской Федерации.

Теоретической основой проведенного исследования послужили научные работы по конституционному праву и государственному строительству.

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти субъектов Федерации. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации, проведении спецкурсов.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, рас­крывается степень ее научной разработанности, определяются объ­ект, предмет, цель и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методо­логическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе исследования «Конституционно-правовые основы организации государственной власти в субъектах РФ» рассматриваются такие проблемы, как:

- Конституция Российской Федерации об организации государственной власти в субъектах РФ;

- развитие федерального законодательства в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации;

- проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти;

- механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти.

В первом параграфе первой главы диссертации «Конституция Российской Федерации об организации государственной власти в субъектах РФ» показывается, что в основе построения системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации лежит исторически сложившаяся доктрина разделения власти на три традиционных ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В государствах с федеративным устройством эта система разделения дополняется разделением государственной власти по вертикали.

Такая модель сложилась в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г. Первая Конституция РСФСР 1918 г. закрепляла принцип единства советов и их систему, основанную на цепочке представительства “снизу доверху”. Из делегатов, представляющих последовательно областные, губернские советы, формировался Всероссийский съезд советов — высший орган государственной власти РСФСР. Система преемственности представительства снизу до верху была упразднена в связи с введением прямых выборов советов всех уровней по Конституции СССР 1936 г. и соответственно Конституции РСФСР 1937 г. В функциональном же отношении сохранялась модель подчинения “сверху вниз”.

На современном этапе исходные правовые положения для устройства государственной власти в Российской Федерации в целом и в системе каждого субъекта РФ заключены в ст. 5 и 10 Конституции РФ 1993 г. Статья 5 устанавливает, что Российская Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения — равноправных субъектов Российской Федерации.

Подтверждая государственную целостность как основу федеративного устройства, единство системы государственной власти, Конституция РФ 1993 г. устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Статья 10 Конституции устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность этих ветвей власти. Эти основополагающие позиции и определяют подход к устройству системы государственной власти в субъектах РФ и ее связей с системой федеральной государственной власти.

Согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют систему органов. Так, согласно Конституции РФ (ст. 77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Во втором параграфе первой главы диссертации «Развитие федерального законодательства в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» показано, что основополагающим федеральным законодательным актом в сфере организации государственной власти субъектов Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [5].

Данный закон создал необходимую нормативно-правовую основу для реализации взаимоотношений между органами государственной власти регионального уровня, а также их взаимодействия с центральными государственными органами. Он способствовал унификации разрозненного по своему содержанию регионального законодательства. На законодательном уровне была закреплена возможность реализации во всех субъектах России общих принципов, провозглашенных в Конституции РФ 1993 г. Были конкретизированы конституционные нормы, предусматривающие порядок формирования системы органов государственной власти субъектов, определен круг полномочий этих органов.

Однако несогласованность законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, незавершенность и противоречивость разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, проблема договоров и соглашений требовали углубления и совершенствования законодательного регулирования соответствующих вопросов.

Первым важнейшим изменением и дополнением в данный Федеральный закон стало принятие Федерального закона от 01.01.01 года N 106-ФЗ, который установил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности[6].

8 февраля 2001 г. Федеральный закон от 8 февраля 2001 года N 3-ФЗ[7] утративший силу в связи со вступлением в силу Федерального закона от 01.01.2001 N 159-ФЗ (ред. от 01.01.2001) дополнил, анализируемый N 184-ФЗ статьей 30.1, посвященной определению сроков полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Согласно данной статье, положение пункта 5 статьи 18 Федерального закона об ограничении пребывания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на своей должности двумя сроками применяется без учета начавшегося до вступления в силу настоящего Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу данного закона должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Однако такое решение вопроса не учитывало законодательства субъектов Российской Федерации, которое в одних субъектах ограничило время пребывания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на своей должности двумя сроками, а в других - нет. Вследствие этого федеральный законодатель вынужден был вернуться к данному вопросу в Федеральном законе №95-ФЗ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001), принятом 4 июля 2003 года, уточнив, что в данном случае следует действовать «в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации»[8].

Аналогичной оказалась и правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в частности, в Постановлении от 9 июля 2002 года N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 рассматриваемого Федерального закона, статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)".

Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации вносили также и другие существенные коррективы в рассматриваемый Федеральный закон. Так, в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и данного Федерального закона" [9] положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку они не предусматривают необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Конституционный Суд указал, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур.

Довольно существенное изменение Федерального закона имело место 7 мая 2002 года по инициативе законодателя. В новой редакции пункта 1 статьи 12 Федерального закона установлен запрет депутату законодательного органа субъекта Федерации в течение срока своих полномочий быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы[10]

Важное дополнение, направленное на совершенствование избирательных механизмов в субъектах Российской Федерации, было внесено в Федеральный закон в связи с принятием Федерального закона от 01.01.01 года N 107-ФЗ[11]. Статья 4 Федерального закона была дополнена новым пунктом 4, согласно которому не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.

Данное изменение было продиктовано положениями Федеральных законов от 01.01.01 года N 67-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[12] и от 01.01.01 года N 95-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "О политических партиях"[13].

Однако самые объемные и существенные изменения и дополнения были внесены в рассматриваемый Федеральный закон с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[14]. Основные вопросы, затронутые указанными изменениями, можно свести к следующим: регулирование принципов и порядка разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; регулирование заключения договоров и соглашений в области разграничения предметов ведения и полномочий, а также передачи осуществления части полномочий; экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации; определение числа сроков полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В текст Федерального закона введена новая глава IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Данная глава представляет собой переработанный Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который со вступлением в действие Федерального закона от 4 июля 2003 года утратил силу. Из существенных изменений в области разграничения полномочий следует отметить изъятие словосочетания "предметов ведения" из круга регулируемых вопросов. Это означает, что данный Федеральный закон вполне обоснованно не будет вторгаться в разграничение предметов ведения, которые уже разграничены Конституцией (статьи

При этом следует отметить, что некоторые существенные положения, имевшие место в утратившем силу Федеральном законе N 119-ФЗ, не перенесены в действующее законодательство. В частности, в настоящее время нет официального определения понятий "предметы ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации, предметы совместного ведения", "полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "компетенция Российской Федерации, компетенция субъектов Российской Федерации, совместная компетенция". Понятие "предмет ведения" в Федеральном законе N 119-ФЗ определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). необходимостью развития многопартийности в России. В целом следует отметить, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" еще нуждается в корректировке, в частности по установлению официального определения понятий "предметы ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации, предметы совместного ведения", "полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "компетенция Российской Федерации, компетенция субъектов Российской Федерации, совместная компетенция", по развитию механизма согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по уточнению механизма разграничения полномочий. Нормы рассматриваемого Федерального закона в части бюджетно-финансового регулирования (в частности, статья 26.9 и глава IV.2) необходимо согласовать с бюджетным и налоговым законодательством.

В целях реализации положений Федерального закона необходимо как можно скорее принять предусмотренные им акты Президента и Правительства Российской Федерации. Нуждаются в скорейшем пересмотре и приведении в соответствие с нормами Федерального закона договоры и особенно соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Проблемы и основные направления совершенствования разграничения компетенции между органами публичной власти рассматривались на заседании Государственного Совета при Президенте Российской Федерации 2 июля 2005 года. В соответствии с поручением Президента РФ предложения субъектов Федерации по оптимизации разграничения компетенции между уровнями государственной власти были учтены при принятии Федеральным Собранием Российской Федерации Федерального закона от 01.01.01 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Таким образом, совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации еще далеко не завершено, но в этом направлении сделаны необходимые и весьма серьезные шаги.

В третьем параграфе первой главы «Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти» отмечается, что если оценивать в целом уровень нормативного регулирования системы государственной власти в субъектах Федерации, то можно обнаружить позитивный процесс своевременного правового обеспечения субъектами РФ собственной системы организации и деятельности органов власти. Необходимо отметить, что практически все субъекты РФ закрепляют статутное состояние государственных органов в их конституциях и уставах. При этом в регионах наблюдается различие подходов в том, что должно определяться на уровне конституции (устава) субъекта РФ, а что является предметом обычного закона или иного нормативного правового акта.

В одних субъектах Федерации закрепление системы государственной власти в их конституциях (уставах) имеет общий характер, при этом многие из них фактически лишь повторяют нормы, предусмотренные федеральным законодательством. В основных законах других субъектов РФ содержатся статьи с развернутым содержанием правомочий данных органов, они подробно устанавливают процедуры их взаимоотношений, основания ответственности перед населением.

Наряду с конституциями (уставами) субъекты РФ принимают законы, определяющие те или иные вопросы организации и деятельности государственной власти в регионах. Анализ сложившейся практики также свидетельствует о разнообразии подходов. В некоторых субъектах РФ принимаются единые законы, определяющие систему органов государственной власти субъектов.

В то же время анализ содержания вышеупомянутых и иных законов субъектов РФ обнаруживает, что в регулировании системы государственной власти в регионах существует целый ряд проблем. К числу наиболее распространенных относятся:

отсутствие ясного понимания у субъектов РФ объема и пределов их самостоятельности в определении собственной системы государственной власти;

недостаточно четкое разграничение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти;

наличие в законодательных актах лишь некоторых субъектов РФ мер ответственности органов государственной власти перед населением;

присутствие во многих законах и иных нормативных правовых актах излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству.

Наличие обозначенных проблем обусловило выделение Президентом РФ в его Послании Федеральному Собранию в 2005 г. в качестве одной из первоочередных задач создание эффективной правовой и политической систем

В четвертом параграфе первой главы «Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти» подчеркивается, что федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Российская Федерация не является исключением. Тем не менее за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов. Анализ норм Конституции РФ позволяет выделить два способа защиты субъектом Федерации своих прав:

1) несудебная защита, которая реализуется посредством обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции России:

- с предложением использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ);

- с предложением ("ожиданием") использовать право "отлагательного" вето в случае принятия Государственной Думой и Советом Федерации федерального закона, нарушающего права субъекта РФ;

2) судебная защита, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ:

- органов государственной власти субъекта РФ в случае недостижения согласованного решения в ходе согласительных процедур у Президента РФ;

- органов государственной власти субъекта РФ при споре о компетенции с органами государственной власти Федерации;

- органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- судов субъекта РФ с запросом о проверке конституционности федерального (федерального конституционного) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Однако в Конституции РФ неопределенно сформулированы положения о восстановлении права субъекта РФ после признания Конституционным Судом РФ акта Российской Федерации неконституционным в случае спора о компетенции. Более того, Конституция РФ не устанавливает ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов РФ[15].

Возможно, следует подумать и об усилении влияния субъектов РФ при принятии решений на уровне федеральной исполнительной власти. Возможно, одной из форм следовало бы избрать назначение в состав Правительства РФ "министрами без портфелей" высших должностных лиц, глав исполнительной власти субъектов РФ.

Во второй главе «Основные направления совершенствования правового регулирования системы государственной власти в субъектах РФ» содержится анализ таких вопросов темы как:

- Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ;

- развития института ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение законодательства;

- проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе второй главы «Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ» показывается, что Федеральным законом от 01.01.01 г. N 159-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[16], были отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Законодательные новации породили ожесточенные научные и политические споры. Требовалось официальное толкование Конституции РФ, которое было дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан [17]. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит Конституции РФ.

Конституционный Суд, однако, признал не противоречащими Конституции обжалуемые нормы.

Во втором параграфе второй главы «Развитие института ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение законодательства» рассматривается проблема совершенствования юридической ответственности
высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменения, произошедшие в этой связи в законодательстве, направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности. Тем не менее, как показывается в диссертации, механизм юридической ответственности высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации еще далек от совершенства.

Так, представляется, что законодатель, приняв новые положения, впадает в иную крайность - создает чрезмерно упрощенный механизм наложения столь жесткой конституционно-правовой санкции. Совершенствование правовой ответственности всегда предполагает законодательное установление ее четких критериев, принципов и процедур[18].

В федеральном законе от 01.01.2001 N 184-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" процессуальные моменты практически не урегулированы.

Очень спорным моментом в Законе является также то, что неоправданно снижается роль органов судебной власти в механизме реализации рассматриваемой ответственности. Представляется, что Закон нуждается в следующей норме: решение Президента РФ об отрешении от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должно быть мотивированным установленными соответствующим судом фактами совершения этим лицом конституционных деликтов, способных причинить серьезный вред интересам государства и общества. На наш взгляд, создание дополнительных правовых гарантий защиты высшего должностного лица субъекта Федерации от необоснованной отставки, в свою очередь, заставит Президента и законодательный орган субъекта РФ более ответственно подходить к процедуре подбора и утверждения в должности ключевой фигуры в региональной системе исполнительной власти.

В третьем параграфе второй главы «Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации» исследуется развитие законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ.

В диссертации показывается, что в связи с проводимой в стране реформой государственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ.

При этом отмечается, что процесс регионального нормотворчества в области государственной службы получил опережающее развитие по сравнению с федеральным. Некоторые субъекты Российской Федерации еще до принятия собственных законов о государственной службе посвятили ей в своих уставах специальные главы.

Новые законы о государственной гражданской службе уже приняты в ряде регионов (Республиках Татарстан, Калмыкии, Карелии, Чувашии, Владимирской, Кировской, Московской, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Пермской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском автономных округах, г. Москве и других). В Омской области принят Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе, в Республике Марий Эл - Закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы, в Республике Мордовия - Закон о государственных должностях и должностях гражданской службы, в Ленинградской области - Закон о правовом регулировании гражданской службы, в Республике Коми и Еврейской автономной области - Законы о некоторых вопросах государственной гражданской службы.

При этом в законотворческой практике, как подчеркивается в диссертации, обозначилось два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В результате большая часть законов о гражданской службе Кировской, Орловской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и г. Москвы попросту дублирует Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ". Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. Другие регионы предпочли не заниматься переписыванием Федерального закона, а сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции. Само наименование их Законов: "О некоторых вопросах гражданской службы", "О регулировании отношений в области гражданской службы", "Об особенностях организации и правового регулирования гражданской службы" указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной гражданской службы.

Думается, что принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы, более предпочтительно.

В заключении диссертации изложены научно-практические предложения и рекомендации по дальнейшему системному изуче­нию правового регулирования деятельности органов государственной власти в субъектах РФ, обобщены тенденции и перспективы развития правового механизма этого регулирования и связанных с этим проблем.

По теме диссертации автором опубликованы следующие основные работы:

1. Шарафуллина -правовые основы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Право и управление. ХХI век№ 1(,5 п. л.

2. Шарафуллина федерального законодательства в сфере организации государственной власти в субъектах РФ // Право и управление. ХХI век№ 2(,7 п. л.

[1] Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2годы). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. // http://www. *****/government/governmentactivity/rfgovernmentplans/17e7eecfa113438f801532aa0c19379f. doc

[2] Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. //http://www. *****/government/governmentactivity/

[3] См.: www. *****

[4] См.: Логиновский органы государственной власти России в условиях преобразования системы управления. Екатеринбург: УрО РАН, 2003; , Павлов эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2004; Хутинаев системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука, 2005; К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации"//"Конституционное и муниципальное право", 2007, N 7; Собянин правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России"//"Право и политика", 2007, N 1 и др.

[5] См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

[6] См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

[7] См.: СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 608.

[8] СЗ РФ, 07.07.2003, N 27 (ч. 2). Ст. 2709

[9] См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

[10] См.: СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.

[11] См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.

[12] См.: СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3642; изменен: СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2572; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2711 и Ст. 2716.

[13] См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; изменен: СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093; СЗ РФ. 2002. N 30; Ст. 3029. СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2574; СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855.

[14] См.: СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

[15] См.: Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара декабря 2002 г.). Рязань, 2002

[16] СЗ РФ 2004. N 50. Ст. 4950.

[17] СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

[18] См.: Барциц об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 34.