Бюро по трудоустройству лиц попавших в экстремальную жизненную ситуацию

Некоммерческое партнерство

«Бюро по трудоустройству лиц попавших в экстремальную жизненную ситуацию»

Почтовый адрес: 620014 г. Екатеринбург а/я 165

Факт. адрес: г. Екатеринбург, пер. Красный 6, тел./факс : (3; 9-35

E-mail: *****@***ru

Сайт: www. *****

Москва

Государственная Дума

Федерального собрания

Российской Федерации

Комитет по труду и

социальной политике

ОБРАЩЕНИЕ

Просим Вас рассмотреть подготовленное нашей организацией несоответствие ряда Федеральных законов с Конституцией Российской Федерации, нарушающих права лиц без определенного места жительства и лиц, вернувшихся из мест лишения свободы.

В настоящее время, определенное количество граждан Российской Федерации являются лицами без определенного места жительства, среди них большую долю составляют лица, освободившиеся из мест лишения свободы.

Анализ действующего российского законодательства и практических проблем лиц без определенного места жительства, в том числе лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, помог выявить многочисленные проблемы данной категории граждан, связанные с правовой дискриминацией, закрепленной в законодательных актах Российской Федерации. Оценка правового положения лиц без определенного места жительства, в том числе лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, проводилась путем его сравнения с положениями Конституции Российской Федерации, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция), Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее – Пакт).

Указанные проблемы возникают в различных сферах правового регулирования. Условно их можно подразделить на две категории:

1) возникающие в связи с отсутствием надлежащего механизма реализации правовых норм в отношении данной категории лиц;

2) возникающие в результате прямой правовой дискриминации.

Основная масса проблем правового характера возникает в связи с отсутствием регистрации по месту жительства. К таким проблемам относятся следующие:

Проблемы с получением документов

Получение большого количества документов, необходимых для нормальной жизнедеятельности гражданина, закон напрямую связывает с понятием места жительства (регистрации по месту жительства).

В частности, это следующие документы:

1) Документы воинского учета. Воинский учет осуществляется военными комиссариатами по месту жительства гражданина. Следовательно, при отсутствии регистрации по месту жительства гражданин не имеет возможности получить документы воинского учета (ч.2 ст.8 Федерального закона от 01.01.2001 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»).

При этом невозможность получения военного билета (документов воинского учета) фактически препятствует оформлению паспортов (документов, удостоверяющих личность), трудоустройству. Также отсутствие документов воинского учета налагает на граждан дополнительную ответственность (в частности, ст. 21.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

2) Свидетельство о постановке на учет в налоговых органах – в соответствии с пунктом 2.2.1 Приказа МНС РФ от 01.01.2001 №БГ-3-09/178 «Об утверждении порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц» - Идентификационный номер налогоплательщика (ИНН) присваивается налоговым органом по месту жительства физического лица при постановке на учет физического лица или учете сведений о физическом лице.

Подобный документ необходим при устройстве на работу, оформлении прав и обязанностей в сфере налогов и сборов.

Нарушение законодательства о труде и занятости

В данной сфере существуют следующие проблемы:

А) В Российской Федерации отсутствуют условия для реализации лицами без определенного места жительства, в том числе лиц, вернувшихся из мест лишения свободы права на труд.

Несмотря на прямой запрет Трудового кодекса Российской Федерации, работодатели при приеме на работу устанавливают требование о наличии регистрации по месту жительства для надлежащего оформления трудовых правоотношений.

В связи с этим необходимо установить ответственность работодателей за нарушение данной правовой нормы.

Кроме того, в законодательстве не установлена обязанность работодателей принимать данные категории людей на работу. В результате им часто отказывают по иным, часто формальным причинам. Такая ситуация возникает, в том числе, также потому, что лица, не имеющие регистрации по месту жительства, не могут встать на учет в качестве безработных в органах службы занятости, так как закон напрямую устанавливает, что решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина (ч.2 ст.3 Закона РФ -1 «О занятости населения в Российской Федерации»). Также данный закон устанавливает необходимость для гражданина указать свое место жительства (адрес регистрации по месту жительства) в целях регистрации для поиска подходящей работы (п.6 ч.2 ст.16.1 названного закона РФ).

Таким образом, нарушаются права граждан, предусмотренные ст. ст. 37, 39 Конституции Российской Федерации. Иными словами, граждане не имеют возможности получить государственную поддержку, связанную с трудоустройством.

Б) Лица без определенного места жительства фактически лишены права на участие в государственной службе.

В соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе для заключения служебного контракта необходимо предъявить свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации (п.6 ч. 2 ст.26 ФЗ от 01.01.2001 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)

В) Лица без определенного места жительства фактически лишены права на участие в военной службе.

В соответствии с действующим законодательством о воинской обязанности и военной службе в Российской Федерации для заключения контракта о прохождении военной службы гражданин должен подать заявление в военный комиссариат, где он состоит на воинском учете, а не состоящий на воинском учете - в военный комиссариат по месту жительства (ч.1 ст. 5 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации ).

Г) В рамках государственных программ социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, эти лица, в том числе утратившие жилье в связи с осуждением, могут получать помощь в трудоустройстве и профессиональном обучении и подготовке.

Однако, на практике, условием включения в такие программы является регистрация по месту жительства или регистрация по месту пребывания (в том числе в специализированных центрах социальной адаптации). То есть на момент получения помощи в реализации прав, предусмотренных ст. 6 Пакта, эти люди уже имеют постоянное или временное жилье и не являются бездомными. Бездомные же доступа к таким программам не имеют.

Д) Лица, не имеющие регистрации по месту жительства, не имеют возможности заниматься предпринимательской деятельностью.

В соответствии с п.«ж» ч.1 ст. 22.1 Федерального закона -ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» для государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя гражданин обязан представить в регистрирующий орган подлинник или копию документа, подтверждающего в установленном законодательством Российской Федерации порядке адрес места жительства физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, в Российской Федерации.

Таким образом, в данном случае нарушаются положения ст. 34 Конституции Российской Федерации.

Нарушение права на социальное обеспечение, медицинское обслуживание и государственную поддержку

А) Несмотря на существенные изменения, произошедшие в порядке оформления и назначения пенсий в 2002 году в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 01.01.2001 года “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” и Федерального закона от 01.01.2001 года № 000 ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оформление пенсий бездомными весьма проблематично.
Действующими с 05.06.2002 года Правилами обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета пенсии, перехода с одной пенсии на другую прямо предусмотрено, что под их действие «подпадают граждане Российской Федерации, не имеющие постоянного места жительства на территории Российской Федерации, при наличии у них права на пенсию по законодательству Российской Федерации», а также, что «граждане Российской Федерации, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания, подают заявление о назначении пенсии в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту своего фактического проживания». При этом документом, подтверждающим место фактического проживания гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, является его личное заявление. Однако, отсутствие правового определения этого понятия “место фактического проживания” создает широчайшее поле для нарушений прав бездомных граждан на получение пенсий, установленных законом, так как позволяет чиновнику либо решать этот вопрос по своему усмотрению, либо, ссылаясь на отсутствие в законодательстве определения понятия “место фактического проживания”, не решать его вовсе.

Кроме того, следует отметить, что нелегальный характер труда лишает бездомных возможности производить из своей заработной платы установленные законом отчисления в пенсионный фонд.

Таким образом, в России не созданы условия для реализации бездомными прав, предусмотренных ст. 39 Конституции Российской Федерации, а также ст. 9 Пакта.

Б) Невозможность получение полиса обязательного медицинского страхования

В соответствии с действующей инструкцией по ведению страхового медицинского полиса (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. №41) полис обязательного медицинского страхования может быть получен либо по месту работы, либо по месту жительства гражданина. При этом при изменении места жительства (снятии с регистрационного учета) гражданин обязан сдать ранее полученный полис обязательного медицинского страхования. Таким образом, при отсутствии и работы, и постоянного места жительства, бездомные фактически не имеют возможности обращаться за медицинской помощью, что является прямым нарушением статьи 41 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, бездомные дети, так же, как их бездомные родители, не могут получить полис обязательного медицинского страхования, что создает большие сложности в получении медицинской помощи и медицинского обслуживания.

В) Невозможность получения помощи, предоставляемой семье, недоступны для бездомных.

В этой сфере возникают следующие проблемы:

1) Бездомные беременные женщины из-за отсутствия регистрации по месту жительства не могут получить полисы обязательного медицинского страхования и, как следствие, не могут встать на учет в женских консультациях, получить соответствующее обследование и в необходимых случаях лечение. Они лишены возможности пользоваться услугами женских консультаций как в дородовый, так и в послеродовый период.

2) Бездомные (т. е. не имеющие регистрации по месту жительства) дети и подростки дискриминированы с самого рождения. Система детских пособий и компенсационных выплат для детей предусматривает их назначение и выплату по месту жительства. Некоторые виды пособий назначаются и выплачиваются по месту работы родителей. Поскольку бездомные родители не имеют возможности легального трудоустройства, то и эти пособия они не получают. В частности, статьей 17 Федерального закона от 01.01.2001 года №81-ФЗ установлено, что ежемесячное пособие на ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми. Других механизмов выплаты детских пособий законодательством не установлено. В результате этого бездомные дети лишены полагающиеся им государственной материальной поддержки.

Г) Невозможность обращения за помощью для получения жилья.

Все государственные и муниципальные программы, направленные на улучшение жилищных условий, предусматривают необходимость учета нуждающихся граждан. Подобный учет всегда ведется по месту жительства (регистрации) гражданина. В частности, ч.3 ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации гласит: «Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства».

Таким образом, не имея регистрации по месту жительства, невозможно встать на учет для получения жилья и как следствие большинство бездомных в современной России не может претендовать на получение какого-либо жилья от государства или муниципальных образований. Вместе с тем, экономическая ситуация не позволяет бездомным самостоятельно приобретать или строить жилье, в том числе с использованием кредитных схем.

Таким образом, происходит нарушение положений ст. 40 Конституции Российской Федерации.

Д) Статьей 11.1 Федерального закона от 01.01.2001 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусмотрено, что «технические и иные средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Закон не предусматривает не связанный с местом жительства механизм обеспечения инвалидов необходимыми средствами реабилитации. В результате бездомные инвалиды фактически оказались вне рамок соответствующих государственных и муниципальных программ по обеспечению реабилитационными средствами.

Нарушение избирательных прав граждан

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Равенство прав граждан закреплено ст. 19 Конституции РФ. Частью 2 ст. 19 Конституции РФ предусмотрена государственная гарантия прав и свобод граждан независимо от их имущественного положения и места жительства. Принцип равенства избирательных прав граждан вытекает из положений части 1 ст. 19 Конституции РФ и прямо предусмотрен ст. ст. 3 (п.1), 4 (п.2), 5 (п.1) Федерального закона от 01.01.2001 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Частью 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотрено, что “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако процедура проведения голосования, закрепленная в действующем законодательстве, содержит прямую дискриминацию граждан по признаку месту жительства (регистрации по месту жительства). Конкретные нарушения находятся в принципах ведения списков избирателей.

В частности, ст. 10 Федерального закона № 51- ФЗ от 01.01.2001г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» гласит, что граждане РФ, зарегистрированные по месту жительства на территории избирательного участка после представления списка избирателей для ознакомления избирателям, а также граждане, по какой-либо иной причине не включенные в список избирателей, дополнительно включаются избирательной комиссией в список избирателей на основании паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Однако на практике лица без определенного места жительства для предоставления им избирательных прав обязаны обращаться в избирательные комиссии с дополнительными письменными заявлениями, что нарушает права, предусмотренные ст.14 Конвенции и ст.1 Протокола № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 01.01.2001г., согласно которым пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, любым правом, установленным законом, должно быть обеспеченно без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ (часть 2 ст. 3 Закона РФ от 01.01.2001 года № 000-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

Таким образом, бездомные должны наравне с другими гражданами в полном объеме беспрепятственно пользоваться избирательными правами, предусмотренными Конституцией РФ. Однако, положения ст. ст. 4 (п. 4), 16 (п. 2), 17 (п. п. 4, 11) Федерального закона от 01.01.2001 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» фактически отсекают бездомных от электоральных процессов

Таким образом, следует признать, что несовершенство избирательного законодательства в комплексе с несовершенством законодательства, регламентирующего вопросы регистрации по месту жительства и по месту пребывания, при нежелании чиновников следовать духу и букве Конституции РФ, напрямую применять ее нормы, приводит к существенной политической дискриминации бездомных. Это противоречит не только Конституции РФ, но и международным договорам России.

Доступ к правосудию и механизмам судебной защиты и реализации своих прав

Бездомные дискриминированы в вопросах доступа к правосудию и механизмам судебной защиты и реализации своих прав. Эта дискриминация прямо заложена в существующем процессуальном законодательстве.

В соответствии со ст. 266 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации «заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства заявителя». В результате этого, бездомные лишены возможности в судебном порядке установить имеющее юридическое значение факты: родственных отношений; нахождения на иждивении; регистрации рождения, усыновления (удочерения), расторжения брака, смерти; признания отцовства; принадлежности правоустанавливающих документов и т. д.

Бездомные лишены возможности в судебном порядке добиваться внесения исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, так как заявление о внесении исправлений или изменений в запись акта гражданского состояния подается в суд по месту жительства заявителя, и другого варианта подсудности законодательством не предусмотрено.

Нарушения прав в сфере законодательства об ответственности

А) В вопросе заключения под стражу, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации носит явно дискриминационный характер в отношении бездомных: отсутствие определенного места жительства уже само по себе является достаточным основанием для применения этой меры пресечения (ст. 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).

Б) Статья 19.15 Кодекса об административных правонарушениях в РФ предусматривает наказание за проживание граждан без прописки и регистрации. В результате бездомные повсеместно являются объектом административного преследования. Иными словами, целая категория граждан на законодательном уровне превращена в правонарушителей. Но при этом напрямую нарушаются положения принципа презумпции невиновности, который гласит, что лицо может быть привлечено к ответственности только в случае виновно - совершенного деяния. Но при этом зачастую лица без определенного места жительства не имеют возможности зарегистрироваться по месту жительства в связи с отсутствием такового.

Помимо перечисленных проблем, связанных с отсутствием регистрации по месту жительства, многочисленные проблемы возникают в связи с негативным отношением к данной категории граждан со стороны должностных лиц, обязанных заниматься их проблемами.

В частности, в связи с нежеланием администрации исправительных учреждений заниматься вопросами паспортизации лиц, находящихся в местах лишения свободы, многие из заключенных выходят на свободу, не имея на руках документов, удостоверяющих личность. В результате они сразу попадают в категорию правонарушителей и могут быть снова задержаны и привлечены к ответственности на основании положений ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пути решения правовых проблем лиц без определенного места жительства

Оставшись без крыши над головой в силу обстоятельств или личных склонностей, пристрастий, люди без определенного места жительства представляют собой реальную угрозу всему обществу. Невозможность получить жилье, устроиться на официальную работу побуждает часть таких людей совершать преступления. Случайные заработки и попрошайничество - не выход из этого положения.

Что, по нашему мнению, следует сделать, чтобы снизить бездомность и защитить законные права и интересы бездомного гражданина?

1) На федеральном уровне необходимо законодательно обозначить статус бездомного человека с определением его прав и обязанностей;

2) На государственном уровне должна проводиться профилактика бездомности - системная работа по устранению причин бездомности на снижение риска утраты жилья, т. е. необходимо разработать систему безопасности осуществления сделок с жильем, включая обязательную государственную регистрацию сделок с жильем и усиления требований по нотариальной защите безопасности таких сделок;

3) Необходимо обеспечить тесное взаимодействие общественных и некоммерческих организаций и государственных структур, что даст возможность добиться наилучшего результата в создании системы социальной реабилитации и трудовой адаптации бездомных граждан на местном уровне, но при наличии федерального правого регулирования;

4) Необходимо обеспечить разработку и осуществление реально действующих комплексных программ поддержки и реабилитации для лиц, вернувшихся из мест лишения свободы;

5) Обеспечить надлежащее правовое регулирование, направленное на соблюдение принципа равенства всех граждан Российской Федерации вне зависимости от наличия места жительства (как постоянного, так и временного) на территории Российской Федерации.

Кроме того, для полного обеспечения равенства прав граждан необходимо изменение отношения властей к бездомным, как к равноправным гражданам, в том числе установить повышенную ответственность для должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Это является непременным условием для начала формирования системы их социальной реабилитации, обеспечивающей возвращение к нормальной жизни.

Директор ____________________