О прямом действии норм Конституции РФ

,

. заведующий кафедрой теории и истории государства и права ВИУ, к. ю.н., доцент

О ПРЯМОМ ДЕЙСТВИИ НОРМ КОНСТИТУЦИИ РФ

Пятнадцатилетие принятия Конституции РФ в научных и политических кругах ознаменовалось повсеместным проведением научных конференций. Далеко не во всех докладах действующая Конституция характеризовалась как безупречный документ: резкая критика Основного Закона и практики его реализации прозвучала во многих выступлениях.

Эта полемика заставила задуматься над тем, что следует ждать от конституций вообще и что такое есть Конституция России?

Простейший и наиболее распространенный ответ на поставленный вопрос не отличается оригинальностью: Конституция – это Основной закон, лежащий в основании российского законодательства и всей отечественной правовой системы.

Но представляется, что наша Конституция – это феномен в большей степени политический, чем правовой. То, что она принадлежит к миру политики – бесспорно. Взять хотя бы последние изменения о сроках полномочий Президента и Парламента. Не успели предложения отзвучать, как раздалось многоголосое «одобрямс», причем некоторые субъекты федерации успели это сделать даже раньше, чем это им было дозволено. Не удивительно ли: практически всякий закон рождается в спорах, проходит несколько чтений, получает некоторое количество противников, а здесь вопрос решается без единого «против». Понятно, что к данному вопросу нельзя было подходить с узко юридическими мерками, здесь принято было политическое решение, которое нуждалось в деликатно проведенном, но исключительно единогласном одобрении.

А можно ли считать Конституцию одновременно и правовым феноменом? Странный вопрос, но родился он не сегодня и не в этой статье. Сама постановка вопроса о прямом действии конституционных норм допускает отрицательный ответ, а, значит, наличие у конституции иной, не правовой природы.

Дискуссия на эту тему ведется не очень активно и, как представляется, может быть представлена двумя подходами. Согласно первому, о прямом действии можно говорить только тогда, когда суд, разрешая спор, ссылается прямо на статью Конституции и не нуждается в дополнительных ссылках на иной закон или подзаконный акт. В остальных случаях нельзя утверждать, что имеет место прямое действие Конституции[1]. Сторонники второго подхода считают, что прямое действие Конституции имеет место всегда, но в одних случаев имеет место непосредственное действие, а в других – опосредованное действие конституционных норм. Причем понятие «действие» конституции гораздо шире понятия «регулирование»[2].

Откуда взялась эта идея – доказывать или опровергать прямое действие конституционных норм? Вероятно, диссонанс между красиво написанными конституциями 1937 года, 1977 года и нынешней – 1993 года, с одной стороны, и не слишком впечатляющей правоприменительной практикой, с другой, породил представление о декоративном характере Конституции, которая ничего не регулирует, оторвана от остального законодательства и по меткому выражению одного из героев М. Шолохова, годна лишь на то, чтобы прикрыть срам. Разумеется, такая мысль кощунственна для юриста, чиновника или политика. Отсюда, вероятно, и возникла идея доказать, что наша Конституция не только красива снаружи, но и является таким же (в принципе) инструментом правового регулирования, что и любой иной нормативный акт.

Поскольку большинство пишущих по данной проблеме – юристы, то с корпоративной точки зрения им (нам) следовало бы доказать, что либо да, отдельные нормы Конституции имеют прямое действие, либо нет, прямого действия нет, но оно и не нужно, т. к. на это есть акты другого уровня. Третий вариант, что прямого действия у нашей Конституции нет, а в конституциях других государствах есть, был бы очень обидным. Как же доказать, какая из этих трех позиций правильная?

Предлагается провести структурный или, точнее, элементный анализ текста Конституции. Вероятно, она состоит из норм регулятивных и иных (назовем их вспомогательными).

Из регулятивных норм выделим а) запрещающие, б) обязывающие и в) управомочивающие. Из вспомогательных выделим г) декларативные, д) дефинитивные и е) нормы-принципы. Кроме того, отметим, что какие-то из норм будут 1) материально-правовые, другие – 2) процессуальные. Возможно, одни из норм будут А) непосредственного действия, другие – Б) отсылочные.

Запрещающие и обязывающие нормы – трехчленные, Часто их санкции сформулированы как отсылочные, например, статья 3: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (см. также статью 41 Конституции)

В других случаях в тексте Конституции ничего не говорится об ответственности, но санкции существуют, и их следует искать обычно в УК или КоАП. Например, статья 21 Конституции: «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» - охраняется статьями 117, 302 УК (см. также статьи 13, 29, 34 Конституции).

В некоторых случаях санкций в законодательстве найти не удается, запрет действует сам по себе. В этом случае запрещающая норма больше напоминает принцип, например, статья 6: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его» (см. также статьи 14, 54, 61, 118, ч.4 ст.43, ч.3 ст.44, ч.1 ст.50 Конституции).

В ряде случаев запрет обеспечивается не угрозой наказания, а восстановительной санкцией, например, статья 15: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» - обеспечивается возможностью признания Конституционным Судом такого документа не подлежащим применению.

Есть нормы, обязывающие по способу волеизъявления, но терминологически столь деликатно сформулированные, что их трудно отличить от декларативных, например, статья 52: «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Если «государство обеспечивает» равнозначно «государство обязано обеспечить», то это, к сожалению, пока не соответствует действительности, т. к. нет ни компенсации ущерба, ни санкции за необеспечение. Если же «государство обеспечивает» - это декларация, то она не имеет правового значения. Гревцов пишет: «Если же общие суды не могут признать или защитить субъективное право, закрепленное в конституционной норме, опираясь только на текст этой нормы, следовательно, рассматривать такую конституционную норму как имеющую прямое действие достаточных оснований нет»[3]

Отсутствие в тексте Конституции санкции не служит доказательством отсутствия прямого действия ее норм: архитектоника российского законодательства такова, что ни один нормативно-правовой акт не содержит уголовно-правовых и административно-правовых санкций; все они сконцентрированы в соответствующих кодексах.

Впрочем, в Конституции можно найти запрещающие нормы, не нуждающиеся в развитии их содержания в других актах, нормы, на которые могут ссылаться суды при вынесении решений, т. е. нормы прямого действия. Например, статья 15: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Если лицо оспаривает обязанность, возложенную на него официально не опубликованным законом, то суд вполне может при вынесении решения ограничиться ссылкой на 15 статью Конституции.

Собственно, большого значения не имеет, являются ли запрещающие и обязывающие нормы нормами прямого действия. Статья 57 устанавливает: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Естественно, сроки, порядок, виды налогов не могут быть описаны Конституцией; необходимость специального закона (кодекса) о налогах обоснована.

Другое дело управомочивающие нормы, коими нам даруются права, возможность совершать какие-то действия или воздерживаться от них. Эти нормы, естественно, не имеют санкции, но они нуждаются в другом элементе – процессуальной или иной возможности реализоваться. С одной стороны, Конституция не может содержать все инструкции по реализации этих норм, она не есть сборник процедур. С другой стороны, существует опасность, что конкретизирующие законы могут сузить данные конституцией права. И это происходит нередко.

Например, статья 32 как будто наделяет население серьезным правомочием: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления». В действительности же действующее законодательство о выборах практически лишило большую часть населения пассивного избирательного права, или, используя более лояльные обороты, поставило это право под условие вступления в партию. Несоблюдение процедуры вступления в партию (а практика показывает, что ни в одном государстве не бывает даже половины населения, состоящего в партиях) лишает большую часть населения возможности реализовать данное право.

Именно от управомочивающих норм мы ждем возможности прямого действия, поскольку если его нет, то развитие ее в следующем законе, как правило, приводит к ущемлению дарованного права, сужению сферы его действия. Например, согласно статье 31 «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». А соответствующий Федеральный закон устанавливает условия, ставящие проведение этих мероприятий в зависимости от волеизъявления администрации[4].

В тех же случаях, когда норма управомочивает не население, а высшие власти, она часто бывает прямого действия. Например, можно считать нормой прямого действия закрепленное в статье 134 положение: «Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы»

Подобными же является нормы, содержащиеся в ст. 117. В частности, в ч.4 сказано: «Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».

Прямое действие можно ожидать и от процессуальных норм. Действительно, там, где речь идет о процедуре реализации прав высших властей эти нормы вполне отвечают признакам норм прямого действия. Например, ч.2 статьи 129: «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации». Напротив, там, где ставится вопрос об ответственности высших властей, положения Конституции никак не могут быть применены прямо, нуждаются в конкретизирующих законах, которые, к тому же, часто просто не существуют. Например, по процедуре отрешения Президента предполагается, что согласно статье 93 Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Но этот порядок не описан ни Конституцией, ни другим законом, т. е. отсутствует вовсе.

Говорить о прямом действии остальных норм – не регулятивных, можно только в смысле их воздействия (информационного, эмоционального, политического, но не регулятивного) на общественные отношения, что не является предметом данной статьи.

Поэтому для ответа на поставленный вопрос следует определить, какие нормы Конституции РФ являются управомочивающими и какие – процессуальными, а затем установить, могут ли суды (или иные правоприменяющие субъекты, кроме Конституционного Суда) выносить решения на их основе без ссылки на другие законы. Пока все это выполняется вручную и требует много времени, но в ближайшем будущем будет создан оператор, позволяющий использовать компьютер для ускорения процесса анализа и Конституции и значительно больших по объему нормативных актов.

[1] «Первым и, пожалуй, основным признаком прямого действия конституционной нормы (критерием такого действия) является ее реальное и прямое применение общими судами» - См.: Гревцов действие Конституции?// Журнал Российского права.1998. №6. С.96.

[2] «… под действием конституционных норм… понимается регулирующее воздействие Конституции на общественные отношения, причем оно может осуществляться как непосредственно - только конституционными средствами, а также совместно с другими правовыми нормами, которые в данном случае чаще всего определяют процедуру осуществления норм Основного Закона, так и опосредованно – после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах» - См.: Эбзеев Российской Федерации: прямое действие и условия реализации // Государство и право. 2008. №7. С.7.

[3] Гревцов соч. С.96.

[4] «Организатор публичного мероприятия обязан:

1) подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего Федерального закона;

2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия… информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия». - См. ч.4 ст.5 Федерального закона от 01.01.01 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»