Роль законотворчества и законодательства в повышении правовой культуры

А. ЦАЛИЕВ

РОЛЬ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПОВЫШЕНИИ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ

Уровень развития правового государства, цивилизованности общества во многом определяется уровнем правовой культуры его граждан. Вполне очевидно, что правовая культура является разновидностью общечеловеческой культуры. Под ней многие специалисты понимают качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в достигнутом уровне совершенства правовых актов, правовой и правоприменительной деятельности, правосознания и правового развития личности, а также в степени свободы ее поведения и взаимной ответственности государства и личности, положительно влияющих на общественное развитие и поддержание самих условий существования общества.'

Правовая культура, будучи необходимым условием точного и неуклонного выполнения правовых предписания, обеспечения законности правовой основы государственной и общественной жизни, безусловно, выполняет важную роль в правовой системе общества. Тем не менее, ей практически никогда не уделяли должного внимания в России как в далеком прошлом, так и в советский период, а также в настоящее время. Это, видимо, потому, что в нашей стране правовая культура по большому счету никогда не рассматривалась как один из возможных способов правления. В ней не нуждалось ни русское, ни советское самодержавие. А многовековое крепостничество, лишавшее многих людей правосубъектности, репрессивное законодательство, несовершенство правосудия отнюдь не способствовали формированию правовой культуры. Следует отметить, что руководящие кадры партии еще в начале Советской власти отдавали себе отчет в том, что "у нас никаких корней уважения к праву и к закону в народе не было и не могло быть".2

Во второй половине советского периода предпринимались определенные попытки по повышению правовой культуры граждан. Партийными и советскими органами государственной власти принимались решения по данному вопросу, практиковались выездные судебные заседания, всенародно обсуждались некоторые законопроекты, включая и конституции страны, по линии общества "Знание" организовывались в середине 70-х гг. лекции для населения. Повышение уровня правовой культуры трудящих­ся рассматривалось как неотъемлемая часть профессиональной деятельности юристов. Об этом свидетельствуют законода­тельство, определяющее функции юридических органов и учреждений, документы центральных юридических ведомств, в которых участие юридических работников в правовом воспитании и пропаганде права рассматривалось как их профессиональный долг и служебная обязанность. Тем не менее, нельзя утверждать, что сложилась определенная установившаяся система работы по повышению правовой культуры. Не зря в Программе КПСС говорилось, что "обсуждение трудящимися проектов законов и других решений как общегосударственного, так и местного значения должно стать системой".

Но в последние годы многое и из этого положительного опыта растеряли, хотя именно сейчас вплотную ставится задача создания демократического правового государства. К тому же идет существенное реформирование законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне. В этих условиях формирование правовой культуры становится одной из важней­ших задач институтов государственной власти. Вне решения данной задачи невозможно построение гражданского общества, реформирование многих сфер жизни, эффективная борьба с социально негативными формами поведения. Поэтому, на мой взгляд, именно сейчас необходимо уделить существенное внимание повышению правовой культуры. Но прежде чем говорить о некоторых направлениях такой работы, отмечу основ­ные элементы правовой культуры. Они практически вытекают из ее определения. К ним в учебной литературе относят правовые нормы, правоотношения, правосознание, правопорядок и т. д.

В специальной монографической литературе к ним относят:

а) состояние правосознания в обществе, то есть степень знания и понимания права, осознание необходимости строгого выполнения требований законности, уровень развития чувства права и законности;

б) состояние законности, которое характеризуется степенью развертывания всех ее требований, реальностью их осуществления (прочностью правопорядка);

в) состояние законодательства, совершенство его содержания и формы;

г) состояние практической работы в области права - суда, а также прокуратуры, других юридических органов, выражающее их реальную роль в политической и правовой системе, степень использования передовых приемов юридической техники, правил научной организации труда и n/g/ 3

Как видно, нет принципиальной разницы между элементами правовой культуры, определяемыми в учебной и монографической литературе.

Повышение правовой культуры происходит через совершенст­вование ее элементов, в частности через законотворчество и законодательство. Рассмотрим данный вопрос подробнее. Знание законотворчества, соблюдение его процесса и участие в нем граждан в значительной степени способствует повышению их правовой культуры. Законотворчество предполагает как подготовку законопроектов, так и участие в их обсуждении. И, если в первом случае возможности граждан более ограничены в силу необхо­димости специальных знаний, то во втором случае, когда речь идет о. готовом законопроекте, они принимают активное участие в его обсуждении.

Необходимо сказать, что такая практика сложилась еще в советский период. Из печати известно, что в свое время, например, общенародному обсуждению подверглись проекты конституции СССР, Основ гражданского законодательства, гражданского судопроизводства, земельного законодательства, законодательства о браке и семье и др.

Активное обсуждение на страницах "Российской газеты" получил проект ныне действующей Конституции Российской Федерации. Однако заданный тон дискуссии, особенно по отношению к альтернативным проектам, изначально не способ­ствовал в полной мере проведению объективной общественной экспертизы, о чем правильно было сказано участниками "Круглого стола" по вопросам законодательства РФ. Вместо детального и взвешенного анализа каждого проекта в прессе возобладали взаимоисключающие оценки, перепалка между отдельными изданиями, идеологические установки заслонили суть обсуж­даемой темы. Между тем, как правильно отметили здесь же, задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы

выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективных решений.4

В настоящее время важное значение имеет обсуждение не только федеральных законопроектов, но и законопроектов субъектов Федерации, Необходимо заметить, что ныне обсуж­дение законопроектов чаще практикуется на местах. Видимо, это связано с тем, что на небольших территориях легче организовать такую работу. Это подтвердилось еще при обсуждении проектов Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РСФСР: в краях, областях и автономных республиках было внесено около 4500 тыс. различных замечаний и предложений.5

Во время разработки законопроекта, его опубликования и обсуждения общественное мнение оказывает наиболее сильное влияние на качество будущих законов. Вот почему не только с чисто юридических, но и с воспитательных позиций важно рассматривать всенародное обсуждение законопроектов в качестве самостоятельной и важной стадии законотворческой работы государственных органов и общественности в создании законов.

К сожалению, практика показывает, что процесс подготовки проектов законов, ход их обсуждения и принятия в рамках законодательных органов столь широкого воспитательного воздействия на население пока что не оказывает. Данные стадии законотворчества оказывают определенное воздействие идеоло­гического характера в основном на депутатов и должностных лиц, имеющих непосредственное отношение к созданию законов. Поэтому обсуждение гражданами и их общественными объедине­ниями проектов наиболее важных законов в СМИ, особенно в печати, аргументация различных точек зрения, учет мнения граждан при создании закона способствуют не только демокра­тизации законотворческого процесса, но и более глубокому пониманию причин и целей правового регулирования, то есть по большому счету смыслу принятия закона.

С учетом сказанного становится вполне очевидным заметное влияние законотворчества, особенно тогда, когда в нем принимает участие общественность, на повышение правовой культуры. Вместе с тем, на мой взгляд, существуют возможности дальней­шего совершенствования этого процесса. К ним следует отнести:

-оптимальное разграничение правотворческих полномочий федеральных, региональных и местных органов государственной власти. Это необходимо не только в силу федеративного характера устройства нашего государства, о чем я неоднократно более подробно писал в других своих работах, но и в силу важного воздействия на правовую культуру как федеральных, так и региональных законов;

. - обязательное обсуждение законопроектов, имеющих важное социальное значение, для чего необходимо законодательное регламентирование процесса всенародного обсуждения. Это в значительное мере упорядочит не только данную работу, но и будет способствовать повышению правовой культуры;

-совершенствование законодательной техники. Высокий уровень законодательной техники является одним из существенных показателей степени развития правовой культуры.

Правовая норма, регулируя общественные отношения, должна одновременно воздействовать и на правосознание граждан, а для этого необходимо соответствующее профессиональное изложение гипотез, диспозиций и санкций правовых норм. Каждый гражданин, прочитав текст закона, должен отчетливо уяснить себе, что. же запрещает или дозволяет законодатель, каковы последствия за ненадлежащее исполнение или соблюдение правового веления, почему то или иное отношение вообще регулируется правом, и почему оно регулируется именно таким образом; -

- нуждается в специальной подготовке комплекс мероприятий по ознакомлению населения с ходом подготовки, обсуждения и принятия закона компетентными органами. В частности, заслуживает внимания широкая организация прямых радио - и телевизионных передач с заседаний комитетов по подготовке проектов законов, с заседаний законодательных органов. Такие передачи могли бы еще больше приблизить граждан к правовой материи, сделали бы их как бы непосредственными участниками создания и принятия законов, помогли бы им еще до опубликования правового акта и вступления его в законную силу уяснить и оценить его социальное назначение и содержание.

-надлежащее опубликование законов. Что имеется ввиду? Это опубликование законов в отведенный для них срок в средствах массовой информации, признанных официальными. Качественным

отличием официального опубликования законодательных актов является его обязательность. Поэтому нельзя согласиться с авторами, допускающими, что можно публиковать нормативные акты, ограничиваясь доведением их до сведения исполнителей путем официальной рассылки.6 В этом случае во многом теряется их предназначение. Наоборот, чем шире осуществляется публи­кация нормативных правовых актов, чем больше возможности знакомства с их содержанием, тем сильнее оказывают они воздей­ствие на правовую культуру граждан, и наоборот, если они остаются неизвестными широким массам, их роль значительно теряется.

Анализ существующей практики законотворчества позволяет считать, что официальная правовая информация в соответствии с действующим законодательством осуществляется посредством публикации текстов правовых актов в специально установленных центральных, республиканских, областных и районных газетах. Опубликование нормативных актов в "Собрании законодательства Российской Федерации" и соответствующих республиканских органах рассчитано на должностных лиц и других специалис­тов-юристов.

В прошлом многие законы, имеющие определенное общест­венное значение, часто в широкой печати не публиковались. Хотя именно на этапе опубликования принятый закон доводится до сведения населения, именно после ознакомления с текстом закона у многих людей складывается определенное к нему отношение.

Действующая Конституция Российской Федерации принципи­ально изменила ситуацию по данному вопросу. Впервые в Конституции была закреплена норма (статья 15, часть 3) о том, что "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубли­кованные Законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Важнейшим элементом правовой культуры является законода­тельство как результат законотворческой работы. Закрепляя в законах правила поведения и устанавливая ответственность за их нарушения, государство использует законодательство в качестве важнейшего средства формирования развитой личности.

В ее правовой культуре принято выделять такие элементы, как знание права, отношение к праву и готовность к правомерному поведению.

Говоря о знании права, на мой взгляд, в первую очередь, следует выделить знание законодательства. Вполне очевидно, что все законы практически невозможно знать, тем более для гражданина, специально не занимающегося юридическими вопросами. Поэтому возникает задача выделить те сферы и положения законодательства, которые представляют наибольший интерес для гражданина и дают ему возможность ориентироваться в действующем законодательстве. К ним бы я, в первую очередь, отнес:

- основы конституционного строя. Здесь сформулированы принципиальные положения относительно приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства федеральных законов, организации государственной власти и местного самоуп­равления, механизма действия национального законодательства и принципов международного права;

-права и свободы человека и гражданина, способы их защиты национальными и международными органами власти. Это основ­ная задача законодателя, других институтов государственной власти. Не зря пересмотр положений главы второй Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменения ряда других глав конституции;

-  принципы и общие правила функционирования различных ветвей власти;

-  наиболее важные нормы из гражданского и трудового законодательства, а также законодательства в сфере профес­сиональной деятельности человека, что, наряду с общими нормами права, будет заметно способствовать повышению его правовой культуры;

-  неразрывное единство прав и обязанностей граждан - один из основополагающих принципов действующего законо­дательства. Каждый гражданин Российской Федерации, согласно статье 6 Конституции РФ, обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности. Последние более подробно предусмотрены в статьях 57,48 и 59 Конституции РФ,

Одного только знания указанных положений законодательства явно недостаточно для соответствующего уровня правовой культуры личности. Чрезвычайно важным является ее отношение к данным и другим нормам права, степень участия в форми­ровании нормативно-ценностной ориентации и мотивации социально-правовой деятельности. А это возможно только тогда, когда само законодательство является достаточно совершенным. К сожалению, этого нельзя сказать в отношении всего законода­тельства. Вместе с тем указанные выше нормы права, особенно те из них, которые определяют правовой статус личности, вобрали в себя достижения современной теории права и законодательства по вопросам прав и свобод человека и гражданина. Да и практика показывает, что в последние годы к ним все чаще прибегают наши граждане, в том числе при защите своих прав и законных интересов. Однако, эффективное использование их, как и других норм права, обуславливает необходимость выявления наиболее действенных направлений влияния законодательства на правовую культуру.

Исходя из прошлого опыта и изменившихся условия жизни, в том числе и сферы правового воспитания, можно выделить несколько таких направлений:

а) доступность законодательства, что является, на мой взгляд, важнейшим условием знания нормативных правовых актов. Сейчас, когда они постоянно меняются и в связи с этим потеряли свою стабильность, а переход к демократическому обществу и рыночной экономике ведет к резкому возрастанию роли законодательства, намного увеличивается значимость его доступности. Одного лишь опубликования в официальных изданиях явно недостаточно. Необходимо предусмотреть возможность дополни - тельной публикации в других изданиях;

б) выступления и комментарии специалистов по наиболее важным положениям законодательства. Многие новые нормы права, а, тем более, если они противоречат друг другу, что нередко бывает, невозможно уяснить без помощи специалиста;

в) создать систему непрерывного и последовательного правового воспитания, которое охватывало бы все ступени общеобразовательной школы, весь период обучения в средних специальных и высших учебных заведениях, а также обеспечивало бы постоянный переход, по мере формирования личности, от относительно простых к более сложным и полным знаниям о законодательстве;

г) организовать правовой всеобуч, который бы охватывал более широкий круг всех слоев населения, с учетом их образовательных, профессиональных, возрастных и других социальных особенностей.7 К этой работе можно было бы подключить и будущих юристов - студентов старших курсов, которым в рамках прохождения производственной практики можно было бы запланировать ознакомление населения с наиболее актуальными вопросами законодательства. Причем последнее в целом, как и его отрасли, имеет свой социологический аспект, свою социологию, раскрывающую социальную обусловленность норм права, социальный механизм их действия и эффективность правового регулирования. Поэтому для повышения правовой культуры необходимо раскрывать также реальное проявление, функционирования законов в жизни.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1 См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. Лазарева. М., 1994. С. 167.

2 III съезд Советов. Заседание 7. Стенографический отчет. М., 1925. С/16.

3 См.: Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 270.

4 См.: Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы, перспективы развития // Государство и право. 1992. № 11. С, 15

5 Знать, понимать, исполнять законы. М., 1972. С. 31.

6 См.: Правотворчество в СССР. М., 1976. С. 223-224; Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 33-34.

7 См., например: О проблемах правового просвещения молодежи // Правовое просвещение молодежи. Владикавказ, 1997.