Теоретические основы ведения ГКН для зон с особым режимом использования земель

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЕДЕНИЯ ГКН ДЛЯ ЗОН С ОСОБЫМ РЕЖИМОМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

(Лекция 4 часа)

Определение границ и условий эксплуатации зон с особым правовым режимом использования земель регламентировано за­конодательными и нормативными актами. В землеустройстве это отражается в порядке и методах проведения проектно-изыскательских работ по установлению границ террито­рий природоохранного, природно-заповедного, оздоровительно­го, историко-культурного назначения в схемах, прогнозах. По ряду зон с особым правовым режимом использования землеустроительные проекты отсутствуют, что создает определенные трудности при выделении границ таких зон.

Однако ведение кадастрового учета большинства обременений в использовании земель затруднено, что приводит к тому, что в зе­мельно-кадастровой документации отсутствует большая часть ин­формации об обременениях.

В ФЗ «О ГЗК» с вводом понятия территориальной зоны заложена основа для учета обременений в использовании земель. Территориальная зона - часть территории, которая характеризуется особым право­вым режимом использования земельных участков, границы, кото­рой определены при зонировании земель в соответствии с законо­дательствами: земельным, градостроительным, лесным, о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды. Однако в ГЗК отсутствует технология учета территориальных зон.

Классификация территориальных зон в зависимости от уста­навливаемых ими режимов использования земельных участков и иных объектов недвижимости показана на рисунке 10.1. Данная классификация не включает ряд обременений, имеющих принципиально другой механизм установ­ления, не связанный с образованием территориальной зоны как части территории.

Подобные ограничения, регулирующие использова­ние земельных участков в условиях рыночной экономики, мо­гут возникать: при нахождении земельных участков в зоне дей­ствия режимообразующих объектов, определяющих соответ­ствующий правовой режим использования этих участков, что приводит к образованию территориальных зон с особым режи­мом использования; при проведении правового зонирования территорий в соответствии с планами развития данной террито­рии.

Более 37 % документов было принято в период, когда в России не было частной собственности, а около 63 % рассмотренных документов было принято в пе­риод становления рыночной экономики, когда институт частной собственности уже существовал. Однако анализ содержания доку­ментов позволяет сделать вывод о том, что интересы частных собственников при ограничении их прав на использование зе­мельных участков не рассматривали и не учитывали. Основную долю составляют различные ведомственные документы (более 68 %), отражающие интересы различных министерств и ве­домств, в собственности или распоряжении которых находятся режимообразующие объекты.

Наибольшее число принятых документов (более 58 %) касается установления ограничений на хозяйственную деятельность из-за наличия различных техногенных объектов: промышленных и сельскохозяйственных предприятий, линий электропередач, тру­бопроводов, автомобильных и железных дорог; на втором месте документы, относящиеся к охране природных объектов (нацио­нальных парков, заповедников, заказников, водоемов, водотоков и пр.) — 30 %; на документы, связанные с охраной памятников ис­тории и культуры (рис. 10.2), приходится менее 12 %.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодатель­ство о зонах с особым режимом использования является фрагмен­тарным. Все нормативные правовые акты принимали в разное время, некоторые задолго до начала реформ, авторами этих до­кументов являются разные ведомства. В рассмотренных докумен­тах не учтено влияние устанавливаемых ограничений на экономи­ческие интересы собственников земельных участков и землеполь­зователей.

Во многом это объясняется тем, что режимообразующие объекты находятся в ведении различных министерств и ве­домств, их эксплуатируют предприятия различных отрас­лей экономики, поэтому эти объекты находятся на землях разных категорий. С другой стороны, установление ограни­чений хозяйственной деятель­ности ранее не рассматривали (до существования института частной собственности) как су­щественное ограничение прав собственников, арендаторов, землевладельцев и землеполь­зователей, которое может при­вести к снижению стоимости недвижимости, а значит, к ущербу для владельцев земли. Во главу угла ставили интересы промышленности, министерств и ведомств, поэтому государство не было озабочено выработкой системного подхода к формированию ограничений на хозяйственную деятель­ность.

Несмотря на разнообразие видов зон с особым режимом ис­пользования и разнородность причин, приводящих к выделению той или иной территориальной зоны, в этих зонах есть общая чер­та: все они относятся к определенным участкам земной поверхно­сти. Государственный земельный кадастр должен служить единым банком информации о существующих зонах с особым режимом использования земель.

Технология Государственного земельного кадастра обеспечива­ет ведение Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) толь­ко в разделе «Земельные участки». Остальные разделы не разрабо­таны, в частности раздел для отражения сведений о территориаль­ных зонах.

Правовой основой получения информации об учтенных объек­тах недвижимости является норма п. 3 ст. 7 Федерального закона «О Государственном земельном кадастре», гласящая, что органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществ­ляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов не­движимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в десятидневный срок предоставляют информа­цию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижи­мого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению Государственного земельного кадастра, в необходи­мом объеме. Эту норму не применяют по нескольким причинам: отсутствие законодательно закрепленного принципа обязательно­сти учета территориальных зон в ГЗК: неразработанность соответ­ствующих учетных форм и технологий кадастрового учета терри­ториальных зон, отсутствие регламентов обмена информацией между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и отраслевыми министерствами (ведомствами), в чьи функции входит формирование территориальных зон с особым режимом использования земель.

Зоны с особым режимом использования земель — разнообразные охранные и санитарно-защитные зоны с ограничениями в исполь­зовании земель, выделенные на основании нормативно-правовых документов. Зоны с особым режимом использования земель — ча­стный случай территориальных зон, в качестве общего признака в этом случае выступают общие для всех земельных участков в пре­делах данной зоны ограничения на хозяйственную деятельность. Под государственным кадастровым учетом территориальных зон понимают описание и индивидуализацию территориальных зон в Едином государственном реестре земель, в результате чего каждая территориальная зона получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить ее из других территориальных зон.

Государственный кадастровый учет зон с особым режимом ис­пользования земель должен являться основой для последующей юридической регистрации обременении в использовании земель, так как режим особого использования земель влечет за собой се­рьезные экономические последствия для всех участников земель­ного рынка.

При государственном кадастровом учете зон с особым режи­мом использования земель под характеристиками зоны понимают:

размеры и границы;

технические характеристики (экспликация земель по угодьям, процент озеленения территории, допустимые уровни загрязнения и т. д.);

зональные регламенты (описание устанавливаемых ограниче­ний хозяйственной деятельности на земельных участках в преде­лах данной зоны);

экономические характеристики (например, рекомендуемое снижение кадастровой стоимости для земельных участков в преде­лах данной зоны).

Состав характеристик для каждого вида зоны с особым режи­мом использования земель будет различен.

Имеется несколько предпосылок, свидетельствующих о необ­ходимости обязательного учета территориальных зон с особым ре­жимом использования земель в Государственном земельном када­стре. К ним относятся: рост заинтересованности участников зе­мельного рынка в обеспечении государственной гарантии прав на недвижимое имущество и создании «прозрачного» правового ре­жима использования земельных участков; оформление направле­ния государственной политики в сфере земли и недвижимости, предусматривающего реализацию принципа единого объекта не­движимости; необходимость реализации федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения Го­сударственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007)»; наличие единой федераль­ной службы, обеспечивающей ведение Государственного земель­ного кадастра на основе современных технико-технологических средств; негативные экономические последствия из-за отсутствия информации об имеющихся ограничениях хозяйственной дея­тельности для собственников земельных участков, землеполь­зователей, общества в целом и государства (возникновение ущер­бов, недобор земельных платежей, снижение стоимости недвижи­мости).

В приведенной схеме присутствуют и учреждения юстиции, ко­торые должны иметь непосредственное отношение к процессу юридического закрепления действующих на данном земельном участке ограничений. Как известно, учреждения юстиции по ре­гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним занима­ются регистрацией правовых характеристик объектов недвижимо­сти, к которым относятся, в частности, обременения и ограниче­ния прав.

Территориальная зона сама по себе не является объектом не­движимости, поэтому учреждения юстиции не должны осуществ­лять юридическую регистрацию территориальных зон. На терри­ториальные зоны нельзя зарегистрировать какое-либо вещное право, они не могут являться предметом сделки и поэтому не вхо­дят в компетенцию органов юстиции по регистрации прав на не­движимое имущество и сделок с ним. В компетенцию учреждений юстиции входит только проведение регистрации существующих обременении в использовании земель, в том числе ограничений хозяйственной деятельности как составной части правового режи­ма для конкретного земельного участка.

В соответствии с Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под государствен­ной регистрацией прав понимают юридический акт признания и подтверждения государством не только факта возникновения, пе­рехода или прекращения прав, но и соответствующих ограничений на недвижимое имущество. Эти ограничения представляют собой установленные законом или уполномоченными органами условия или запрещения, стесняющие правообладателя при осу­ществлении права собственности либо иных вещных прав на дан­ный объект недвижимого имущества. Таким образом, в данном за­коне отождествляются процедуры регистрации, как прав, так и ог­раничений, а также подчеркивается принцип конкретности регис­трации данных ограничений по отношению к объекту (земельный участок) и субъекту (правообладатель) ограничений. Следователь­но, данное положение дает возможность юридически оформлять особые режимы использования территорий применительно к кон­кретному земельному участку и землепользователю. Сведения о таких ограничениях при существующей процедуре регистрации прав могут поступить только из Государственного земельного ка­дастра при условии, что в нем самом содержится такая информа­ция.

Юридические и физические лица, подающие заявку на кадаст­ровый учет территориальной зоны с особым режимом использова­ния земель, должны представлять комплект документов, содержа­щий сведения о зоне с особым режимом использования земель, в объеме, необходимом для постановки на государственный кадаст­ровый учет.

Состав этих сведений должен быть определен Роснедвижимостью. Представляемые данные могут существенно различаться по составу, форматам ГИС, методам классификации объектов и т. п., поэтому необходимо будет сформулировать унифицированные требования ко всем материалам с учетом особенностей используе­мого в данное время для кадастрового учета программного про­дукта ПК ЕГРЗ.

При учете в Государственном земельном кадастре территори­альным зонам с особым режимом использования земель присваи­вают кадастровый номер, далее их наносят на дежурную кадастровую карту района или поселения, а в соответствующие документы ГЗК заносят сведения о регламентах данных зон. Таким образом, описание каждой территориальной зоны в ГЗК будет состоять из текстовой и графической частей.