Направления совершенствования правового регулирования охраны труда на современном этапе развития ее системы

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОХРАНЫ ТРУДА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЕЕ СИСТЕМЫ

Основной задачей новой системы управления охраной труда является переход от реагирования на страховые случаи post factum к управлению рисками повреждения здоровья работников. Данная цель может быть достигнута созданием системы управления профессиональными рисками, которая должна стать основой управления системой сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Применение системного подхода позволяет более широко и комплексно взглянуть на охрану труда. Охрана труда рассматривается как обязательный компонент, который интегрируется во все сферы деятельности производства, является частью системы управления всей организацией.

Важным и существенным отличием нового подхода к управлению охраной труда является обязательное участие работников в формировании и поддержании в рабочем состоянии системы управления охраной труда на своем рабочем месте и в организации в целом на всех ее этапах. Социальное партнерство, конструктивный диалог работника и работодателя, обязательное участие работников в процессе подготовки политики по охране труда, планирования, оценки рисков и принятия решений - краеугольный камень сохранения жизни и здоровья работника.

Российской Федерацией был ратифицирован ряд конвенций МОТ, предусматривающих разработку и внедрение системы управления охраной труда и управления рисками как на государственном уровне, так и на уровне предприятия.

Исследования, проведенные Международной организацией труда, показали, что на 1 случай, который уносит жизнь работника или приводит к крупным авариям и большим потерям, приходится около 3000 ситуаций, которые в свое время были оставлены без должного внимания. И если сосредоточить усилия на выявлении именно таких проблем и своевременно принимать меры, то несчастные случаи и травмы будут возникать значительно реже.

Анализ сложившейся ситуации и принятие мер по повышению уровня безопасности должен начинаться не после расследования несчастного случая или предписания инспектора, а быть результатом непрерывной повседневной работы. Выявление причин профессиональных заболеваний не должно начинаться после установления диагноза, а проводиться на более ранних стадиях, начиная с момента проектирования будущего производства. И уж если возникают ситуации, которые приводят к травмам или иным проблемам, то первый вопрос, на который надо искать ответ, это не "Кто виноват?", а "Что сделать, чтобы это больше не повторилось?".

В зарубежных странах активно применяется такой инструмент, как оценка и управление рисками. Охрана труда - понятие комплексное. И решать ее задачи можно только системно. По мнению МОТ, охрана труда включает 4 основных компонента:

- законодательную базу;

- системы управления охраной труда;

- безопасное оборудование и технологии;

- обучение и подготовку персонала.

Обязательным и неотъемлемым компонентом должна рассматриваться культура безопасного труда, которая должна развиваться и поддерживаться в каждой организации, предприятии, на рабочем месте, в обществе в целом.

Кроме этого, необходимо думать и о разработке эффективных рычагов экономического стимулирования работодателей создавать безопасные и здоровые условия труда своим работникам. Работодатель должен понимать, что охрана труда - это выгодно.

Охрана труда должна быть общим вопросом, в котором заинтересованы и работник и работодатель. Чем лучше налажен диалог между работником и работодателем на производстве, чем эффективнее осуществляется их совместная работа, направленная на достижение единой цели - снижения уровня травматизма и заболеваемости, тем выше уровень безопасности производства.

Добиться изменения поведения работника, воспитать у него чувство опасности, ответственности за собственные жизнь и здоровье, осознание необходимости использования безопасных приемов работы и элементарных навыков оценки опасностей и рисков - задача непростая.

1. Нормативная правовая база

Переход к системе оценки и управления профессиональными рисками, безусловно, должен начинаться с разработки соответствующей нормативной правовой базы.

Прежде всего это определение и законодательное закрепление таких понятий, как "профессиональный риск", "оценка профессиональных рисков" и "управление профессиональными рисками", а также распределение ответственности всех субъектов трудовых отношений, участвующих в процессах оценки и управления рисками.

Одновременно в рамках указанной работы должна быть сформирована нормативная база, обеспечивающая последовательное внедрение системы управления профессиональными рисками.

Как известно, в системе нормативного правового регулирования существует ряд серьезных проблем. Проблемы эти не только достались нам в наследство от старой, советской системы, но и возникли уже в последнее десятилетие. Ярким тому примером является коллизия, возникшая с принятием в 2002 г. Федерального закона "О техническом регулировании". Возникла неопределенность юридического статуса некоторых ГОСТов системы ССБТ, обусловленная тем, что новым законодательством о техническом регулировании были введены национальные стандарты, являющиеся документами добровольного применения. После принятия в 2007 г. поправок в Федеральный закон "О техническом регулировании" мероприятия в сфере охраны труда были вообще выведены из сферы действия законодательства о техническом регулировании. Указанное изменение также затронуло систему стандартизации, так как с принятием этих поправок ряд стандартов Системы стандартов безопасности труда, регламентирующих порядок обучения по охране труда, системы управления охраной труда и др., оказались вне сферы действия законодательства о техническом регулировании.

Также с целью обеспечения соответствия новой системе управления рисками необходимо произвести последовательный пересмотр имеющихся правил и инструкций по охране труда с целью приведения их в соответствие с действующим законодательством и современными экономическими требованиями.

В рамках реформирования нормативной правовой базы по охране труда необходимо привести в порядок терминологический аппарат. Прежде всего требует пересмотра ТК РФ с точки зрения прояснения терминов и определений, используемых в различных его статьях. Не говоря уже о необходимости гармонизировать определения, используемые в других нормативных документах, регламентирующих вопросы охраны труда.

Ярким тому примером является использование в Трудовом кодексе понятия "компенсации". В ст. 164 компенсации определяются как денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. В разд. VII речь идет именно о таких денежных компенсациях. Даже в ст. 184 говорится о том, что при повреждении здоровья или в случае смерти работника вследствие несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания работнику (его семье) возмещаются его утраченный заработок (доход), а также связанные с повреждением здоровья дополнительные расходы на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию либо соответствующие расходы в связи со смертью работника.

А в ст. 219 говорится уже о компенсациях, на которые имеет право работник, занятый на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Далее в этой же статье говорится о том, что размеры компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и условия их предоставления устанавливаются в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Но в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 870 этой категории работников установлены следующие виды компенсаций:

- сокращенная продолжительность рабочего времени - не более 36 часов в неделю в соответствии со ст. 92 ТК РФ;

- ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск - не менее 7 календарных дней;

- повышение оплаты труда - не менее 4% тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда.

Очевидно, что к разряду денежных выплат эти компенсации не относятся. В первом случае речь идет о затратах, связанных с рабочим временем работника или возмещением понесенных им денежных затрат. Во втором случае говорится о компенсировании возможного вреда, который может быть нанесен здоровью работника.

Также необходимо уточнить требования ТК, допускающие их двоякое толкование.

Если говорить о тех же компенсациях, то, например, в ст. 45 ТК РФ говорится о том, что отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей). Отраслевое (межотраслевое) соглашение может заключаться на федеральном, межрегиональном, региональном, территориальном уровнях социального партнерства. Территориальное соглашение устанавливает общие условия труда, гарантии, компенсации и льготы работникам на территории соответствующего муниципального образования. Не очень понятно, о каких компенсациях идет речь. Если сюда включены компенсации работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, то необходимо уточнить, что устанавливаются они на уровне не ниже минимального, установленного соответствующим нормативным правовым актом. Подобных примеров можно привести немало.

Необходимо разработать документ, регламентирующий распределение полномочий в области охраны труда между органами исполнительной власти на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном). А возможно, не только распределение полномочий, но и меру ответственности органа исполнительной власти субъекта за состояние условий труда в регионе, объем и качество информирования работодателей о происходящих в сфере охраны труда изменениях, о политических решениях, целях и задачах государства и региона в области обеспечения здоровья и безопасности работников.

Анализ показал, что уже на уровне исполнительной власти субъектов есть существенные расхождения в понимании происходящей реформы, своей ответственности за обеспечение здоровья и безопасности работающих (в большинстве случаев все внимание уделяется трудоустройству, а что будет дальше - исполнительную власть волнует мало). Что происходит на уровне муниципалитетов, сказать трудно в связи с практически полным отсутствием доступной информации. Следовательно, необходимо предусмотреть механизм, позволяющий федеральному органу исполнительной власти, отвечающему за государственную политику в области охраны труда, контролировать и в случае необходимости корректировать исполнение переданных региональным органам исполнительной власти федеральных полномочий.

На основании проведенных исследований можно сделать общий вывод о том, что российское законодательство в принципе по своей структуре не сильно отличается от европейского подхода. ТК РФ регулирует вопросы охраны труда на федеральном уровне, в регионах принимаются свои законы и программы по охране труда, а также существует ряд добровольных национальных стандартов и методических рекомендаций.

Хотя, подводя итог, нужно отметить, что все-таки основной проблемой с точки зрения нормативного регулирования вопросов охраны труда в РФ является не столько структура и содержание законодательства, сколько недостаточное его исполнение и контроль исполнения со стороны органов надзора и контроля (по причине его малочисленности).

2. Системы управления охраной труда

Рассмотрим ряд базовых международных нормативных документов, ратифицированных Россией.

Конвенция N 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде принята на 67-й сессии МБТ 3 июня 1981 г. и ратифицирована 55 странами - членами МОТ, включая Россию (Федеральным законом от 01.01.01 г. N 58-ФЗ).

В Конвенции прописаны основные принципы формирования и реализации национальной политики, направленной на предупреждение несчастных случаев и повреждения здоровья, возникающих в результате работы, в ходе ее или связанных с ней, сводя к минимуму, насколько это обоснованно и практически осуществимо, причины опасностей, свойственных производственной среде. Далее в Конвенции прописан рамочный перечень мероприятий, которые необходимо проводить на национальном уровне и на уровне предприятия, чтобы реализовать указанные выше основные принципы национальной политики.

Основные положения Конвенции закреплены нормами ТК РФ и Федерального закона от 01.01.01 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Статья 20 Конвенции четко определяет, что сотрудничество работодателей и работников и/или их представителей на предприятии является основным элементом организационных и других мер, принимаемых во исполнение положений ст. ст.Конвенции. В соответствии с требованиями ст. 218 ТК РФ создается комитет (комиссия) по охране труда. По инициативе работодателя и (или) по инициативе работников либо их представительного органа создаются комитеты (комиссии) по охране труда. В их состав на паритетной основе входят представители работодателя и представители выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников.

Типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда утверждено Приказом Минздравсоцразвития России от 01.01.01 г. N 413. Это Положение разработано для организации совместных действий работодателя, работников, профессиональных союзов или иного уполномоченного работниками представительного органа по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний и сохранению здоровья работников, а также для разработки организациями на его основе положений о комитетах (комиссиях) по охране труда с учетом специфики их деятельности.

В Положении говорится о том, что комитет является составной частью системы управления охраной труда организации, а также одной из форм участия работников в управлении организацией в области охраны труда. Его работа строится на принципах социального партнерства. Однако что такое система управления охраной труда в организации, не определено ни в Положении, ни в ст. 209 Трудового кодекса. Также ни из положений Кодекса, ни из статей Типового положения четко не следует, является ли создание такого комитета (комиссии) обязательным или происходит на добровольной основе.

24 сентября 2010 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон о ратификации Конвенции МОТ 187 об основах, содействующих безопасности и гигиене труда. Главная цель документа - защита здоровья работников и обеспечение охраны труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечения в управление этими рисками основных сторон социального партнерства - государства, работодателей и работников. В этой связи интересно следующее определение культуры охраны труда, данное в ст. 1 Конвенции: национальная культура профилактики в области безопасности и гигиены труда означает культуру, в которой право на безопасную и здоровую производственную среду соблюдается на всех уровнях, когда правительства, работодатели и работники принимают активное участие в обеспечении безопасной и здоровой производственной среды посредством системы установленных прав, ответственности и обязанностей и когда принципам профилактики придается самый высокий приоритет.

Конвенция содержит определения и требования, относящиеся к разработке национальных политики, системы и программы безопасности и гигиены труда. В ней также содержится требование к разработке целевой государственной программы. К сожалению, в нашей стране такие политика и программа пока не разработаны. С 2008 по 2010 гг. действовала программа действий по улучшению условий и охраны труда. Но она, скорее, относилась к разряду организационно-технических мероприятий. А новая программа ей на смену пока не пришла.

Как показали исследования, структура системы управления охраной труда на уровне предприятий в зарубежных странах очень разнообразна как по уровню соподчинения, так и по ее составу и функциям.

Структура системы управления охраной труда на уровне предприятия, изложенная в ТК РФ и подзаконных нормативных актах, не лучше и не хуже зарубежных аналогов и не вступает в серьезные противоречия с международной практикой. За исключением того, что в международной практике вообще и в европейской практике в частности вопросам нормативного закрепления значимости социального диалога уделяется куда больше внимания, чем в законодательстве РФ.

Но в свете намерений России ратифицировать Конвенцию МОТ 161 "О службах гигиены труда" целесообразно обратить внимание на необходимость гармонизации российской системы управления охраной труда на уровне предприятия с рядом базовых требований Конвенции. Это прежде всего связано с тем, что в РФ безопасность труда и здоровые условия труда связаны зачастую только формально. На практике нормативным регулированием, обеспечением здоровых и безопасных условий труда, а также контролем выполнения требований в этих двух областях (травмобезопасность и здоровье) занимаются разные ведомства. А Конвенция четко требует создания на предприятии службы гигиены труда, в ведении которой находятся как вопросы опасности травмирования, так и вопросы здоровья работников.

В качестве примера можно привести опыт Японии, где в состав службы охраны труда входят специалист по вопросам здоровья и производственный терапевт, либо на опыт Нидерландов, где предприятия могут заключать договоры (как в рамках одной организации, так и с несколькими организациями) со специальными квалифицированными службами по вопросам профессиональной заболеваемости для получения консультаций и другой помощи. Интересен также опыт Испании, где медицинская служба интегрирована в службу по предупреждению рисков на предприятии.

С тем чтобы система оценки и управления рисками функционировала эффективно, целесообразно разработать ряд нормативных документов, описывающих организацию процессов оценки и управления рисками. Это, с одной стороны, законодательно закрепит все элементы системы, а также права и обязанности субъектов процесса оценки и управления рисками, а с другой стороны, поможет создать некий инструментарий и обеспечить единообразие подходов к формированию и функционированию этой системы.

Как один из вариантов, можно предложить следующий пакет подзаконных нормативных актов, которые помогут внедрить систему управления рисками в РФ.

1. Положение о системе управления профессиональными рисками.

Это положение устанавливает порядок функционирования системы управления профессиональными рисками, описывает субъекты системы, содержит термины и определения, относящиеся к оценке и управлению профессиональными рисками, а также должно описывает функции каждого из описанных субъектов системы управления рисками.

2. Стандарт по оценке профессиональных рисков, содержащий требования и практические рекомендации по применению процедуры оценки профессиональных рисков в организациях, включая требования по обработке персонифицированных данных об условиях труда и состоянии здоровья работников.

В качестве приложений к данному стандарту считаем целесообразным разместить ряд практических рекомендаций по проведению оценки и управления профессиональными рисками.

3. Руководство по управлению профессиональными рисками, устанавливающее общие требования к проведению мероприятий по контролю и управлению профессиональными рисками на основе интегрального показателя индивидуального профессионального риска и интегрального показателя профессионального риска организации.

В руководстве должно содержаться описание основных целей и принципов управления рисками, описана организация управления рисками, дана структура плана действий по устранению и управлению неустранимыми рисками. Также в руководстве должны быть описаны права лиц, привлекаемых для управления профессиональными рисками, а также человеческие и информационные ресурсы, необходимые для реализации процессов оценки и управления профессиональными рисками.

Напомним, что уже во времена Советского Союза существовала система трехступенчатого контроля состояния охраны труда в организации. Тогда это был официальный документ, обязательный к применению на всей территории СССР. Сейчас такого действующего нормативного документа, который носил бы федеральный характер, найти не удалось. Тем не менее этот метод продолжает довольно активно использоваться. Принимаются отраслевые нормативные документы об осуществлении трехступенчатого контроля, а также есть и несколько региональных нормативных актов по этому вопросу.

Учитывая некую схожесть такого контроля с системой оценки и управления рисками, а также привычность именно такого определения для российских производителей, можно рекомендовать использовать описанные выше методы оценки рисков на трех этапах такого контроля.

1-я ступень контроля - проводится ежедневно (ежесменно) непосредственным руководителем работ (бригадиром, дежурным по станции, сменным мастером и т. д.) как в начале, так и в течение всего рабочего дня (смены).

В начале рабочего дня проверяются: устранение нарушений, выявленных предыдущей проверкой, состояние рабочих мест, готовность работников к выполнению трудовых обязанностей (состояние здоровья), наличие исправного инструмента, приспособлений, спецодежды и средств защиты, исправность вентиляции, освещения, заземляющих устройств, состояние проходов и проездов, наличие средств пожаротушения, аптечек для оказания первой помощи и т. д. В течение рабочего дня (смены) необходимо контролировать соблюдение работниками правил и инструкций по охране труда, наличие, правильность использования работниками средств индивидуальной защиты.

На этой ступени можно рекомендовать пользоваться опросными листами, чтобы быстро проверять по списку все выявленные возможные опасности на каждом рабочем месте и проводить мониторинг выявленных рисков.

2-я ступень контроля - проводится руководителем подразделения (начальником участка, цеха, старшим мастером и т. д.) не реже 1 раза в месяц с участием уполномоченных по охране труда.

В ходе проверки проверяется: выполнение мероприятий, намеченных по результатам предыдущих проверок 1-й и 2-й ступеней контроля, выполнение приказов и распоряжений администрации предприятия, решений профкома, выполнение мероприятий по материалам расследования несчастных случаев, исправность оборудования, транспортных средств, соответствие технологических процессов требованиям охраны труда, освещенность рабочих мест, исправность вентиляционных устройств и электрооборудования, наличие предупредительных надписей, плакатов и знаков безопасности, своевременность и качество проведения инструктажей и технической учебы, санитарное состояние цехов и санитарно-бытовых помещений, соблюдение режимов труда и отдыха.

На этом этапе можно использовать метод Элмери. Оценив коэффициент риска для каждого рабочего места на участке, руководитель среднего звена будет иметь возможность проводить мониторинг степени соответствия рабочих мест нормативным требованиям и отслеживать произошедшие изменения коэффициентов.

3-я ступень контроля осуществляется комиссией, возглавляемой одним из руководителей предприятия, не реже одного раза в квартал с охватом всех производственных подразделений. При необходимости может быть создано несколько комиссий, состав которых определяется приказом по структурному подразделению. В состав комиссии включаются заместители начальника и главный инженер, инженер по охране труда, представители профкома, уполномоченные по охране труда, главный технолог, инспектор отдела кадров, ответственный за электрохозяйство и т. д. Третья ступень проводится независимо от весенних и осенних технических осмотров зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, осуществляемых в целях подготовки к летнему и зимнему условиям работы.

На этом этапе, безусловно, наиболее подходящим инструментом будет пятишаговая модель оценки рисков. Эта модель позволит оценить все выявленные опасности и степень риска, выстроить план улучшения условия труда с целью ликвидации или максимального снижения уровня риска, а также проводить периодический мониторинг результативности запланированных мероприятий и в случае необходимости вносить коррективы.

3. Обучение и подготовка специалистов и работников

Никакое законодательство, каким бы совершенным оно ни было, не сделает работу человека безопасной, если он сам не относится серьезно к своей жизни и здоровью. Следовательно, начинать надо с воспитания культуры безопасного труда.

Министерством образования Российской Федерации в 2000 г. утверждена Примерная программа дисциплины "Безопасность жизнедеятельности", рекомендуемая сразу для всех специальностей и направлений профессионального образования. Но напомним, что для каждой отрасли экономики есть свои утвержденные в установленном порядке правила охраны труда, которые нужно знать и соблюдать.

В этой программе отсутствуют, однако, такие важные вопросы, как обязанности работодателя в области охраны труда, установленные федеральными законами; обязанности работников, особенности регулирования труда женщин, лиц в возрасте до 18 лет; службы охраны труда на предприятиях и т. д. Не затронуты в программе и такие вопросы безопасности на конкретных рабочих местах, характерные сразу для многих отраслей экономики, как требования безопасности при работе с компьютерами, с множительной техникой, при погрузочно- разгрузочных работах, работах на высоте, с металлообрабатывающим оборудованием, при электросварочных и газосварочных работах и. т. п.

До сих пор в Перечне направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, утвержденном Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 01.01.2001, нет специальности "специалист по охране труда". А без этого вузы не могут получить лицензию и приступить к подготовке таких специалистов. В итоге на должность специалистов по охране труда назначаются люди самых разных профессий. В то же время в ТК РФ речь идет о специалистах по охране труда. Квалификационный справочник должностей руководителей специалистов и других служащих содержит требования к инженеру по охране труда. В Перечне направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования не упоминаются специалисты по охране труда или инженеры по охране труда. Возникает резонный вопрос: откуда работодателю брать квалифицированных специалистов по охране труда, если их никто не готовит?

В свете совершенствования механизмов управления охраной труда на первый план также выходят повышение компетентности работников в области охраны труда, освоение ими практических навыков безопасного производства работ. Как показывает практика, основными причинами нарушений в сфере охраны труда, в числе прочих, являются низкий уровень знаний требований охраны труда со стороны руководителей и должностных лиц организаций, а также недостаточные практические навыки безопасного выполнения работ у работников. В частности, свыше 10% несчастных случаев на производстве происходит по причинам очевидных недостатков в подготовке работников в области охраны труда. При этом существующая система подготовки персонала в области охраны труда ориентирована преимущественно на теоретическую подготовку всех категорий работников и не учитывает необходимость овладения практическими приемами безопасного выполнения работ.

Действующий в настоящее время Порядок обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций нуждается в пересмотре.

В новом подходе к обучению по охране труда, сохраняя общую типовую базу и программу, должны быть четко разграничены категории по продолжительности обучения, объему предоставляемого материала для того, чтобы этот дифференцированный подход позволил охватить все категории работающих. Сложившаяся социально-экономическая ситуация требует изменения знаний, умений и навыков всех работников, а не только непосредственно ответственных за данную сферу.

Нормативным документом, устанавливающим должностные обязанности служащих и квалификационных требований к ним, является Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. В 2009 г. разработаны новые квалификационные характеристики для руководителей и специалистов в сфере охраны труда. Вместе с тем действующий перечень квалификационных характеристик не учитывает многообразие организационных структур современных российских предприятий, стратегий и задач их деятельности, а также отраслевую специфику, т. к. функции специалистов в области охраны труда на различных предприятиях могут существенно различаться. Кроме того, квалификационные характеристики мало применимы для различных форм обучения по охране труда, прежде всего - модульных.

Повышение общей компетенции персонала организаций в сфере охраны труда можно достичь в том числе на основе внедрения механизма установления и признания уровня квалификации работников в данной сфере на основе единых критериев, т. е. механизма профессиональной стандартизации и сертификации персонала. Интеграция основанных на компетенциях профессиональных стандартов в систему квалификационных справочников, осуществляемая в настоящее время Минздравсоцразвития России, будет способствовать разработке указанного механизма.

Применительно к сфере охраны труда указанный подход особенно важен, поскольку данная сфера имеет сквозной характер, и отдельные компетенции в сфере охраны должны находить свое отражение в профессиональных стандартах различных видов профессиональной деятельности.

Немного о сложившейся ситуации с обучением и проверкой знаний требований охраны труда. Сорокачасовая программа для такой категории обучаемых, как руководители организаций, очень часто является формальной. В реальной жизни не может руководитель организации выделить неделю своего рабочего времени для такого обучения, и это надо воспринимать как данность. Кстати, эта категория обязана еще проходить и другие виды обязательного обучения (например, сорокачасовое обучение по вопросам гражданской обороны). Но в действительности невозможно по 40 часов обучать в аудитории руководителей. Необходимо внедрять новые формы обучения, в первую очередь дистанционного с последующей реальной проверкой реальных знаний. Возможности такие у нас есть. Вообще нужна разработка дифференцированных как по времени, так и по содержанию программ обучения для разных категорий обучаемых.

Также немаловажным представляется законодательно закрепить ответственность обучающих организаций за качество проводимого обучения. Необходимо, чтобы в случае возникновения несчастного случая (в особенности тяжелого, группового или со смертельным исходом) на предприятии, сотрудники которого обучались в данной организации, к ней возможно было применить санкции за некачественное донесение требований в области охраны труда, либо за формальное отношение к проверке знаний.

4. Аттестация рабочих мест

по условиям труда и оценка рисков

В настоящее время основным инструментом оценки условий труда на рабочем месте является аттестация рабочего места по условиям труда. Но с внедрением системы оценки и управления рисками необходим будет еще один инструмент, позволяющий оценивать опасности и риски на рабочих местах в промежутках между проведением аттестации (в соответствии с действующим законодательством аттестация проводится не реже 1 раза в 5 лет).

Так в чем же сходство, а в чем различие между этими двумя инструментами, позволяющими вырабатывать мероприятия, направленные на улучшение условий труда на конкретном рабочем месте?

Улучшение условий труда на рабочих местах путем устранения или уменьшения профессиональных рисков является основной целью аттестации рабочих мест в России и оценки рисков в странах ЕС. Но если ЕС эта цель является единственной, то в РФ на основе результатов АРМ решается большой круг вопросов, начиная от организации статистических наблюдений за состоянием условий труда и кончая решением вопросов льготного пенсионного обеспечения.

Цели АРМ, отличные от управления рисками:

- сертификация производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

- обоснования предоставления льгот и компенсаций работникам;

- составление статистической отчетности о состоянии условий труда по форме N 1-Т (условия труда);

- применение административно-экономических санкций в связи с нарушением законодательства об охране труда.

Сходства АРМ и управления рисками:

- наличие законодательных требований об их проведении работодателем;

- роль и место в общей корпоративной системе управления охраной труда;

- роль и место в государственном регулировании деятельности работодателя по обеспечению нормативных требований охраны труда;

- идентификация опасных и вредных производственных факторов на рабочих местах, их оценка (в том числе инструментальная и количественная);

- использование результатов оценки для разработки и внедрения мероприятий по улучшению условий труда на рабочем месте, для законодательного информирования работника об опасностях его труда на его рабочем месте;

- использование результатов в ходе расследования несчастных случаев, случаев профессионального заболевания, в ходе трудовых споров;

- необходимость строгого документирования;

- проверка инспекцией труда самого факта проведения и документов, фиксирующих результаты, а не значений результатов измерения или оценки тех или иных производственных факторов;

- возможность подтверждения соответствия проведенных мероприятий законодательным требованиям.

Таким образом, между практикой проведения аттестации рабочих мест и оценкой рисков не существует противоречий.

Гармонизация методики проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и оценки рисков предполагает создание системы комплексного (качественного и количественного) анализа профессионального риска для работника и объективную оценку условий его труда на конкретном рабочем месте. Это необходимо для последующей разработки конкретных рекомендаций по устранению опасных и вредных условий труда, а также для проведения мероприятий по предупреждению обусловленного условиями труда травматизма и заболеваемости. Результаты должны находить применение при планировании работ по улучшению условий труда, частью которых и является управление рисками.

Процедура фактического измерения значений опасных и вредных факторов, тяжести и напряженности трудового процесса на рабочих местах используется как часть не всегда обязательных, но необходимых в тех или иных случаях действий по улучшению, что гораздо шире цели назначения льгот и компенсаций.

По результатам проведенного анализа можно сказать, что в большинстве стран аттестация рабочих мест в том виде и для тех целей, для которых она применяется в России, не проводится. Разрабатываются в основном нормативные акты, содержащие требования к обеспечению безопасности либо охране здоровья работников по отраслям промышленности или по отдельным видам деятельности либо вредным веществам.

Можно сделать вывод, что у оценки рисков и АРМ, как, впрочем, и у самой системы охраны труда в сравнении с системой обеспечения здоровых и безопасных условий труда, разная философия. Специфика российского менталитета требует нормативного регулирования и закрепления практически всех процедур, требований и методов в совокупности с серьезными санкциями за их нарушение. В европейских странах наряду с нормативными документами широко распространены методы убеждения и профилактики, а также неформальные подходы к воспитанию культуры труда, к стимулированию работника бережно относиться к собственной жизни и здоровью.

Тем не менее аттестация рабочих мест по условиям труда, являясь по сути всесторонним внешним аудитом состояния условий труда, должна стать основой выявления, оценки и ранжирования опасностей, которые, в свою очередь, являются базой построения системы управления рисками, постоянного мониторинга выявленных опасностей и выработки мероприятий, направленных на предупреждение причинения вреда здоровью работника.

5. Экономическое стимулирование

Переход к системе управления профессиональными рисками предусматривает также реформирование системы социального страхования с целью повышения ее эффективности, оптимизации страховых тарифов и выработки мер экономического стимулирования субъектов трудовых отношений к соблюдению требований охраны труда. В основе этой реформы лежит разработка методики, позволяющей рассчитывать и устанавливать гибкий дифференцированный страховой тариф в зависимости от реальных условий труда, оцененных в процессе аттестации рабочих мест, и интегрального показателя профессионального риска на каждом конкретном предприятии. Такая система в том числе должна предусматривать стимулирование страхователей при отсутствии несчастных случаев на производстве.

Для того чтобы перейти на новую систему социального страхования, необходимо внести изменения в Федеральный закон от 01.01.01 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", обеспечивающие введение механизма гибкой дифференциации страховых взносов, в том числе стимулирования страхователей при отсутствии несчастных случаев на производстве.

В ст. 212 ТК РФ установлено, что для обеспечения безопасных условий труда работодатель должен выполнить 22 обязанности, но нет четкого определения ресурсов, необходимых для выполнения этих обязанностей. Статья 226 Кодекса указывает, что финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателями осуществляется в размере не менее 0,2% суммы затрат на производство продукции (работ, услуг). Но, по данным Росстата, доля работников, работающих в условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям, увеличивается. В 1997 г. она составила 17,1% от общей численности занятых в промышленности, строительстве, транспорте и связи, в 2009 г. - 29,7%.

Основная проблема действующей системы экономического стимулирования состоит в том, что она не основывается на реальных условиях труда на конкретном рабочем месте. Действующие нормативные правовые акты прежде всего регулируют выполнение работодателем минимальных требований по охране труда, не предусматривая серьезных рычагов государственного воздействия в случае невыполнения этих требований и финансового поощрения работодателей за значительные улучшения условий труда работников.

В настоящее время действует два метода экономического стимулирования работодателей: установление скидок и надбавок к страховому тарифу и осуществление предупредительных мер с целью сокращения производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В 2009 г. скидки к общему числу страхователей получили 0,02% от общего числа страхователей, надбавки - 0,13%. Расходы на финансирование предупредительных мер хотя и возросли за период 2гг. в десять раз, но доля страхователей, получивших разрешение ФСС РФ на финансирование предупредительных мероприятий, составляет менее 0,5% от их общей численности. Это говорит о том, что данные меры неэффективны.

Отсутствие механизма, принуждающего работодателей выделять значительные ресурсы на существенное улучшение условий труда, является следствием сложившихся социально-экономических отношений работодателей и работников. Работники не имеют прав на управление распределением средств результата производства (дохода, прибыли), а работодатели - собственники основных средств производства имеют эти права, но не имеют интереса учитывать потребности работников в благоприятных, достойных условиях труда. Изменение сложившейся ситуации связано с необходимостью внесения изменений в Трудовой кодекс РФ.

Сложившееся положение в области охраны труда обусловлено отсутствием экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда работников, а также архаичностью существующей со времен СССР системы управления охраной труда на всех уровнях, созданной вх гг. прошлого столетия и не способной в полной мере обеспечить эффективную профилактику производственного травматизма и профессиональной заболеваемости ввиду ее несоответствия изменившимся экономическим условиям.

Разработка механизма экономического стимулирования работодателей к постоянному улучшению условий труда связана с ответом на вопрос: каков эффект от затрат, направляемых на выполнение требований трудового законодательства по обеспечению безопасных условий труда. Если иметь в виду, что цель предпринимательской деятельности - получение прибыли, то нужно ответить на вопрос, как сказывается рост затрат на улучшение условий труда на показателе прибыли. Если судить по публикациям, то затраты, снижающие или предупреждающие несчастные случаи на производстве, выгодны предприятию. Требуется предусмотреть механизм регулирования ныне действующего базового страхового тарифа посредством повышения или понижения класса профессионального риска организации, на основе коэффициента травмоопасности организации - комплексного показателя, который устанавливался бы по результатам аттестации рабочих мест и фактического состояния травматизма и профессиональной заболеваемости в организации.

Часто сам работник виноват в несчастном случае - не соблюдает технику безопасности. За подобного рода нарушения должен нести материальную ответственность сам работник (например, в виде сниженных выплат). В случае, если требования охраны труда нарушает сам работодатель, не обеспечив здоровые и безопасные условия труда, он вносит до 40% больше в Фонд социального страхования. То есть те, кто соблюдает требования действующего законодательства, экономят, потому что размер взносов у них снижается, и снижение может дойти до тех же 40%. Но все равно надо еще жестче подходить к нарушителям-работникам и особенно к работодателям. А мера воздействия должна быть одна и понятная всем: материальная (если, конечно, это нарушение не переходит в разряд уголовно-наказуемого).

6. Статистика производственного травматизма

Как известно, статистика должна быть полной, достоверной, научно обоснованной и своевременной. Статистика производственного травматизма должна отвечать указанным требованиям и, кроме того, содействовать принятию управленческих решений в области охраны труда. Сбор, учет и представление достоверных данных о НС на производстве и профессиональных заболеваниях играют важную роль в их предупреждении. Достоверная и полная статистика травматизма - один из индикаторов состояния системы охраны труда в целом. Отражение истинных причин несчастного случая в статистике существенно для совершенствования принимаемых предупредительных мер. Это особенно важно, учитывая значительные затраты, связанные с несчастными случаями на производстве.

Очевидно, что рационализация сбора, обработки информации и подготовки статистических данных лежит в сфере автоматизации этих процессов. На сегодня в стране основным объемом данных о производственном травматизме располагают Роструда, Росстат и Фонд социального страхования. Можно сказать, что существующая система сбора статистических данных по производственному травматизму и профессиональным заболеваниям направлена прежде всего на учет НС, повлекших серьезные последствия, а также на учет выплаченных ФСС средств по страховым случаям. Статистические данные, собираемые ФСС, Рострудом и Федеральной службой государственной статистики, далеко не всегда сопоставимы, так как цели сбора этих данных различны.

Статистика не учитывает такие важные показатели здоровья, как снижение иммунитета или так называемую производственно обусловленную заболеваемость, а также ускоренное старение, нарушение репродуктивных функций и многие другие не менее губительные для здоровья факторы. Этому способствует т. н. работа по-черному, без оформления трудовых отношений, что приводит к скрытому, неучтенному травматизму и профессиональной заболеваемости.

Необходимы критерии и механизмы, а также технические решения, позволяющие объединять статистические данные о производственном травматизме и профессиональных заболеваниях, получаемые из разных официальных источников, с перекрестной их проверкой и возможностями проводить выборку в разрезе видов экономической деятельности, размеров предприятия и распределения по территориям страны. Это необходимо для принятия верных управленческих решений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В результате проведенных исследований было предложено 2 варианта, на основании которых возможно построение такой базы данных.

Первый вариант - это данные, полученные из акта Н-1 с кодировкой персональных данных работника.

Росстат публикует данные, основанные на анализе выборки из собранных данных. Данные, собираемые ФСС, используются им в целях выполнения своих функций. Роструда собирает и обобщает сведения, полученные по результатам расследований конкретных несчастных случаев. Также необходимо учитывать различия в размерах выборочных совокупностей. На точность статистических данных также влияет некоторый процент сокрытых несчастных случаев. Следует отметить, что данные, собираемые тремя этими ведомствами, прямо или косвенно имеют в своей основе акт Н-1.

В таком случае можно признать приемлемым построение статистических данных о производственном травматизме непосредственно на информации, содержащейся в актах Н-1.

Для реализации такого предложения требуется решить три основные задачи:

1. Выделение необходимых для автоматизированной обработки формализованных (закодированных) позиций в акте Н-1.

2. Организация автоматизированной обработки актов Н-1.

3. Определение места, где будут обрабатываться исходные данные.

И второй вариант - на основании формируемого и постоянно обновляемого Росстатом классификатора ОКПО (Общероссийского классификатора предприятий и организаций).

За основу базы данных предлагается взять код организации по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций в том виде, в котором он существует в Росстате в соответствии с Приказом Росстата от 01.01.01 г. N 174 "Об утверждении Положения о ведении Общероссийского классификатора предприятий и организаций (ОКПО) и внесении в него изменений":

Код ОКПО	Наименование	Коды
		ОКОГУ	ОКАТО	ОКТМО	ОКВЭД	ОКФС	ОКОПФ

Где:

- код Общероссийского классификатора органов государственной власти и управления (ОКОГУ), характеризующий ведомственную принадлежность, административную и организационную подчиненность хозяйствующих субъектов или для хозяйствующих субъектов, не имеющих вышестоящего органа управления, код соответствующей группировочной позиции в ОКОГУ;

- код Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО), характеризующий территорию места нахождения хозяйствующего субъекта (11-разрядный);

- код Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО), характеризующий территорию муниципального образования, на которой находится хозяйствующий субъект;

- код ОК (КДЕС Ред. 1) Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), характеризующий вид экономической деятельности хозяйствующего субъекта;

- код Общероссийского классификатора форм собственности (ОКФС), характеризующий форму собственности хозяйствующего субъекта;

- код Общероссийского классификатора организационно-правовых форм (ОКОПФ), характеризующий организационно-правовую форму хозяйствующего субъекта.

В ОКПО кодом ОКВЭД идентифицируется основной вид экономической деятельности хозяйствующего субъекта:

- для юридического лица
и индивидуального предпринимателя код ОКВЭД соответствует коду, заявленному юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем на этапе государственной регистрации;

- для организации, осуществляющей свою деятельность без образования юридического лица, код ОКВЭД устанавливается на основании основного вида экономической деятельности, заявленного в организационно-распорядительном документе о создании данной организации. При отсутствии в документе ссылки на основной вид экономической деятельности таковым устанавливается первый из перечисленных.

Это позволит идентифицировать работодателя как по территориальной принадлежности, так и по виду экономической деятельности.

Наряду с кодом работодателя по ОКВЭД можно использовать код предприятия по ОКДП (Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг), как это делает ФСС, что позволит определить не только вид экономической деятельности работодателя, но и вид производимой продукции или предоставляемых услуг.

Также в качестве идентификаторов работодателя в таблицу предлагается добавить в качестве дополнительных показателей ОГРН (Общероссийский государственный регистрационный номер, присваиваемый при регистрации каждому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю) и регистрационный номер (код) страхователя в ФСС.

Как минимум два из предложенных кодов являются уникальными и принадлежащими только одному работодателю.

Такая структура базы позволит при введении кода работодателя по ОКПО в дальнейшем анализировать данные по травматизму в разрезе видов экономической деятельности по территориям и размеру предприятия.

7. Предложения по разработке закона о безопасности

и здоровье работника на рабочем месте

Пора перейти, наконец, от охраны труда к обеспечению безопасности и здоровья работника на работе. В качестве еще одного подхода к совершенствованию нормативного регулирования трудовых отношений (наряду с постепенным внесением изменений в Трудовой кодекс) можно предложить вернуться к отдельному закону, как это было до 2006 г. Еще одним аргументом в пользу необходимости принятия отдельного закона является и то, что в стране поменялась вся концепция, вся парадигма управления охраной труда. И необходим документ, посвященный именно вопросам, прописанным в ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей каждому гражданину право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Именно в таком законе можно описать новые подходы и саму систему управления рисками (включая ее структуру, распределение ответственности субъектов, участвующих в управлении рисками на всех уровнях, типовые методы оценки рисков и т. п.).

Помимо того, необходима отдельная статья, посвященная вопросам оценки условий труда (как при помощи АРМ, так и с описанием других методов оценки рисков). А цели, задачи и использование результатов аттестации рабочего места необходимо включить именно в нормативный документ, регулирующий вопросы безопасности и здоровья работника.

Требует более подробного описания и включения в этот документ вопросов, относящихся к службам охраны труда. Возможно, в случае ратификации Конвенции МОТ это будет раздел, посвященный уже службам гигиены труда. Так как такие службы будут для системы управления охраной труда предприятия новыми и понадобится гармонизировать требования российского законодательства с требованиями Конвенции, такой раздел будет особенно важен. В этот же раздел целесообразно будет в сокращенном виде включить требования к нормам расчета численности и структуры служб охраны труда, а также вопросы, относящиеся к разработке локальных нормативных актов по охране труда.

В разд. X действующей редакции ТК наблюдается определенный дисбаланс в области описания расследования и учета несчастных случаев и случаев выявления производственных и производственно обусловленных заболеваний. Вопросы выявления и предотвращения, а также расследования случаев возникновения профессиональных заболеваний также необходимо включить в предлагаемый закон.

Безусловно, необходимо более подробно описывать механизмы финансирования и экономического стимулирования работодателей и работников, создавать и поддерживать безопасные и здоровые условия труда. Для работодателя четко нужно прописать, что входит в перечень мероприятий по улучшению условий труда, за что он может получить скидку к страховому тарифу (и в каком размере), а за что, наоборот, будет произведена надбавка. Работник также должен быть проинформирован о том, что в случае нарушения требований по обеспечению собственной безопасности он также понесет материальное взыскание.

В этом законе также уместно будет отдельный раздел посвятить вопросам саморегулирования в области охраны труда. Законодательно закрепить определение саморегулирования, описать его роль и функции в решении тех или иных вопросов, связанных с обеспечением здоровья и безопасности работника, качеством кадрового потенциала специалистов по охране труда, обучением и подготовкой таких специалистов, регулированием качества предоставляемых на рынке услуг по охране труда. Прописать перечень, механизмы разработки, рассмотрения, согласования и утверждения документов, которые будут переданы в ведение саморегулируемого сообщества специалистов в области охраны труда. Такие меры со временем, безусловно, дадут свои положительные результаты и повысят уровень охраны труда в России.