О совершенствовании законодательства Российской Федерации по налогам и сборам

Председателю Государственной
Думы Федерального Собрания
Российской Федерации

Г. Н. СЕЛЕЗНЕВУ

!

На основе материалов проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, подготовлены предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по налогам и сборам.

Предложения одобрены на заседании Коллегии Счетной палаты 28 апреля 2000 года (протокол №

Указанные материалы направляются для использования в законотворческой работе.

Председатель Счетной палаты

Российской СТЕПАШИН

О совершенствовании законодательства Российской Федерации
по налогам и сборам

Рост мировых цен на нефть и газ, превышение предусмотренных в расчетах к бюджету уровня инфляции и курса доллара по отношению к рублю позволили в 1999 году и за истекший период 2000 года обеспечить сверхплановые поступления доходов в федеральный бюджет. Дополнительно против учтенных в федеральном бюджете на 1999 год объемов доходов поступили налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, лицензионные и регистрационные сборы
, платежи за пользование недрами и другие налоговые доходы.

Вместе с тем внешнее благополучие с исполнением доходной части бюджета имеет место при все возрастающих неплатежах в налоговую систему страны. Задолженность по налоговым платежам в федеральный бюджет, контролируемым МНС России, на 1 апреля 2000 года составила 258,4 млрд. рублей против 154,4 млрд. рублей на соответствующую дату 1999 года. В целом накопившиеся долги налогоплательщиков в 1,2 раза выше годового объема налогов, контролируемых МНС России.

Проводимые Счетной палатой Российской Федерации контрольные мероприятия свидетельствуют о том, что в стране продолжает существовать система уклонения от уплаты налогов. Низка налоговая дисциплина, практически отсутствует контроль налоговых органов более чем за половиной потенциальных налогоплательщиков. По-прежнему имеется много нерешенных законодательных проблем практически на всех стадиях налогового процесса. В целом действующее в настоящее время налоговое и банковское законодательство не обеспечивает полноту сбора налогов и не предусматривает достаточных мер ответственности хозяйствующих субъектов за неисполнение налоговых обязанностей, а кредитных организаций - за несвоевременное выполнение поручений налогоплательщиков и инкассовых поручений налоговых органов по перечислению платежей в бюджеты. Все это в существенной степени связано с несовершенством действующего налогового, банковского и бюджетного законодательства.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации даже после внесения в нее в июле 1999 года многочисленных поправок, несомненно, улучшивших содержательную часть и общую редакцию Кодекса, не устранила имеющиеся в законодательстве очевидные недостатки в правовом регулировании отдельных вопросов налогообложения и налоговых отношений, не решила многие сохраняющиеся налоговые проблемы, а, напротив, усугубила некоторые из них. В Кодексе содержатся противоречивые, спорные, неясно изложенные положения, что неизбежно приведет к негативным последствиям в дальнейшем. К существенному ущербу для бюджета приводит также сохраняющаяся неурегулированность многих правовых вопросов банковского обслуживания налоговых платежей.

Счетная палата Российской Федерации вносила в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения об улучшении налогового и банковского законодательства для их рассмотрения и учета при разработке и принятии законодательства о налогах и сборах, однако многие вопросы по-прежнему сохраняют свою актуальность. Задержка с принятием специальной части Налогового кодекса Российской Федерации, где должны быть установлены нормы и механизм исчисления и взимания отдельных видов налогов, отрицательно сказывается на исполнении доходной части бюджета.

Материалы проводимых Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий свидетельствуют о необходимости внесения изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»,
«О банках и банковской деятельности» и некоторые другие.

На полноту поступлений платежей в бюджет негативно влияют неисполнение или несвоевременное исполнение кредитными организациями поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в бюджет и во внебюджетные фонды.

Проверки выявляют массовые нарушения коммерческими банками налогового и банковского законодательства, порядка работы с денежной наличностью и несоблюдения платежной дисциплины. Банк России и его территориальные управления со своей стороны не осуществляют необходимый контроль за деятельностью коммерческих банков по обеспечению своевременного и полного зачисления налоговых платежей в бюджет.

Значительные средства не поступают в бюджет в связи с задержками исполнения коммерческими банками поручений налогоплательщиков из-за отсутствия денежных средств на корреспондентских счетах банков даже при их наличии на счетах клиентов. С введением в действие части первой Налогового кодекса, в соответствии с которой обязанность налогоплательщика по уплате налогов считается исполненной с момента предъявления в банк поручения на уплату налогов при наличии достаточного денежного остатка на его счете, недобросовестные налогоплательщики стали открывать счета в заведомо неплатежеспособных банках, не имеющих денежных средств на корреспондентских счетах. В результате этого не поступило в бюджеты всех уровней по состоянию на 1 апреля 2000 года 22,6 млрд. рублей. Наибольшие суммы, не зачисленные на счета бюджета, но списанные со счета налогоплательщика, установлены по г. Москве – 5,9 млрд. рублей, Ханты-Мансийскому автономному округу – 3,4 млрд. рублей, Республике Башкортостан – 0,8 млрд. рублей, Томской области - 0,6 млрд. рублей. Аналогичные факты установлены при проверках в Ульяновской, Самарской, Липецкой и Псковской областях и других регионах.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации выявляют факты использования этого положения Налогового кодекса для умышленного уклонения от уплаты налогов путем сговора коммерческого банка и налогоплательщика. Так, и спиртзавод» (Псковская область), имея задолженность по уплате налогов в бюджеты всех уровней, приобрели векселя заведомо неплатежеспособного коммерческого банка ТОО «КБ Кинобанк» (г. Москва) номинальной стоимостью соответственно 3 млн. и 6 млн. рублей. При этом в обоих случаях оговаривалось условие об открытии расчетных счетов в этом банке. В июне 1999 года указанные общества предъявили банку эти векселя к оплате, одновременно направило в банк платежное поручение на перечисление в бюджет 3 млн. рублей, а к расчетному счету Удохского спирт-завода было выставлено инкассовое поручение на бесспорное взыскание задолженности. Банк выдал выписку, подтверждающую списание денежных средств по указанному платежному поручению, но в бюджет они не поступили. Аналогичные случаи имели место на 10 предприятиях Псковской области на общую сумму 8,8 млн. рублей, при этом расчеты осуществлялись через коммерческие банки в г. Москве (КБ «Национальное кредитное товарищество», АКБ «Регионсоцбанк», КБ «Инвестиционный банк поддержки предпринимательства» и другие). По Самарской области по этой причине не было перечислено в бюджет за 10 месяцев 1999 года 590 млн. рублей.

Факты целенаправленного уклонения от уплаты налогов с привлечением неплатежеспособных банков установлены Счетной палатой Российской Федерации также в Ульяновской области. Так, Чердаклинское предприятие «Исток» 30 апреля 1999 года заключило договор на поставку водки с . А. Фильм» (г. Москва) на общую сумму 50 млн. рублей. При наличии 7 открытых на тот период расчетных и других счетов в банках гг. Ульяновска и Москвы, в том числе в стабильно работающих банках (Ульяновский банк Сбербанка России, Внешторгбанк в г. Москве), для проведения платежа по указанному договору предприятие открыло счет в АКБ «Девиза» (г. Москва), перечислило на этот счет 50 млн. рублей и представило в налоговую инспекцию по Чердаклинскому району платежное поручение о перечислении с расчетного счета в АКБ «Девиза» на счет доходов федерального бюджета в уплату акциза 50 млн. рублей. Однако, по информации отделения федерального казначейства по Чердаклинскому району, эти средства по состоянию на 21 февраля 2000 года на счета федерального бюджета не поступили.

Аналогичной проверкой, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в , установлено, что предприятие заключило договор на поставку цемента с ТОО «Аэропрогресс», в соответствии с которым расчет за продукцию производится путем 100-процентной предоплаты в срок до 1 июня 1999 года. Одновременно при наличии 4 открытых на тот период расчетных и других счетов в банках, в том числе в стабильно работающих (АКБ «Ульяновсквнешторгбанк» и его филиал в г. Новоульяновске, Внешторгбанк в г. Москве), предприятие открыло счет в ТОО «КБ «Грифон». ТОО «Аэропрогресс» перечислило на этот счет 20 млн. рублей, которые АООТ «Ульяновскцемент» перечислило на счет доходов федерального бюджета, что подтверждено КБ «Грифон». Вместе с тем, по информации отделения федерального казначейства по Ульяновскому району от 01.01.01 года, представленной по запросу инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, денежные средства в уплату налогов от в сумме 20 млн. рублей на счета федерального бюджета не поступали. Ранее уплату налогов производило со своего расчетного счета в Ульяновском отделении Сбербанка России.

Отдельные банки искусственно создают ситуацию с отсутствием денежных средств на расчетных счетах своих клиентов, зачисляя денежные средства, поступившие в оплату товаров и услуг, на ссудные счета, минуя расчетные счета, в том числе путем заключения сделок по уступке требования перевода долга, а также зачетом векселей в погашение ссудной задолженности. Это приводит к задержке исполнения платежных поручений и инкассовых распоряжений на перечисление налоговых и других платежей в бюджет.

Потери платежей в бюджет вызваны также убыточностью многих банков. В Самарской области убытки, полученные коммерческими банками, возросли в 1999 году по сравнению с 1998 годом в полтора раза. В Липецкой области, как показала проверка Счетной палаты Российской Федерации, в
годах 33 кредитные организации прекратили перечисление платежей в бюджет по причине отзыва лицензии. Сумма неисполненных ими обязательств по платежам в бюджет составила 23,6 млн. рублей. В Самарской области банками не исполнено обязательств перед бюджетом на сумму
373,2 млн. рублей.

Принимаемые к банкам-нарушителям налогового и банковского законодательства меры финансового воздействия малоэффективны. В Налоговом кодексе Российской Федерации предусмотрено, что нарушение банком установленного срока
исполнения поручения налогоплательщика о перечислении налога или сбора и неисполнение банком в установленный срок решения налогового органа о взыскании налога и сбора влечет взыскание пени в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Банка России, но не более 0,2 процента за каждый день просрочки.

Для повышения ответственности Банка России, коммерческих банков, других кредитных организаций и их руководителей за нарушение установленного срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора Счетная палата предлагает ужесточить меры их материальной ответственности, увеличив размеры штрафных санкций за такие нарушения, предусмотренные статьями 133 и 135 Налогового кодекса. Второй абзац пункта 1 статьи 133 и второй абзац статьи 135 Налогового кодекса изложить в следующей редакции:

«В случаях неисполнения поручения налогоплательщиков (или поручений налоговых органов) на перечисление платежей в бюджет, при наличии средств на счетах кредитной организации и их клиентов, с кредитной организации взыскивается штраф в размере суммы задержанного платежа, увеличенной на ставку рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. На руководителей этих организаций налагается административный штраф в размере 100-кратного минимального размера оплаты труда».

В целях избежания потерь бюджета вследствие списания убытков, связанных с задолженностью банков по неисполненным платежным поручениям, в статью 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статьи 24 и 25 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» необходимо ввести норму, в соответствии с которой потери бюджета компенсируются за счет средств обязательных резервов (фондов), депонируемых в Банке России, а также предусмотреть лишение лицензий на осуществление банковской деятельности кредитных организаций, допустивших неоднократную задержку платежей в бюджет на срок более двух дней при списании их со счета клиента.

Недопоступление средств в бюджет происходит также в результате того, что в стране не создана система государственного контроля за движением денежной наличности, в то время как в последнее время существенно увеличивается использование наличных денежных средств в расчетах между предприятиями, организациями и физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» (п. 9) контроль за соблюдением правил работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций возложен на коммерческие банки. Однако они не выполняют требования Положения о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации, утвержденного советом директоров Банка России и предусматривающего проведение проверок предприятий по этим вопросам не реже одного раза в два года.

Основными нарушениями правил работы с денежной наличностью, выявляемыми в ходе проверок, остаются несоблюдение лимита остатка кассы и предельных сумм расчетов наличными деньгами с другими юридическими лицами
, согласованных с банком условий расходования выручки, а также расходование наличной денежной выручки без согласования с банком. Так, в Кемеровской области каждое третье из проверенных предприятий расходует поступающую в кассу выручку без согласования с обслуживающим банком, практически каждое десятое не соблюдает согласованные с банком условия расходования денежной наличности. В то же время эти предприятия имели задолженность в бюджеты всех уровней. Одновременно следует отметить, что отдельные банки предоставляют право хозяйствующим субъектам расходовать выручку для закупки товаров, что дает предприятиям-недоимщикам возможность осуществлять расчеты наличными деньгами при задолженности перед бюджетом.

В ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации в 5 кредитных организациях в Калужской области состояния контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами установленных правил работы с денежной наличностью выявлено, что из поступившей в кассу 21 предприятия денежной наличности в сумме 3 млн. рублей 12 предприятий израсходовали 1 млн. рублей без согласования с кредитными организациями, при этом 9 из них имели задолженность по платежам в бюджет на сумму 1,4 млн. рублей.

спиртоводочный завод» (Липецкая область) при наличии картотеки по платежам в бюджет на 1052,4 тыс. рублей и имея задолженность по штрафным санкциям в сумме 211,1 тыс. рублей из наличной денежной выручки, поступившей в кассу предприятия в сумме 773 тыс. рублей, сдал в банк лишь 24 тыс. рублей, а остальная часть денег была израсходована без разрешения банка на собственные нужды предприятия.

Одновременно в ходе проверок Счетной палатой Российской Федерации установлены случаи, когда самими коммерческими банками в нарушение указания Банка России от 01.01.01 г. № 000 предоставлялось право хозяйственным организациям расходовать выручку, поступающую в их кассы, для обеспечения коммерческой деятельности. Так, «Псковбанк» (Псковская область) предоставил своим клиентам право на осуществление расчетов наличными деньгами при закупке товаров. дом» с разрешения банка из 757,7 тыс. рублей полученной выручки 567,9 тыс. рублей использовало для закупки товаров, выдав эту сумму под отчет. , также являющееся клиентом этого банка, из 20,3 тыс. рублей полученной выручки 16,7 тыс. рублей с ведома банка использовало на приобретение материалов. На период проверки Счетной палаты Российской Федерации (на 1 октября 1999 года) указанный банк не располагал сведениями о предприятиях, имеющих задолженность перед бюджетом. Извещения налоговых органов о предприятиях, имеющих задолженность перед бюджетом, в банк не поступали. В результате предприятия-недоимщики имели возможность производить расчеты с использованием наличных денег, не осуществляя при этом платежей в бюджет.

Действующими нормативными актами не предусмотрен порядок осуществления контроля за индивидуальными предпринимателями, использующими наличные деньги, в то время как статьей 23 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что к предпринимательской деятельности граждан применяются правила, регулирующие деятельность юридических лиц. Нарушение порядка работы с денежной наличностью позволяет им осуществлять коммерческую деятельность без уплаты налогов. Таким образом, возникла необходимость внесения изменений в банковское законодательство, предусмотрев норму, обязывающую коммерческие банки осуществлять контроль за соблюдением физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, условий работы с денежной наличностью.

В банковском законодательстве отсутствуют меры финансовой ответственности за:

несоблюдение порядка ведения кассовых операций предприятиями, организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

непредставление банками в налоговые органы материалов проверок, при которых выявлены случаи нарушения кассовой дисциплины;

осуществление расчетов наличными денежными средствами как между юридическими лицами, так и между юридическим и физическим лицом сверх установленного предельного размера использования наличных денег.

Кроме того, законодательством не предусматривается финансовая ответственность предприятий и организаций и их руководителей за нарушение согласованных с кредитной организацией условий расходования поступивших в кассу наличных денег, а также их использование без согласования с обслуживающим банком.

Было бы целесообразно внести соответствующие изменения в банковское законодательство, предусмотрев взыскание штрафа за указанные нарушения.

Одновременно следует отметить, что недостаточно эффективно используются контрольно-кассовые машины как инструмент контроля за денежным обращением и полнотой формирования налогооблагаемой базы предприятий торговли и бытового обслуживания населения. Проводимые Счетной палатой Российской Федерации проверки показывают, что в вечернее время и выходные дни в каждом втором случае контроля устанавливаются нарушения порядка работы с денежной наличностью с применением кассовых аппаратов. В целях обеспечения в полной мере контрольно-кассовыми машинами объема осуществляемых денежных расчетов требуется дальнейшее совершенствование Закона РСФСР от 01.01.01 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением». Счетная палата Российской Федерации вносила предложения в Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Российской Федерации по совершенствованию данного Закона. С учетом этих предложений Правительство Российской Федерации разработало новую редакцию Закона, в которой большинство предложений Счетной палаты Российской Федерации нашло отражение. Указанный Закон внесен в Государственную Думу 21 июля 1999 года, но пока не рассмотрен. Закон очень важен, необходимо ускорить его принятие.

На полноту налоговых поступлений в бюджет отрицательное влияние оказывает действующий порядок открытия счетов, позволяющий предприятиям и организациям открывать многочисленные счета в различных регионах Российской Федерации. Счетной палатой Российской Федерации установлены случаи, когда предприятия и организации, имеющие значительную задолженность по налоговым платежам, открывали до 100 и более счетов. В отдельных случаях несколько счетов открываются для проведения одной операции, что позволяет уклоняться от уплаты налогов и снижает эффективность контроля за финансовыми потоками организаций-недоимщиков. Так, АК «АЛРОСА» по состоянию на 1 апреля 1999 года имела 174 различных счета более чем в 40 банках.

В целях ограничения количества открываемых предприятиям и организациям счетов предлагается внести изменения в часть первую статьи 86 Налогового кодекса Российской Федерации, установив предельное число расчетных счетов, открываемых предприятиям и организациям.

Кроме того, целесообразно восстановить порядок, в соответствии с которым предприятия и организации, имеющие задолженность перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами, должны были осуществлять все расчеты по погашению задолженности только с одного расчетного счета (счета недоимщика). Ранее такие счета открывались в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения», однако затем эта норма была отменена. Норму об обязательном открытии счетов недоимщиков следует ввести законодательным путем, подкрепив ее системой мер ответственности предприятий-должников, а также их руководителей за уклонение от открытия таких счетов и нарушение режима их работы. Наряду с этим требуется дополнить налоговое законодательство нормой, вводящей временные правовые ограничения в деятельности предприятий, уклоняющихся от уплаты налогов и имеющих в течение длительного времени устойчивую, не снижающуюся задолженность по платежам в бюджет.

Малоэффективна применяемая в настоящее время процедура обращения взыскания недоимки на имущество организаций-должников. Ранее в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» плательщики налогов могли обращать взыскание недоимки по платежам в бюджет на суммы, причитающиеся недоимщику от его дебитора, но с 15 ноября 1997 года этот Указ был признан утратившим силу, что привело к потерям для бюджета. В то же время предприятия-недоимщики используют дебиторскую задолженность для расчетов с кредиторами.

В ходе проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в , установлено, что это предприятие не принимало реальных мер по взысканию дебиторской задолженности, размер которой по состоянию на 1 мая 1999 года достиг 1,4 млрд. рублей. В годах за счет указанной задолженности произвело расчеты со своими кредиторами через «третьих» лиц на общую сумму 2,4 млрд. рублей. При этом такие расчеты производились и после ареста налоговой полицией части дебиторской задолженности. В то же время суммарная задолженность этого предприятия по налогам и другим платежам на 1 октября 1999 года составляла
45,1 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет – 32,3 млн. рублей.

В , также проверенном Счетной палатой Российской Федерации, дебиторская задолженность на 1 апреля 1999 года составила 396,9 млн. рублей, из нее с истекшими сроками оплаты – 111,2 млн. рублей. За счет указанной задолженности предприятие рассчитывалось со своими поставщиками путем зачетов взаимной задолженности. Всего такие расчеты составили 20,5 млн. рублей. Одновременно предприятие имело задолженность по платежам в бюджеты всех уровней в размере 3,4 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет – 3,3 млн. рублей.

В Налоговом кодексе Российской Федерации эти вопросы не решены. В связи с этим необходимо главу 8 Кодекса дополнить нормой, дающей право налоговым органам на бесспорное взыскание задолженности по платежам в бюджет со счетов дебиторов организаций-недоимщиков. Кроме того, требуется внести изменения в главу 24 Гражданского кодекса Российской Федерации, с тем чтобы на предприятия, имеющие задолженность по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды, не распространялись нормы, изложенные в статьях этой главы. Таким образом, эти предприятия и организации будут лишены возможности переуступки требования долга.

Действующее законодательство не дает однозначного определения совершаемых юридическими лицами сделок, что позволяет налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов. Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 45) предусмотрено, что взыскание налога с организации не может быть произведено в бесспорном порядке, если обязанность по уплате налога основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделок, заключенных налогоплательщиком с третьими лицами. Вместе с тем Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 421) разрешено заключение договора, в котором содержатся элементы различных договоров, что позволяет организациям совершать сделки, не имеющие юридической квалификации. Тем самым создается возможность ухода от уплаты налога. Так, речное пароходство» заключило договор эксплуатационного управления судами, который можно квалифицировать как договор поручения, а само акционерное общество его квалифицирует как агентский договор, в соответствии с которым в 1999 году из оборота, облагаемого налогом на добавленную стоимость, выведено 14 млн. рублей.

В этой связи необходимо четко определить юридическую квалификацию заключаемых сторонами договоров с внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс.

До настоящего времени не внесена юридическая определенность в вопрос об очередности списания средств со счета налогоплательщика на выплату зарплаты и по платежам в бюджет при недостаточности на нем средств. Как известно, основополагающим законодательным актом здесь является Гражданский кодекс Российской Федерации, статьей 855 которого ранее было установлено, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание денежных средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, производится в третью очередь.

Федеральным законом от 01.01.01 г. в указанную статью Гражданского кодекса были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми при недостаточности средств в третью очередь производится уже списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (или контракту), а также по отчислениям в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и только затем, в четвертую очередь, производится списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев по запросу Президиума Верховного Суда Российской Федерации этот вопрос, своим постановлением от 01.01.01 г. признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса в редакции указанного Федерального закона от 01.01.01 года и тем самым сохранил первоначальную редакцию этой статьи Гражданского кодекса.

Статьей 35 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» предусмотрено: «В целях обеспечения поступления доходов в федеральный бюджет в суммах, утвержденных статьей 1 настоящего Федерального закона, впредь до внесения в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации изменений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации установить, что при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление или выдача денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), производятся в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных указанной статьей Гражданского кодекса Российской Федерации к первой и второй очереди». Таким образом, предпринятая попытка упорядочения этого вопроса не получила логического завершения, так как сам Федеральный закон от 01.01.01 г. до сих пор не отменен.

На собираемости налогов негативно сказывается отсутствие законодательного акта о государственной регистрации предприятий и организаций. В настоящее время во многих регионах не обеспечивается полнота учета налогоплательщиков. Проверки свидетельствуют, что до половины налогоплательщиков, зарегистрированных в государственных органах, не встают на налоговый учет, не проходят переучет, не представляют отчетность о своей деятельности или представляют так называемую нулевую отчетность. В Самарской области, как показала проверка Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 октября 1999 года уклонились от постановки на налоговый учет 7,3 тыс. предприятий и организаций и 8,5 тыс. предпринимателей без образования юридического лица. В результате в федеральный и областной бюджеты, по экспертной оценке, не поступило свыше 200 млн. рублей. В Ульяновской области по состоянию на 1 января 2000 года было зарегистрировано 17,7 тыс. предприятий, из них 457 (2,6%) уклонились от постановки на налоговый учет, 1,2 тыс. (6,8%) не прошли переучет, 23% предприятий и предпринимателей не предоставили отчетность о своей деятельности или предоставили нулевую отчетность. При этом имеющаяся по ним задолженность по платежам в бюджеты за 1999 год составила 91,6 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 42,2 млн. рублей.

Такое положение стало возможным, в частности, из-за недостатков в нормативном регулировании государственной регистрации предприятий и организаций. Отсутствие законодательства о регистрации юридических лиц позволяет отдельным организациям, не меняя места нахождения и осуществления финансово-хозяйственной деятельности, регистрироваться в регионах, где им предоставляются необоснованные льготы по уплате налогов, ущемляющие интересы других субъектов Российской Федерации. Кроме того, предоставление льгот предприятиям и организациям, зарегистрированным в закрытых административно-территориальных образованиях, но находящимся вне их территории, приводят к оттоку их как налогоплательщиков с территорий других регионов. Имеются также факты, когда организации прекращают деятельность, накопив долги, а затем регистрируются новыми налоговыми органами.

В Гражданском кодексе Российской Федерации предусматривается, что регистрация юридических лиц осуществляется в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Однако такой закон до сих пор не принят.

В законе о государственной регистрации должны быть регламентированы требования к срокам и месту регистрации хозяйствующих субъектов, порядок постановки их на налоговый учет, определены меры ответственности за предоставление регистрирующим, налоговым органам и другим органам государственного контроля недостоверных данных об организационно-правовом статусе регистрируемых юридических лиц, их финансово-хозяйственной деятельности, предоставление этих сведений не в полном объеме и в искаженной форме или непредоставление сведений об изменении положения юридических лиц. Кроме того, в законе следует предусмотреть, что регистрация предприятий, создаваемых на базе ликвидированных или реорганизуемых, должна осуществляться только по предоставлении справки об отсутствии у них, а также у их учредителей задолженности по уплате налогов или иных обязательных платежей.

Значительные потери несет федеральный бюджет в связи с несоблюдением законодательно устанавливаемых нормативов зачисления в федеральный бюджет регулирующих налогов. В большинстве регионов Российской Федерации не соблюдаются устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год нормативы распределения регулирующих налогов по бюджетам различных уровней. Это является следствием распределения платежей по конкретным налогоплательщикам, а не по общим поступлениям платежей, как это устанавливается законами, проведения в регионах в значительных масштабах зачетов и предоставления отсрочек платежей по федеральным налогам в части, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, возвратов из федерального бюджета налога на добавленную стоимость по экспортной продукции.

В то же время в некоторых регионах эти нарушения или санкционируются федеральными органами власти, или осуществляются местными органами власти явочным порядком. В Республике Татарстан и Республике Башкортостан установленные в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующие годы нормативы распределения налогов по уровням бюджетной системы нарушаются уже на протяжении ряда лет, в результате чего федеральный бюджет несет значительные потери. По оценке, в 1999 году они превысили 10 млрд. рублей. В текущем году эта практика продолжается. По состоянию на 1 апреля 2000 года из Республики Татарстан из общей суммы поступивших на территории налогов в размере 8 млрд. рублей перечислено в федеральный бюджет лишь 1,5 млрд. рублей, или 18,8 процента. При этом полностью зачислены в бюджет Республики Татарстан платежи по акцизам на нефть в сумме 204,9 млн. рублей, подлежащие в соответствии с законом зачислению в федеральный бюджет, по налогу на добавленную стоимость в бюджет Республики зачислено 68% платежей вместо 15%, установленных законом. Такое же положение сложилось и в Республике Башкортостан - в бюджете Республики оставлено около половины всех поступлений по налогу на добавленную стоимость, все акцизные платежи на спирт и ликероводочную продукцию в размере 303 млн. рублей.

Предусмотренные в бюджетном законодательстве санкции к субъектам Российской Федерации, нарушающим нормы распределения налоговых поступлений по бюджетам различных уровней, не являются достаточными для оказания эффективного воздействия на них.

Кроме того, проверками Счетной палаты Российской Федерации выявлены факты зачисления налогоплательщиками платежей непосредственно на счета бюджетов субъектов Российской Федерации, минуя распределительные счета федерального бюджета. В 1999 году такие факты выявлены в Новгородской, Липецкой, Кемеровской областях. Возврат этих средств в федеральный бюджет требует длительного времени. Происходит по существу беспроцентное кредитование региональных бюджетов за счет федерального бюджета.

Так, в ходе проверки, проведенной в Новгородской области, установлено, что в бюджет г. Старая Русса, минуя счета федерального бюджета, поступили денежные средства в сумме 2,4 млн. рублей от -М» и в уплату задолженности по платежам в местный бюджет за 123 Авиаремонтный завод. В то же время задолженности перед местным бюджетом на тот период предприятие не имело, так как на всю сумму задолженности (8,6 млн. рублей) администрацией г. Старая Русса и Старорусского района была предоставлена отсрочка по её уплате. Таким образом, поступившие от дебиторов Авиаремонтного завода денежные средства в полной сумме должны были поступить в федеральный бюджет. Однако эти средства были зачислены в бюджет г. Старая Русса и направлены на мероприятия, подлежащие финансированию из местного бюджета. Указанная задолженность погашалась в течение одиннадцати месяцев, то есть на этот срок указанные денежные средства были отвлечены из оборота федерального бюджета.

Аналогично Боровичевский комбинат огнеупоров и его дочернее предприятие БКО» (г. Боровичи) перечислили на счет городского бюджета, минуя городское отделение федерального казначейства, 2,6 млн. рублей налога на прибыль. Сумма задолженности в федеральный бюджет была отрегулирована лишь спустя 3 месяца.

В Ульяновской области 87 организаций не в полном объеме перечисляли в федеральный бюджет налог на прибыль в соответствии с установленным нормативом, либо осуществляли взносы этого налога только в доле бюджета территории. В связи с этим потери федерального бюджета составили в
1999 году 13,8 млн. рублей.

В связи с этим необходимо внести изменения в действующее налоговое законодательство, исключающие возможность зачисления регулирующих налогов напрямую в бюджеты субъектов Российской Федерации и устанавливающие ответственность налогоплательщика за подобные действия. Дополнительно внесенной в Бюджетный кодекс Российской Федерации нормой следовало бы установить платность этого неправомерного пользования средствами федерального бюджета.

Проведенные в закрытых административно-территориальных образованиях проверки соблюдения действующего законодательства по вопросам налогообложения выявили несовершенство Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в части норм, регулирующих государственную регистрацию предприятий на территории этих административно-территориальных образований, предоставление им налоговых льгот и уплату ими налогов и других обязательных платежей в бюджет.

В 2000 году это положение исправлено. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год» установлено, что все налоги и сборы в той их части, которые подлежат зачислению в федеральный бюджет, вносятся предприятиями и организациями, зарегистрированными в закрытых административно-территориальных образованиях, в федеральный бюджет, за исключением закрытых административно-территориальных образований, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Однако представляется необходимым внести изменения в указанный Закон Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000-1 (второй и третий абзацы статьи 5), а также в пункт 1 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исключив из них положения, согласно которым в доходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований могут направляться федеральные налоги в доле, зачисляемой в федеральный бюджет.

Значительным резервом пополнения доходов бюджета является усиление контроля за производством, оборотом и реализацией алкогольной продукции. Проверки Счетной палаты Российской Федерации выявили в 1999 году серьезные недостатки, по существу, по всем направлениям работы по государственному регулированию этих сфер деятельности, позволяющие выводить из-под контроля и налогообложения значительные объемы производимой и реализуемой продукции. По экспертной оценке, потери бюджетов всех уровней в результате этого в прошедшем году составили порядка 20 млрд. рублей.

В целях более эффективной реализации фискальной функции акцизов на этиловый спирт и ликероводочную продукцию требует совершенствования порядок их взимания путем переноса всей суммы акцизов на спирт с зачислением ее в федеральный бюджет. Это упростит процедуру расчетов акциза, резко сократит количество плательщиков и позволит усилить контроль со стороны налоговых органов. На порядок снизится количество объектов, контролируемых налоговыми органами. Контроль за деятельностью спиртзаводов вместо ликероводочных заводов значительно упростится, следовательно, улучшится его качество. Одновременно исчезнут предпосылки для установления всякого рода региональных барьеров при движении ликероводочных изделий. При смещении акцизов на спирт упростится также процесс маркировки ликероводочной продукции, исчезнут дополнительные муниципальные марки, и функции специальной марки сведутся к первоначально заданной и единственной – подтверждению легальности производства.

Вместе с тем в целях избежания потерь доходов региональных и местных бюджетов было бы целесообразным в пределах существующей налоговой нагрузки на алкогольную продукцию передать в эти бюджеты часть доходных полномочий через налог с продаж, ставка которого по указанной продукции может быть установлена на уровне 10-15% с соответствующим уменьшением ставки акцизов на спирт. Увеличение уплаты налогов в региональные и местные бюджеты по месту потребления алкогольной продукции, а не по месту производства, позволит более эффективно решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Возрастет заинтересованность производителей в снижении себестоимости и цены, обеспечении контроля за качеством и объемами алкогольной продукции, поставляемой ими для розничной торговли и общественного питания.

Налоговые органы должны иметь достаточно власти, чтобы исполнять свои функции, однако в части первой Налогового кодекса Российской Федерации имеется явный перекос налоговых правоотношений в пользу налогоплательщиков, ослабляющий и без того низкую налоговую дисциплину. Все неустраненные противоречия и неясности налогового законодательства, которых в части первой Кодекса достаточно много, толкуются в пользу налогоплательщика.

Принципиально важным является определение понятия налога, изначально устанавливающего обязательность уплаты законно установленных налогов и не допускающего возможность иных толкований. Принятое частью первой Налогового кодекса понятие налога такой обязательности уплаты налога не устанавливает. Под налогом в Кодексе, даже после внесения в него изменений, понимается платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств. Такое определение может трактоваться как изъятие денежных средств, в то время как статьей 35 Конституции Российской Федерации установлено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Очевидно, что налог должен быть определен как обязательный взнос в бюджет или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиком.

В этой связи следует пункт 1 статьи 8 «Понятие налога и сбора» Налогового кодекса изложить в следующей редакции: «Под налогом понимается обязательный взнос в бюджет или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в форме денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».

Сохраняется необходимость внесения изменений и дополнений в законодательные акты, регламентирующие процедуру ликвидации и банкротства предприятий, организаций и учреждений.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (ст.70) и Федеральным законом от 01.01.01 г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (ст.26) мораторий на удовлетворение требований кредиторов распространяется на денежные обязательства и обязанности по уплате обязательных платежей, которые возникли до момента назначения временной администрации. Следовательно, мораторий распространяется как на задолженность хозяйствующих субъектов, выступающих в качестве самостоятельных плательщиков налогов, так и на задолженность перед предприятиями, организациями и учреждениями, в том числе на кредиты банков и проценты по ним. Однако последнее приводит к замораживанию кредитных ресурсов, извлечению из хозяйственного оборота кредитных организаций как собственных, так и заемных средств, что, в конечном счете, оказывает отрицательное влияние на их финансовое состояние и ухудшает расчетно-платежную дисциплину.

Как показала проведенная в конце 1999 года проверка, на 1 июня 1999 года сумма долгов АКБ «Кузбасспромбанк» своим клиентам, на которую распространяется действие моратория, составила 92,7 млн. рублей, или 8,7% от общего размера кредитного портфеля, а сумма процентов по просроченной задолженности, подлежащей уплате заемщиками банку на дату введения моратория, составила свыше 251 млн. рублей, т. е. на сумму, превышающую почти в 1,6 раза требования кредиторов банка. На указанную дату сумма долговых обязательств 11 предприятий Калужской области, на которую распространяется действие моратория, составила свыше 55,6 млн. рублей, в том числе более 3,9 млн. рублей - кредиты коммерческих банков.

Таким образом, применение норм указанных федеральных законов приводит при решении вопросов финансового оздоровления отдельных предприятий, организаций и учреждений к ухудшению финансового состояния других, в первую очередь, кредитных организаций, неплатежеспособность которых дестабилизирует расчетные операции по счетам как самого банка, так и его клиентуры, в числе которой могут оказаться и хозяйствующие субъекты, подвергнутые процедуре банкротства. В связи с этим в указанные законы необходимо внести изменения и дополнения, предусматривающие, что действие моратория не распространяется на заемные средства хозяйствующих субъектов, в том числе на полученные кредитные ресурсы кредитных организаций.

Аудитор Счетной палаты

Российской ПАНСКОВ