ДВИЖЕНИЕ «ЖИЛИЩНАЯ СОЛИДАРНОСТЬ»
Уважаемые коллеги!
Черновая редакция Пакета методических рекомендаций «Жилищной солидарности» о совете многоквартирного дома была разослана экспертам «Жилищной солидарности» и «Моссовета» 26 апреля. В данной редакции учтены предложения и материалы от , , . Большое им спасибо. Редактор Пакета - .
«Жилищная солидарность» продолжит разработку методических рекомендаций по актуальным проблемам жилищного самоуправления. Для этого у нас есть много наработок и заготовок от круглых столов, сетевых дискуссий, статей; много резюме и заявлений Совета общественных экспертов по жилищному самоуправлению, наших конференций, круглого стола «Наша Москва». Пожалуйста присылайте на адрес *****@***ru свои материалы, образцы документов (желательно – прошедшие проверку практикой, с вычищенными персональными данными, в форматах rtf, doc или docx) и комментарии к уже имеющимся материалам. Актуальные темы: организация «двухступенчатого» (очного и заочного) общего собрания собственников помещений, договор управления, анализ отчета УО, создание ТСЖ, обезвреживание липового ТСЖ, капитальный ремонт, земля, восстановление прав собственников на технические помещения, благоустройство земельного участка, действительно народные гаражи, участие в реконструкции микрорайона, борьба с агрессивной точечной застройкой, участие в обсуждении Плана землепользования и застройки, взаимодействие с местными органами власти и самоуправления, участие в избирательных кампаниях. Методические рекомендации будут начинаться с перечня необходимых законов, постановлений Правительства и т. д., так что присылайте также официальные ответы на ваши запросы и т. п.
Желаем успехов!
Сопредседатели «Жилищной солидарности» ,
СОВЕТ МНОГОКВАРТИРНОГО ДОМА
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ДВИЖЕНИЯ «ЖИЛИЩНАЯ СОЛИДАРНОСТЬ»
Пояснительная записка «Жилищной солидарности»
Редакция 17 мая 2012 г.
Предлагаемые Методические рекомендации - это пакет документов: примерные образцы документов, необходимых при создании совета многоквартирного дома (далее – Совет, Дом), и информационные материалы. Их цель: с одной стороны, минимизировать риски для жителей при создании Совета, порождаемые недостатками законодательства. Полностью исключить риски невозможно без изменения законодательства. С другой стороны – обеспечить максимальную пользу от Совета как легитимного органа жилищного самоуправления, представляющего собственников помещений в (далее – Собственники) и, если приняты наши предложения в п. 5.2 данной Пояснительной записки, - нанимателей в доме.
Примерные документы не должны противоречить законодательству, в частности, игнорировать какие-либо особенности, права или обязанности Совета, прописанные в статье 161.1 ЖК РФ, в том числе требование ЖК об избрании председателя Совета (далее – Председатель). В противном случае жулики смогут заявить, что предусмотренный законом Совет не избран, и под этим предлогом «избрать» липовый Совет.
Чтобы облегчить использование наших документов и их сравнение с официальными, чтобы исключить дискуссии по второстепенным формулировкам, мы приняли за основу пакет документов о Совете, разработанный «Центром информационного обеспечения и содействия жилищно-коммунальной реформе» Правительства Москвы (далее – Центр). Этот пакет рассылался в управы в ноябре 2011 г. Ради сохранения структуры материалов Центра мы даже воздержались от исключения или редакции некоторых положений, которые считаем избыточными или неудачными. Мы ввели «Содержание», «Пояснительную записку», сделали много добавлений в Положение о Совете, ввели список первоочередных, по нашему мнению, поручений Совету, принимаемых общим собранием собственников помещений в Доме (далее – Собрание). Наши добавления в Положении выделены курсивом. Выделение следует устранить после принятия Положения Собранием. В предлагаемой редакции Положения о Совете учтены большинство (но не все!) рекомендации и идеи данной Пояснительной записки. В примерных образцах документов они не учтены, как и требование статьи 47 ЖК провести очное собрание перед заочным голосованием. Мы предполагаем их учесть в следующей редакции Пакета, а пока публикуем Пакет в нынешнем виде, потому что во многих домах Собрания назначены на ближайшие дни.
Подчеркиваем, что В ДАННОМ ПАКЕТЕ ВСЕ ОБРАЗЦЫ ДОКУМЕНТОВ – ПРИМЕРНЫЕ.
4 июня 2011 г. при очередном изменении Жилищного кодекса РФ в него добавлена статья 161.1 «Совет многоквартирного дома» (далее – Совет, Дом). Эта статья ОБЯЗЫВАЕТ собственников помещений в Доме (далее – Собственники) создать Совет в тех домах, где нет ТСЖ или ЖСК. Конституционность такой обязанности очень сомнительна. Но здесь мы исходим из того закона, который есть.
В чистом виде идея Совета в доме, где нет ТСЖ или ЖСК, вполне оправдана. Такой дом управляется Управляющей организацией (далее – УО) на основании Договора управления Домом (далее – Договор управления). Объективно существует следующее противоречие. Одна из двух сторон Договора управления - заказчики. Это Собственники. Они пока никак не организованы, у каждого своя работа и прочие дела. Рядовой собственник, как правило, не специалист в управлении домами и в смежных специальностях. Текущие жилищные расходы, хотя и растут постоянно, но для многих не столь уж существенны. Поэтому типичное отношение к жилищным и домовым делам – довольно вялое. Другая же сторона договора – исполнитель. Это УО со специалистами, для которых управление домами – основная работа, источник заработка, а то и, мягко говоря, немалых «левых» доходов. Власти в любом конфликте между УО и жителями, как правило, - на стороне УО. Вместе они образуют самодостаточную группировку, для которой жители – не столько заказчики, сколько данники. Таким образом, в нынешней ситуации неравенство сторон и проигрыш заказчиков в любом конфликте заложены в природу управления Домом на основании договора.
Проблемы жителей дома не исчерпываются управлением Домом. Дом расположен в микрорайоне, в районе, жизнь которых сложна и многообразна. Достаточно упомянуть проблемы планировки, социальных отраслей, транспорт, гаражи, экологию, размещение торговли, а уж если речь заходит о реконструкции микрорайона и переселении, то это целая эпопея. Поскольку полноправных выборных органов микрорайонного и районного уровней в Москве не существуют, то по всем этим проблемам жители общаются с властями не профессионально и не организованно, и тоже, как правило, в случаях конфликтов обречены на проигрыш.
Чтобы стать реальным и полноправным заказчиком жилищных услуг, чтобы выступать с единой позиции в отношениях с властями, Собственникам в каждом Доме нужно сорганизоваться. Эта необходимость так же объективна, как и необходимость управления общим имуществом в Доме. С самого своего учреждения (2007 г.) «Жилищная солидарность» в своих материалах рекомендовала в тех домах, где нет ТСЖ или ЖСК, избрать домкомы или хотя бы создать инициативные группы, представляющие Собственников (и нанимателей!) в отношениях с УО и с властями. И вот законодатели в статье 161.1 попытались институировать представительство Собственников в доме в виде совета многоквартирного дома.
Отметим сходства и различия между ТСЖ и Советом. Оба - не собственники общего имущества, а представители Собственников, но с разными полномочиями. ТСЖ управляет общей долевой собственностью в Доме, его работу контролирует ревизионная комиссия. Если же общим имуществом в Доме управляет УО, то ее работу контролирует Совет. Однако когда Председатель Совета (далее – Председатель) как представитель Собственников согласно статье 161.1 подписывает акт о приемке работ (см. ниже), он тоже участвует в управлении общей собственностью. С другой стороны, когда ТСЖ заключает Договор управления с УО, оно приближается по своим функциям к Совету.
Положительные возможности Совета нам представляются важными, а не устраненные отрицательные – несравнимыми с тем ущербом, который наносит отсутствие Совета или, хуже того, создание чиновниками «липового» Совета из своих ставленников и с использованием только официальных примерных документов.
Текст статьи 161.1 – недопустимо сырой, а поправки, внесенные «Жилищной солидарностью» при рассмотрении проекта в 2011 г., не удостоились внимания разработчиков.
Отметим шесть принципиальных недостатков статьи 161.1, влияние которых мы пытаемся минимизировать в предлагаемом пакете документов.
1. Если в течение года, т. е. до 4 июня 2012 г., собственники не создадут Совет, то власти обязаны проявить инициативу по созданию Совета в течение следующих трех месяцев, т. е. до 4 сентября. При этом законодатели не заметили, что эти три месяца приходятся на лето, когда невозможно провести ни кворумное очное общее собрание Собственников, ни хотя бы заочное голосование (т. е. письменное голосование собственника вне очного собрания; очное собрание и последующее заочное голосование далее по-прежнему обозначаются как Собрание). Город, как один из Собственников в доме, вправе инициировать Собрание по созданию Совета даже не дожидаясь 4 июня. Закон не устанавливает, что делать, если Собрание по созданию Совета не состоялось, или если Собственники проголосовали против создания Совета, или не выбрали Председателя Совета. Собственники за это никакой ответственности не несут.
В общем, законодатели толкают власти на фальсификации. Опыт есть: в Москве по фальшивым документам «создано», по нашим оценкам, 7 тысяч «липовых» ТСЖ (в основном в гг.), так же фальсифицировано заключение многих договоров управления. Липовые советы тоже уже становятся массовым явлением. Уполномоченный по правам человека в Москве получил информацию от Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Правительства Москвы, что за последние месяцы проведены Собрания примерно в 500 домах. Причем не в любых домах, а в тех, которые управляются худшими УО (у Департамента есть такой рейтинг со множеством критериев). Собрания инициировали ГУИСы, но и УО нередко выполняли далеко не только техническую работу, что совершенно противозаконно. Как правило, Собрание: «выбирает» способ управления - управляющая организация, «выбирает» прежнюю УО и «создает» Совет. Примерно в 2/3 случаев все решения якобы были приняты на очных собраниях, а заочное голосование не понадобилось. Между тем жилищным активистам хорошо известно, что в большом доме собрать кворумное очное собрание Собственников практически невозможно. Зато (интересный факт, хотя и выходящий слегка за рамки темы) без указания причины отстранен от должности начальник ДЕЗа в Ховрино, занявшего по прошлому году 17-е место, а в 1-ом квартале нынешнего – первое место.
Есть даже случаи, когда собственник, подписывая одним махом решения о создании Совета, заодно подписывает и формулировочку вроде «Тем самым я соглашаюсь с полномочиями председателя совета, предусмотренными статьей 161.1 ЖК», т. е. разом дает все доверенности.
С другой стороны, есть дома, где сейчас идет процесс ликвидации липового ТСЖ. Это процесс довольно долгий, и все это время Совет формально не может приступить к работе, даже если он нормально создан Собранием. А ведь кому, как не Совету, надо бы принять дела у бывшего ТСЖ и провести ревизию результатов его «деятельности»!
2. Согласно части 1 статьи 161.1, «регистрация совета многоквартирного дома в органах местного самоуправления или иных органах не осуществляется». Если предполагать лучшие намерения законодателей, то они хотели избавить Собственников от бюрократических препон. Если предполагать худшие намерения, то они хотели обеспечить властям и УО возможность создать «карманный» Совет взамен избранного Собственниками, причем так, чтобы «липу» невозможно было опровергнуть в суде: нет регистрации – нечего отменять!
Для Собственников единственная возможность затруднить жуликам создание липового Совета – срочно избрать свой Совет из людей, которым можно доверять, и официально представить в Управу, в ГУИС и в УО копию протокола Собрания. Ее-то они обязаны зарегистрировать, как входящий документ, тем более, что ГУИС представляет город как одного из Собственников, а с УО Совет обязан взаимодействовать по закону.
3.1. Статья 161.1 требует избрать Председателя Совета (далее – Председатель) на Собрании. Это фактически освобождает Председателя от контроля Совета. Мы ввели в Положение о Совете возможность исправить эту ситуацию (п. 3.13).
3.2. В статье 161.1 есть два варианта наделения Председателя Совета полномочиями.
В силу закона Председатель представляет Собственников в вопросах, которые перечислены в пунктах 8.1, 8.2 и 8.4 статьи 161.1. Наибольшие опасения вызывает пункт 8.4: избрав Председателя, Собственники тем самым доверяют ему контроль и приемку работ стоимостью, возможно, в миллионы рублей. Это требует от Председателя определенной квалификации и присутствия на месте скрытых работ; для Собственников существует риск злоупотреблений со стороны Председателя; для Председателя существует риск ответственности. Но ведь если представитель Собственников при проведении и приемке работ отсутствует, то это для Собственников уже не риск, а факт полной бесконтрольности исполнителей работ. Еще один риск для Собственников: приемка работ Председателем психологически снимает ответственность с УО. Эти риски минимизируются нашими добавлениями в предлагаемом Положении о Совете.
3.3. Другой вариант наделения Председателя полномочиями – доверенности Собственников на выполнение действий, перечисленных в пунктах 8.3 и 8.5 статьи 161.1.
В частности, это доверенности на заключение Договора управления. Раньше Договор управления считался заключенным, если за него проголосовало Собрание и его подписал хотя бы один из Собственников, например, город . С 4.06.2011, согласно части 1 статьи 162 ЖК, Договор считается заключенным, если его подписали Собственники, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов Собственников. Поэтому, когда собственник выдает доверенность Председателю на подписание Договора и тот подписывает, возникает единственное правовое последствие – права и обязанности по Договору у самого собственника.
3.4. Статья 161.1 предусматривает обязанности и большой труд по их выполнению, но не предусматривает ни механизмов оплаты труда, ни ответственности членов Совета. Моральные стимулы и моральная ответственность очень важны, но, возможно, Собрание сочтет полезным включить расходы на оплату труда членов Совета, на организацию Собраний и т. п. в статью «ремонт и содержание общего имущества» за счет небольшого сокращения фонда зарплаты работников УО. Целесообразно Председателя избрать также и старшим по дому, а членов Совета – старшими по подъездам. Это дает им небольшую льготу по квартплате - около 250 рублей в месяц (50 % от платежа по той же статье).
4. В ЖК РФ и особенно в статье 161.1 очень плохо прописаны положения о доверенностях. Из статьи не понятно – много собственников подписывают одну коллективную доверенность, или каждый свою. Не установлено, кто заверяет доверенность собственника Председателю - нотариус или какое-то учреждение.
Есть разъяснение одного из региональных управлений Министерства юстиции о порядке оформления и требованиях к доверенностям председателю Совета, что надо руководствоваться общей федеральной нормативной базой. И далее: «Действующее законодательство не содержит понятия «коллективная доверенность». Полагаем, что удостоверение таких доверенностей не отвечает требованиям статьи 185 Гражданского кодекса, согласно которой доверенность выдается одним лицом другому лицу.» Далее говорится: «доверенность, выдаваемая для представительства интересов В СУДЕ, может быть удостоверена… управляющей организацией по месту жительства доверителя.» Но странно было бы заверять в УО доверенность для подписания с нею же Договора управления или для суда против нее же. К тому же «порядок удостоверения доверенности должностными лицами управляющей организации в настоящее время на федеральном уровне не урегулирован.»
Вообще же никто не может ни заставить собственника выдать доверенность кому бы то ни было (не обязательно Председателю), ни запретить ему это. И не понятно, почему статья 161.1, например, предлагает выдавать Председателю доверенность на ведение дел в суде, вместо того, чтобы доверять эту работу профессиональному адвокату.
Практика выдачи Председателю доверенностей, предусмотренных статьей 161.1, нам пока не известна, поэтому в данный пакет мы пока не включили такие доверенности. В любом случае доверяемое действие должно быть ограничено в тексте доверенности четкими узкими рамками.
Мы рекомендуем оставить в Положении о Совете раздел о доверенностях Председателю, чтобы не противоречить законодательству, но на практике, как правило, не пользоваться этим инструментом.
5.1. Статья 161.1 требует избрать Совет ИЗ ЧИСЛА СОБСТВЕННИКОВ. Между тем возможностью работать в Совете и ценной квалификацией нередко располагают члены семей собственников. Поэтому мы включили в Положение (пункт 5.3.2) возможность избирать в Совет Собственников, которые до выборов заявили (с включением в лист голосования и в протокол Собрания), что выдадут определенному члену семьи доверенность на голосование в Совете.
5.2. ЖК исключает нанимателя из управления домом. Наем жилья в России в основном социальный, в Москве наймодателем является, как правило, государство (город). Коммерческий наем практикуется, как правило, нелегально. Поскольку, как говорилось выше, государство и УО в большинстве конфликтов с жителями выступают как одна сторона. наниматель в таком конфликте совершенно безгласен и беззащитен. Раньше наниматель участвовал в выборах домкома и территориального общественного самоуправления (ТОС), но теперь домкомы заменяются Советами, а ТОСы фактически уничтожены Лужковым вместе с местным самоуправлением.
Чтобы смягчить бесправие нанимателей и не терять их потенциал активности, мы включили в Положение (пункт 5.3.3) избрание в Совет представителей нанимателей с правом совещательного голоса. Поскольку доля неприватизированного жилья в доме, как правило, невелика, то наниматели даже при полном равноправии были бы в Совете в меньшинстве, и предлагаемый компромисс не ущемляет их интересы.
6. По тексту статьи 161.1 слово «ремонт» встречается в сочетаниях либо «текущий ремонт», либо «содержание и ремонт» (как в Едином платежном документе). Следовательно, в статье 161.1 законодатель не имел в виду капитальный ремонт непосредственно. Но Председатель уполномочен подписывать договора, которые могут относиться и к капремонту. Между тем это одно из самых сложных, ответственных и дорогостоящих мероприятий в управлении домом и, соответственно, в деятельности Совета и УО. Некоторые УО произвольно вводят в платежи накопления на капремонт. Но согласно пункту 1 части 2 статьи 44 и части 1 статьи 46 ЖК РФ решение о капремонте принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа голосов Собственников. Поэтому предлагаемое Положение исключает вопросы капремонта из полномочий Совета и Председателя. По капремонту нужны отдельные методические рекомендации.
Если же вопрос о капремонте Дома уже актуален, то его целесообразно включить в повестку дня того же Собрания, на котором создается Совет. Чтобы большие затраты на капремонт и связанные с ним неудобства не пропали зря, Совет особенно необходим. Но еще целесообразнее создать НА ВРЕМЯ капремонта ТСЖ, потому что получить бюджетные ассигнования на капремонт, распоряжаться ими (выбрать подрядчика, заключить договор и т. д.) может только ТСЖ или ЖСК. Если же их нет, а есть Совет, то получает бюджетные средства и распоряжается ими УО. Решать – Совет или ТСЖ будет проводить капремонт, - разумеется, Собственникам. Обращаем внимание, что сейчас власти предпринимают попытки отказаться от обязательств государства по ремонту приватизированного жилья и обязать Собственников вносить весьма ощутимую «плату» за будущий капремонт.
Есть вопрос, касающийся не всей России, а только Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 161.1 относит работу с Советами к сфере местного самоуправления, но в Москве и Питере жилищная сфера узурпирована городскими органами власти. Безумная централизация управления усугубляет «врожденные» недостатки Советов. Конечно, и в этих городах Советы должны стать сферой деятельности местного самоуправления. И уж совсем нелепо, что в «старой» Москве Советы домов относятся к полномочиям городской власти, а на «новых территориях» - к сфере местного самоуправления.
Членов Совета ждет большая работа. Она будет легче и успешнее, если каждый Совет будет вести ее не в одиночку, а в составе общественного объединения в микрорайоне или районе. Если бы Советы были юридическими лицами
, то членами этого объединения могли бы быть Советы и правления ТСЖ и ЖСК. Но, учитывая реалии законодательства, целесообразно создать объединение не органов, а членов органов жилищного самоуправления. Создание такого объединения или вхождение в уже созданное – одна из первоочередных задач каждой инициативной группы по созданию Совета, и тем более - вновь созданного Совета.
