Лекция № 4. Правовой статус Банка России: значение и сущность

Лекция № 4

Правовой статус Банка России: значение и сущность

Проблема правового статуса Центральный банк (цб) имеет не­сколько аспектов: причины возникновения центрального банка (например, история банковской системы в России объясняет многое, что относится к постановке целей центрального банка и их закреплению в законодательст­ве); сравнительно-правовой анализ закрепления правового статуса Централь­ного банка в законодательстве различных государств; понятие правового ста­туса Банка России в том виде, в котором он закреплен в законодательстве; выявление противоречий в нормативном регулировании, которые отрица­тельно сказываются в практике функционирования банковской системы.

1. Правовой статус центрального банка в некоторых государствах

Статус центральных банков в различных странах регулиру­ется неодинаково. Различия определяются конкретными историческими условиями развития банков, спецификой государственно-правовых систем, историческим опытом и культурными традициями народов.

Австрия. Австрийский национальный банк (АНБ)- это акционерное общество. Акции АНБ распределены следующим образом: 50 % принадле­жит государству, а остальные - коммерческим банкам, страховым компа­ниям и другим организациям. Представители акционеров избирают Гене­ральный Совет Банка.

АНБ возглавляется президентом и двумя вице-президентами. Им подчи­няется генеральный директор, который занимается вопросами общей поли­тики, планирования и управления АНБ.

АНБ играет важную роль в формировании и проведении экономической политики Австрии. Основная часть его прибыли поступает в распоряжение правительства. АНБ имеет семь филиалов.

В Австрии Национальный банк независим от государства. На федераль­ном уровне он взаимодействует с правительством.

На примере Австрии мы можем сделать, по крайней мере, один вывод, применимый и к Банку России: организационно-правовая форма Банка Рос­сии не является раз и навсегда данной и может совершенствоваться. Стало быть, и состав участников Банка России может быть представлен не только государством, но и другими субъектами экономики и денежно-кредитной системы. Мы еще вернемся к данному вопросу, когда будем раскрывать идею о необходимости изменения организационно-правовой формы Банка России. На наш взгляд, Банк России мог бы быть заново создан как неком­мерческая организация - народный центральный банк с широким предста­вительством российского общества. А пока мы только акцентируем внима­ние на наличии такой организационно-правовой формы центрального банка, как акционерное общество.

Англия. Банк Англии - старейший банк в мире, основанный в 1894 г. В 1946 г. он был национализирован. В настоящее время выполняет функции центрального банка Великобритании, в частности, - управляет счетами ка­значейства, выдает кассовые кредиты и занимается размещением государ­ственных ценных бумаг. Совет директоров (Court of Directors) Банка фор­мируется по представлению Министерства финансов.

Между Банком Англии и другими государственными органами налаже­но четкое взаимодействие. Государственное казначейство формально имеет право отдачи распоряжений Банку, однако фактически никогда его не ис­пользует. В этом смысле можно говорить о значительной независимости Банка Англии. Он разделен на два департамента: эмиссионный и банков­ский. Эмиссионный департамент выпускает банкноты под обеспечение государственных ценных бумаг, находящихся в его портфеле. Банковский департамент предоставляет ссуды коммерческим банкам по учетной ставке за счет хранящихся у него на счетах банковских депозитов.

До принятия нового закона денежно-кредитная политика определялась главным образом Министерством финансов (казначейством). 1 июня 1998 г. вступил в силу новый Закон о Банке Англии. На Банк Англии была возло­жена обязанность обеспечения ценовой стабильности и, с учетом этой глав­ной цели, поддержки экономической политики правительства, главным образом в смысле роста экономики и занятости. Минфин ежегодно (при пред­ставлении правительством проекта бюджета) определяет, что следует по­нимать под ценовой стабильностью. Он же предусматривает ориентир по инфляции. В случаях отклонения от ориентира более чем на 1 % Банк Анг­лии обязан давать публичные объяснения.

Банк Англии пользуется «операционной независимостью» от правитель­ства. Ответственность за реализацию его полномочий несет Комитет по денежно-кредитной политике. Он состоит из управляющего Банка Англии, двух его заместителей, двух членов, назначаемых Банком Англии после консультаций с Минфином, а также еще четырех членов, назначаемых не­посредственно Минфином. Управляющий и его заместители назначаются на пять лет, а остальные члены - на три года. Кандидатуры обсуждаются на слушаниях в Парламентском комитете. Комитет по денежно-кредитной по­литике заседает не менее одного раза в месяц, его решения публикуются немедленно, а протоколы заседаний (с указанием, кто и как голосовал) - в течение двух недель. В течение недели, предшествующей заседанию, они обязаны хранить молчание по вопросам денежно-кредитной политики.

Министерство финансов имеет право вмешиваться в оперативную де­нежно-кредитную политику только в интересах государства и только при чрезвычайных экономических обстоятельствах. Оно может посылать своего представителя с правом совещательного голоса на все заседания Комитета по денежно-кредитной политике. Последний периодически отчитывается перед соответствующим парламентским комитетом, а также перед Административным советом Банка Англии.

Административный совет Банка Англии состоит из управляющего, двух era заместителей и 16 (неисполнительных) директоров, назначаемых коро­левой по рекомендации правительства на три года и представляющих про­мышленные, торговые и финансовые круги. Административный совет управляет всеми делами Банка Англии, не имеющими отношения к денеж­но-кредитной политике. Кроме того, он следит за тем, чтобы при принятии решений Комитет по денежной политике использовал весь набор регио­нальной и отраслевой информации. В Административном совете действует состоящий из 16 неисполнительных директоров подкомитет. За ним закре­плены некоторые функции в области внутреннего контроля. Администра­тивный совет ежегодно представляет отчет министру финансов, который передает его в парламент.

Управление государственный долгом перешло от Банка Англии к Мини­стерству финансов. Закон предусмотрел раздельное управление валютными резервами правительства и Банка Англии, хотя, как и раньше, по заданию правительства он обязан использовать его резервы для интервенций на ва­лютном рынке. В случае необходимости Банк Англии осуществляет функ­цию кредитора в последней инстанции. Для этих целей в Банке Англии соз­дан Комитет финансовой стабильности. Его работа организована по анало­гии с Комитетом по денежно-кредитной политике.

Банковский надзор передан в специально созданное Управление финан­совых услуг, куда перешли около 500 сотрудников Банка Англии. Коорди­нацию действий Минфина, Банка Англии и Управления финансовых услуг осуществляет постоянный комитет, куда входят высокопоставленные пред­ставители трех ведомств. Председатель Управления финансовых услуг по должности входит в Административный совет Банка Англии, а заместитель управляющего Банка Англии - в правление Управления финансовых услуг. В сфере полномочий Банка Англии остались надзор за системными риска­ми и их предотвращение.

Дания. Национальный банк Дании несет ответственность за стабиль­ность национальной валюты, регулирование денежно-кредитных отноше­ний и кредитование. Он проводит денежно-кредитную политику, управляет государственным долгом и инвалютными резервами, является независимым институтом, операционная прибыль которого перечисляется в бюджет1.

Высшим органом Национального банка Дании является Совет директо­ров. В его состав входят два человека от правительства, восемь - от парла­мента, пятнадцать - от отраслей экономики (сельского хозяйства, промыш­ленности, коммерции, строительства). Совет директоров заседает четыре раза в год, выбирает из своего состава Комитет директоров, который явля­ется вторым по значению руководящим органом. Текущее управление Бан­ком осуществляется Советом управляющих, который состоит из трех чле­нов. Председатель Совета управляющих назначается королевой, осталь­ные - Советом директоров. Национальный банк Дании практически незави­сим в проведении денежно-кредитной политики. Министр экономики фор­мально должен участвовать в принятии таких важных решений, как уста­новление учетной ставки, но без права голоса.

Канада. Центральный банк Канады является центральным эмиссион
­ным банком. Он создан в 1934 г. в соответствии с парламентским Актом о Банке Канады. Парламентский закон предусматривал, что целью деятель­ности Банка Канады (БК) являются «регулирование кредитно-денежной политики в высших интересах экономической жизни нации, установление и защита ценности национальной денежной единицы на международной аре­не и с ее помощью смягчение колебаний в уровне производства, торговли, цен и безработицы настолько, насколько это возможно в рамках финансо­вых действий, а также способствование в общем плане экономическому и финансовому благосостоянию Канады»2. Банк Канады социально ориентирован на создание необходимых условий для благосостояния широких слоев населения. Здесь мы еще раз обращаем внимание на то обстоятельство, что цели центрального банка могут быть закреплены достаточно широко, не в пример тому, как это сделано в отношении целей российского Центро­банка в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Фе­дерации (Банке России)». Как уже говорилось, в истории России был пери­од (XIX в. - первое десятилетие XX в.), когда центральный банк конкретно занимался вопросами экономики и благосостояния народа.

Банк Канады создавался как акционерное общество. Однако держателя­ми его акций не могли быть коммерческие банки и их служащие, а также иностранцы. Правительство Канады на протяжении гг. выкупило у частных владельцев принадлежащие им акции.

Деятельность Банка Канады определяется правительством. Последнее назначает Совет директоров, в состав которого входит заместитель мини­стра финансов. По своей внутренней структуре Совет директоров состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и двенадцати ди­ректоров.

В рамках Совета директоров действует на постоянной основе исполни­тельный комитет, состоящий из управляющего, старшего заместителя управляющего и двух-четырех директоров, избираемых Советом. 1 Банк Канады обладает достаточно широкой автономией. Основная от­ветственность за финансовое состояние страны возлагается на правительст­во федерации. В Закон о Банке Канады в 1967 г. было внесено несколько поправок. Министр финансов и управляющий Банка Канады должны сис­тематически консультироваться по вопросам финансовой политики, а также и по ее влиянию на общую экономическую политику. В случае разногласий, министр, после соответствующих консультаций с правительством, может дать управляющему Банком письменную директиву по финансовой полити­ке, которая подлежит обязательному исполнению. Директива представляет­ся в парламент и публикуется в официальном правительственном вестнике «Канада газетт»2. На наш взгляд, этот опыт правового регулирования взаи­моотношений между Центробанком и правительственными органами был бы полезен для совершенствования российского банковского законодатель­ства. Во взаимоотношениях между Центробанком и правительственными организациями нужны точная определенность и персональная ответствен­ность руководства Банка России за принимаемые решения по вопросам де­нежно-кредитной политики.

Норвегия. Центральный банк Норвегии (Norges Bank) поддерживает стабильность обменного курса норвежской кроны1, отвечает за регулирова­ние коммерческих банков и других финансовых институтов, рынка ценных бумаг, а также за состояние платежной системы; консультирует правитель­ство по вопросам денежно-кредитной политики. Эта политика проводится в соответствии с правительственными директивами, в разработке которых активно участвует Центральный банк.

Высшие органы Центрального банка Норвегии - Исполнительный и На­блюдательный советы. В состав Исполнительного совета входят семь чле­нов, назначаемых королем по рекомендации правительства на шестилетний срок. Управляющий и заместитель управляющего Центрального банка яв­ляются соответственно председателем и заместителем председателя Испол­нительного совета. Последний заседает два раза в месяц.

В состав Наблюдательного совета входят пятнадцать членов, назначае­мых парламентом на четырехлетний срок. Он контролирует выполнение Центральным банком установленных норм и организует его аудит.

США. В США действует Федеральная резервная система: достаточно независимый центральный банк, который ответствен перед Конгрессом. По своей структуре - это сложная организация, основными составляющими которой являются Совет управляющих ФРС, Комитет по операциям на от­крытом рынке ФРС (Совет управляющих и президенты пяти резервных банков) и Федеральные резервные банки (12 районов).

В организацию ФРС входят Совещательный совет по вопросам интере­сов потребителей, Федеральный совещательный совет и Совещательный совет по сберегательным учреждениям. Поэтому ФРС, во-первых, пред­ставляет достаточно широкий круг социальных интересов, а во-вторых, проявляет заботу не только о банках и других кредитных организациях, но и о потребителях банковских услуг. Данное обстоятельство можно было бы учесть при разработке российского законодательства. И это касается не только вкладчиков, но и получения в банках кредитов и других аспектов банковской деятельности, связанных с защитой интересов граждан.

Полномочия Совета управляющих ФРС обширны. Он формирует де­нежно-кредитную политику и обладает широкими регулирующими и кон­тролирующими полномочиями. Кроме того, Совет управляющих осуществ­ляет функции в сфере национального платежного механизма и федерально­го регулирования потребительского кредита.

Совет управляющих ФРС - это учреждение Федерального правительст­ва, которое состоит из семи членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом. Полный срок, в течение которого работают члены Совета управляющих, составляет 14 лет. При этом смены сроков организова­ны таким образом, что срок одного члена Совета управляющих заканчива­ется в каждый четный год. Председатель и вице-председатель Совета управляющих назначаются президентом США из числа членов Совета управляющих сроком на четыре года. Если их срок работы в качестве чле­нов Совета управляющих еще не истек, то они могут быть назначены по­вторно. Повторное назначение утверждается Сенатом.

Совет управляющих ФРС назначает президентов и первых вице-президентов в Федеральных резервных банках. Он осуществляет регули­рующую и контролирующую функции по отношению к банкам - членам Федеральной резервной системы, а также к банковским холдинговым ком­паниям. Кроме того, Совет управляющих контролирует и регулирует бан­ковские объединения и международные банковские образования в США, зарубежную деятельность банков - членов ФРС, деятельность филиалов и представительств иностранных кредитных организаций в США. Совет управляющих играет главную роль в обеспечении развития платежной сис­темы. Он устанавливает пределы использования кредитов для покупки и продажи ценных бумаг, обеспечивает выполнение основных Федеральных законов, регулирующих кредитование потребителей. Это, в частности, За­кон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам.

Каждый резервный банк имеет свой собственный Совет, который состо­ит из девяти директоров со стороны, не являющихся служащими данного банка. Три директора класса А, представляющие банки - члены ФРС, и три директора класса В, представляющие общественность, избираются в каж­дом районе банками - членами ФРС. Совет управляющих назначает трех директоров класса С, которые так же представляют общественность. Из их числа Совет директоров назначает председателя и заместителя Совета бан­ка. Директор класса В или С не должен быть руководящим работником, директором или служащим банка. Никто из директоров класса С не должен быть держателем акций банка. В каждом филиале резервного банка имеется Совет директоров (5-7 членов Совета директоров). Трое или четверо из них назначаются приказом директоров головных учреждений, а другие назна­чаются Советом управляющих.

Обобщая приведенные выше сведения, касающиеся закрепления право­вого статуса центрального банка в некоторых странах, следует сделать вы­вод, что организационно-правовая форма центрального банка может со­вершенствоваться. Разнообразие правовой формы и внутренней организа­ционной структуры центральных банков создает возможность экспериментирования. Вместе с тем при всем разнообразии центральных банков есть некоторые общие закономерности, которые нельзя не учитывать в процессе совершенствования правового статуса Банка России. Во-первых, зарубеж­ная практика показывает, что центральный банк должен обеспечивать дос­таточно широкое представительство социальных интересов. Все они, так или иначе, обеспечиваются организацией центральных банков, закреплени­ем их статусов в законодательстве. Во-вторых, в банковском праве зару­бежных стран имеются механизмы контроля со стороны общества и его институтов за деятельностью Центробанка с тем, чтобы его практические цели не расходились с целями гражданского общества. И тем самым обще­ству, , гарантируется необходимая прозрач­ность в организации и функционировании центральных банков. В-третьих, центральные банки зарубежных стран в своем большинстве занимаются вопросами развития реального сектора экономики. Они строят свою денеж­но-кредитную политику таким образом, что экономика получает необходи­мые ей инвестиции. В-четвертых, центральные банки проявляют заботу о потребителях банковских услуг и, в частности, о вкладчиках, о сбережении и защите вкладов, о потребительских и других кредитах. В-пятых, цен­тральные банки обеспечивают реальный контроль и надзор за деятельно­стью кредитных организаций. При этом контроль осуществляется со сторо­ны и правительственных органов, и различных общественных организаций.

На наш взгляд, российское банковское право должно учесть положительный опыт организации и деятельности зарубежных центральных банков и создать более совершенную организацию центрального банка, в том числе по сравне­нию с той, которая исторически сформировалась в зарубежных странах.

Франция. Во Франции Центральный банк был создан 18 января 1800 г. Наполеоном Бонапартом. Устав Банка изменялся в 1808, 1936, 1973 и 1993 гг.

Как отмечалось в научной литературе, создание банка мотивировалось стремлением переложить ответственность за бумажно-денежное обращение на орган, независимый от государственной власти, с тем чтобы преодолеть недоверие населения к бумажным деньгам. В связи с этим Банк был создан как акционерное общество с капиталом 30 млн. франков. Крупнейшие акцио­неры (200 представителей) сформировали Общее собрание, которое назначало пятнадцать членов Генерального совета, отвечающих за управление Бан­ком, а также трех цензоров, призванных контролировать это управление.

Генеральный совет назначал трех членов Центрального комитета. Зако­ном от 01.01.01 г. Центральный комитет был заменен назначаемыми императором управляющим Центральным банком с двумя заместителями. В 1808 г. императорским декретом был утвержден «основной устав», дей­ствовавший до 1836 г. Банк получил исключительное право на эмиссию банкнот. Но до 1848 г. банкноты Банка имели «свободный курс», т. е. их
могли не принять в качестве платежного средства. Размер эмиссий не огра­ничивался, но Банк обязан был по предъявлению оплачивать свои банкноты металлическими монетами. После кризиса 1848 г. был введен «принудительный курс», освободивший Банк от обязанности оплачивать предъяв­ленные банкноты. Эмиссия банкнот начинает ограничиваться. «Свободный курс» этой валюты заменяется «официальным курсом». Это означало, что государственные кассы и частные лица обязаны принимать банкноты в ка­честве платежного средства.

По закону от 01.01.01 г. организация Банка Франции изменилась: пятнадцать членов Генерального совета заменяются двенадцатью советни­ками, из которых двое избираются Общим собранием, а большинство ос­тальных, представляющих социально-экономические и общенародные ин­тересы, назначаются правительством. Кроме того, один советник избирает­ся персоналом. Общее собрание стало доступно всем акционерам.

Законом от 2 октября 1945 г. была проведена национализация Банка, и Государство стало единственным владельцем его акций.

Законом от 3 января 1973 г. был утвержден новый устав Банка, преду­сматривавший иной состав Генерального совета и усиление его прерогати­вы. Советники стали назначаться в зависимости от их компетенции, а не в качестве представителей финансово-экономических кругов.

Реформа 1993 г. придала Банку независимый статус. Теперь он отвечает за определение и проведение денежно-кредитной политики, в том числе для обеспечения стабильности цен. Его независимость дополняется коллеги­альностью: Совет по денежно-кредитной политике отвечает за ее определе­ние. Независимость каждого его члена гарантируется порядком их назначе­ния и сроками полномочий. При осуществлении своих задач членам Совета запрещено запрашивать или принимать указания от правительства или ка­кого-либо другого лица.

Руководящими органами Банка являются: Совет по денежно-кредитной политике, Генеральный совет, управляющий и его заместители.

Совет по денежно-кредитной политике состоит из управляющего, двух заместителей, а также шести других членов, назначаемых Советом минист­ров на девятилетний срок. Этот Совет определяет денежно-кредитную по­литику, а также круг операций, осуществляемых Банком. На него также возложен надзор за эволюцией денежной массы и ее обеспечением.

Швеция. Официальное название Центрального банка Швеции - Sveri-ges Riksbank1. В связи с подготовкой к вступлению страны в ЕВС в 1998 г. парламент принял новый закон о Центральном банке. Прямой его задачей провозглашено обеспечение ценовой стабильности, а косвенной - поддер­жание устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости. Обязанность Банка обеспечивать стабильность цен закреплена в Конститу­ции страны. При этом конституционно закреплена и вторичная обязан­ность - поддержка экономической политики в целом, устойчивого эконо­мического роста и высокого уровня занятости. Правда, эти положения не вошли в закон о Центральном банке. Возможно потому, что они закреплены конституционно и не было необходимости их повторять.

Закон запрещает правительственным органам давать указания Цен­тральному банку по вопросам проведения денежно-кредитной политики. Банк должен лишь информировать правительство о важных решениях в области денежно-кредитной и валютной политики. Управляющего Банком можно снять с должности только при наличии серьезных должностных на­рушений или по состоянию здоровья.

Банком управляют Директорат и Правление. Директорат осуществляет текущее управление Банком и принимает решения по денежно-кредитной политике. Правление выполняет функцию надзорного органа. Правление включает одиннадцать членов, назначаемых парламентом, избирает Дирек­торат из шести человек сроком на 6 лет во главе с управляющим. Заседания Директората проводятся два раза в месяц. На заседаниях рассматриваются вопросы денежно-кредитной политики, инфляции и экономического развития, а также намечаются меры в области денежно-кредитной политики. Управляющий встречается с членами финансового комитета парламента два раза в год и при этом знакомит их с точкой зрения Банка на экономиче­ские тенденции.

ЮАР. Полномочия и функции Резервного Банка определяются законом о Резервном банке, вступившем в силу 1 августа 1989 г., а также конститу­цией ЮАР. Резервный банк осуществляет все операции, которые обычно выполняются центральными банками. Основными его функциями являют­ся: эмиссия банкнот и монет; исполнение обязанностей банка правительст­ва, банка банков, переучетного банка, кредитора последней инстанции, хранителя золотовалютных резервов страны; обеспечение механизма межбан­ковских расчетов; участие в управлении государственным долгом и опера­циях на открытом рынке; сбор, обработка и интерпретация статистической и другой информации; разработка и реализация денежно-кредитной поли­тики. Он участвует в сбыте на мировом рынке добываемого золота.

С момента своего создания в 1921 г. Резервный Банк всегда находился в частной собственности. Сегодня у него более 700 акционеров, доля каждого из которых в капитале Банка не должна превышать 0,5 %. Акции Банка ко­тируются на Йоханнесбургской фондовой бирже. Выплачиваемые Банком ежегодно дивиденды не должны превышать 10 % номинальной стоимости его капитала. Резервным Банком управляет Совет директоров. Из четырна­дцати директоров семь избираются акционерами. Не владея его акциями, правительство () имеет право назначать другую половину членов совета директоров, в число которых входят управляющий и три его заместителя. Управляющий и заместители назначаются на пять лет, а дру­гие члены Совета директоров - на три года, с возможностью повторного избрания. Из семи членов Совета директоров, избираемых акционерами, четверо должны представлять торговлю или финансы, один - аграрный сек­тор и двое - промышленность. Назначать или избирать членами Совета директоров работников частного банковского сектора запрещено.

При исполнении своих обязанностей Совет директоров пользуется зна­чительной автономией. По Конституции Резервный Банк Южной Африки осуществляет свои функции независимо, но при условии систематических консультаций с членами правительства, которые отвечают за финансовые вопросы. Вместе с тем управляющий обязан представлять министру финан­сов доклад о реализации денежно-кредитной политики, финансовый отчет и баланс Банка. Если министр финансов посчитает, что Банк нарушил Закон о Резервном Банке или подзаконный акт, то он может обратиться в Совет директоров с требованием устранить нарушения. В случае невыполнения требования, он имеет право подать жалобу в Верховный суд.

Основная цель Резервного Банка - достижение и поддержание финансо­вой стабильности, которая в свою очередь означает ценовую стабильность и стабильность финансовой системы. Резервный Банк концентрирует свои усилия на развитии надежных и хорошо управляемых банковских институ­тов. Он занимается мониторингом финансовых рисков, предоставляет лик­видность банкам, испытывающим в ней краткосрочную потребность, зани­мается развитием финансовых рынков.

Для достижения финансовой стабильности правительство проводит по­литику таргетирования инфляции, отказавшись от таких промежуточных ориентиров денежно-кредитной политики, как денежная масса или сово­купные кредиты в экономике. Таргетирование инфляции призвано обеспе­чить прозрачность политики и действий Банка.

Резервный Банк много внимания уделяет анализу состояния националь­ной экономики. В этих целях им создан комитет по денежно-кредитной по­литике. В него входят управляющий и его заместители (с правом голоса), а также старшие должностные лица Резервного Банка (без права голоса). По­сле каждого заседания Комитета публикуется заявление. Общественность информируется о наиболее важных аспектах дискуссии, а также о принятых решениях.

2.  Содержание правового статуса Байка России

Правовой статус Банка России включает отраслевые стату­сы (конституционный, банковский, гражданско-правовой). Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закреплены законом. В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» гово­рится, что Банк России является юридическим лицом
. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

В Федеральном законе нет указаний на то, что Банк России является главным банком. Определение «главный банк» предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона оно не было закреп­лено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться «банком банков». Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т. е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия «банк».

Ведь в структуре банковской системы Банк России - один из ее элемен­тов. В ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сформулированы основные юридические понятия, из которых складывается банковская система, - «кредитная организация» и «банк».

Банк - разновидность кредитной организации. Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества. Последнее - это коммерческая организация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни ком­мерческой организацией, а представляет собой учреждение, то, следова­тельно, понятие «банк» к Банку России неприменимо. В юридическом смысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значение для банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законо­дательстве и в подзаконных актах используется термин «банк» и соот­ветственно возникает противоречие между понятиями «Банк России» и «банк».

Казалось бы, в интересах правопорядка терминология должна быть еди­нообразной. В противном случае могут возникать противоречия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако на практике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и это одно из них.

Для наглядности сравним два закона. В Федеральном законе «О Цен­тральном банке (Банке России)» по отношению к Банку России использует­ся термин «учреждение», в то время как в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» указано, что банк - разновидность «кредитной организации». По этому формальному признаку, предусмотренному Феде­ральным законом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соот­ветственно Банк России не является банком в том буквальном смысле, ко­торый имеется в виду в Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности». Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое должно соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, опре­деляющим организационно-правовые формы, в которых создаются банки. Ведь Банк России - это не акционерное обществ не общество с ограниченной ответственностью, не общество с дополнительной ответственно­стью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк должен быть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значе­ние: главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятием «банк» и «Банк России». Известно, что су­дебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуют­ся процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве», регулирую­щий их деятельность, использует термин «банк». О Банке России там ниче­го не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Феде­рального закона от 01.01.01 г. «Об исполнительном производстве» сказано: «При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест». Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшиф­ровкой применяемых им терминов, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и имеют общее значение (банк - кредитная органи­зация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк» (не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального зако­на «Об исполнительном производстве» к нему не применимы. Получается, что понятия «банк банков», «главный банк» при всей их теоретической зна­чимости, строго говоря, не являются юридическими понятиями применительно к Банку России.

Специфика Банка России состоит и в отсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется ни в одном из законов. У него нет «законодательного органа», что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - скорее исполнитель­ный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижа­ет его репрезентативность (от фр. в обществе.

Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву. Правоотношения между Банком России, коммерче­скими банками и другими кредитными организациями строятся на принци­пах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон. Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуще­ствляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не толь­ко частного, но и публичного права. В этом смысле он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномо­чия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность. Банков­ская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку составляет предмет банковского права. Банк России, по общему правилу, не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитны­ми организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, пользующи­мися услугами банков.

Властные полномочия Банка России объяснимы с точки зрения сущно­сти его правового статуса и самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъекты банковской системы - на кредитные организации, а при определенных условиях, на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков, а по сути, глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возмож­ность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно. Поэтому, оставаясь негосу­дарственной организацией, Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же природа издаваемых им нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регу­лятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но по­скольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отноше­ния, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России опреде­ленными властными полномочиями.

Помимо этого центрального регулятора (Банка России) имеется ряд ре­гулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или опреде­ленных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием кото­рых денежные потоки, с точки зрения интересов государства, идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского Общества. Поэтому регулирование как сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях: независимость, фи­нансовая мощь, правомочия.

Независимость означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении дальше.

Банк России может оказывать на рыночные отношения достаточное воз­действие, если обладает финансовой мощью. Достижения Банка России на Поприще сдерживания инфляции - подтверждение этой мысли. Финансо­вую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной бан­ковской системы. Не исключено, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы предусмотреть в законе использование прибыли Банка России полностью на его нужды. Конечно, такое возможно только в случае, Подкрепления независимости Банка России и его правового статуса ответ­ственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.

Правомочия Банка России - это признаваемые и обеспеченные или га­рантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией. Банковская деятельность пред­полагает определенные правовые возможности. Коммерческим банкам та­кие юридические возможности предоставлены законом «О банках и бан­ковской деятельности», Гражданским кодексом РФ и другими законами.

Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для эффективно­сти регулирования и надзора за движением денежных потоков нужно, что­бы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, т. е. предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.

Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22 Федерального закона «О банках и бан­ковской деятельности» сказано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права: 1) осу­ществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 настоящего Закона; 2) при­обретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением, случаев, предусмотренных ст. 7 и 8 настоящего Закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспе­чением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за ис­ключением случаев, предусмотренных настоящим Законом; 5) пролонгиро­вать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по реше­нию Совета директоров.

Компетенция включает и ответственность. Банк России несет ответст­венность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и ар­битражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка Рос­сии, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.

Компетенция может быть уже или шире. В соответствии с федеральны­ми законами она определяется целями, поставленными перед Банком Рос­сии. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конкретизирующие эти цели задачи закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».

Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (ст. 4, 35, 45 и др.), а также в его централизованной организационной структуре. Все его структурные подразделения по­строены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения, организации и другие структурные подразделения. Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двой­ного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России. Такое организационное по­строение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная струк­тура управления, помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимо­стью регулирования денежных потоков, создает организационные предпо­сылки независимости денежной власти в системе разделения властей вооб­ще я независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.

3. Конституционные основы правового статуса Банка России

Конституция РФ закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации. Характер денежной системы определяют эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституци­онный статус и соответственно его место и роль в системе государственно­го разделения властей. Независимость в проведении эмиссии денег допол­няется предусмотренным в Конституции РФ порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права.

В Конституции РФ (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк РФ осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) «независимо от других органов государственной власти». Упо­минание о «других органах государственной власти» не означает, что Цен­тробанк является органом государственной власти. Согласно Конституции РФ (ст. 10), «государственная власть в Российской Федерации осуществля­ется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную». Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнитель­ной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 5 июля 1995 г. (З июля 1995 г.) «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федераль­ным законом от 01.01.01 г. (18 февраля 1999 г.) N° 35-ФЗ говорится следующее: «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным зако­ном, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»1. Денежное вознаграждение служащим Банка России выплачива­ется не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Фе­дерации.

Вопрос о том, является ли Банк России государственным органом, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Например, в п. 1 ст. 417 ГК РФ записано: «Если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 настоящего Кодекса».

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. Можно предположить, что к должностным лицам относятся только председатель Банка России и члены Совета его ди­ректоров. Однако прямых указаний закона на этот счет нет. Такое положение противоречит ряду других законов. Например, ст. 2391 ГПК предусмат­ривает право гражданина обратиться в суд с жалобой, если он считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной ор­ганизации или должностного лица нарушены его права или свободы. До­пустим, гражданин решил обжаловать действия руководителя территори­ального учреждения Банка России или, скажем, одного из филиалов Банка России. Но они не являются государственными служащими. В этом случае возникает проблема с реализацией его права на жалобу.

Из сказанного следует еще один юридически значимый вывод. Цен­тральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку не является государственным органом. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» го­ворится о надзоре, осуществляемом в целях регулирования банковской сис­темы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, ко­гда Банк России пытаются наделить несвойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохра­нительных органов. Как уже говорилось, банковское право не содержит административно-правовых санкций. Поэтому роль административного права здесь не велика. Между тем необходимость применения санкций не только к кредитной организации как юридическому лицу, в случае наруше­ния норм, но и к конкретным должностным лицам очевидна. Однако это должно делаться в рамках административного производства. Иными слова­ми, эти вопросы должны находиться в ведении соответствующего государ­ственного органа, который, как нам кажется, нужно создать при Правитель­стве РФ. Это может быть Банковская комиссия, уполномоченная проверять соблюдение законности в банковской системе.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Бан­ке России)» не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков в качестве обязанности Банка России. Банк России не уполномочен законом защищать права акционеров и вкладчиков. На сегодняшний день нет такого государственного органа, на который закон возлагал бы ответственность за защиту прав вкладчиков или акционеров. По закону это считается частным делом рискующего лица. Возложение на Банк России обязанности защи­щать права акционеров и вкладчиков означало бы, что он взял на себя функции государства и превратился в орган государственной власти. В лю­бом случае понадобились бы соответствующие ресурсы, штаты и т. д.

В ст. 75 Конституции РФ предусмотрено, что денежной единицей в Рос­сийской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется ис­ключительно Центральным банком. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчиво­сти рубля - основная функция Центрального банка, которую он осуществ­ляет независимо от других органов государственной власти.

Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. Согласно п. «в» ст. 103 Конститу­ции РФ, назначение на должность и освобождение от должности председа­теля Центрального банка РФ, относится к ведению Государственной Думы. При этом п. «г» ст. 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на долж­ность председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.

4.  Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России

Для начала в самых общих чертах коснемся истории во­проса об экономической основе правового статуса Банка России.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г. с изменениями от 01.01.01 г. и от 01.01.01 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 01.01.01 г.

65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» признан утратившим силу1. В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась «Правовая основа создания и деятельно­сти Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСР является главным банком Россий­ской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк России является юридиче­ским лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.

«Имущество Банка России составляют его денежные, включая собст­венные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стои­мость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принад­лежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Уста­ва). Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован.

«Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в уста­новленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, уста­навливаемым Банком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность
в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интере­сам вкладчиков. Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинте­ресован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - вкладчиков. В тех случаях, когда прихо­дится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает бан­ки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической сторо­ны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд стра­хования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «О. защите сбережений граждан Российской Федерации» говорится: «1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской ФедерацииРекомендовать Центральному банку Российской Федера­ции передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомен­довать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процент­ные ставки по срочным вкладам населения». А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября г. № 62 сказано, что «... в соответствии с решением Совета директо­ров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол ) с 1 января г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих бан­ков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. «О защите сбережений граждан Российской Феде­рации» средства, перечисленные в годах банками в фонд страхо­вания депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населе­ния в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечислен­ные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам». В действительности же в Указе Пре­зидента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей теле­грамме Банка России от 01.01.01 г. № 000-94 говорится: «Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирова­ния фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда стра­хования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечис­ленные в годах средства в фонд страхования коммерческих бан­ков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков...». (Попутно заметим, что весьма интерес­ на и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов.). С учетом сказанного можно предположить, что от­мена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформу­лирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 01.01.01 г) сказано, что «уставный капитал и иное имуще­ство Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии е целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обяза­тельствами имущества Банка России без согласия Банка России не допус­каются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных дохо­дов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк Россия является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Го­сударственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Го­сударство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязатель­ства или если иное не предусмотрено федеральными законами»2.

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Граж­данским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадле­жащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собст­венность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуще­ствляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обраща­ясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.

 

См. постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01г. «По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 01.01.01 г. "Об индексации денежных дохо­дов и сбережений граждан в РСФСР" и постановления Верховного Совета РСФСР от 24 ок­тября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных до­ходов и сбережений граждан в РСФСР", постановления девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации от 01.01.01 г. "О компенсации и восстанов­лении сбережений граждан Российской Федерации", Указа Президента Российской Федера­ции от 01.01.01 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации"» // Вест­ник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4-5. 2 Ведомости РСФСР. 1990.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником граж­данско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечи­вает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в. п. 1 с. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собствен­ности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом...». Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов на­рода, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чинов­ников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 01.01.01 г. «№ 000 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «В целях обеспечения госу­дарственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предпри­ятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельностиУстановить, что отношения Правительст­ва Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соот­ветствии с гражданским законодательством»1. Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, ко­торое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требова­нию учредителей (участников) юридического лица, если иное не преду­смотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответствен­ность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководите­лями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в де­нежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Феде­ральном законе «О Центральном банке (Банке России)».