парламентских слушаний на тему
«О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ»
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специализированных, научных и общественных организаций, средств массовой информации публичное обсуждение вопросов совершенствования законодательства в области обеспечения экологического контроля, участники парламентских слушаний о т м е ч а ю т:
Целью настоящих парламентских слушаний является выработка предложений по совершенствованию и развитию законодательства в области обеспечения экологического контроля.
Экологический контроль является основным механизмом охраны окружающей среды, а показателем его эффективности является качество окружающей среды.
Девяностые годы XX века стали для России годами значительных изменений политических, социальных, экономических и экологических условий.
Внедрение рыночных условий хозяйствования, конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности не только не сняли с повестки дня, но усилили необходимость выполнения задач государственного экологического контроля.
Более того, они актуализировались федеративной, муниципальной, социальной, правовой и иными реформами общественной и экономической жизни, ответственностью и международными обязательствами России перед мировым сообществом в области охраны окружающей среды.
В Российской Федерации первым законом, регулирующим отношения в области экологического контроля, был Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991 году. В соответствии с ним в России осуществлялись государственный, производственный и общественный экологические контроли.
Наряду с названным документом, положения, регламентирующие организацию и проведение экологического контроля, содержались в федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и ряде других законах.
Для учета произошедших в стране изменений, в том числе в области охраны окружающей среды, в 2002 году был принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Нововведением данного закона в области экологического контроля явилось выделение в качестве самостоятельного вида контроля муниципального экологического контроля. Кроме того, было определено, что государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) должен осуществляться федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В развитие данного закона Правительством Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, прежде всего постановление от 01.01.01 г. № 000 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».
Последующий период практической реализации указанного постановления выявил недостатки предложенной в нем системы разграничения объектов экологического контроля.
Так, опыт работы со времени принятия данного постановления показал, что критерии, указанные в нем, не конкретны, расплывчаты и не учитывают состояния окружающей среды в местах размещения объектов хозяйственной и иной деятельности. Это привело к разночтению и возникновению споров между органами исполнительной власти разных уровней при определении подконтрольности объектов. В результате появились случаи дублирования полномочий органов исполнительной власти при проведении государственного экологического контроля на одних объектах, и полное его отсутствие на других.
Наряду с этим, финансирование государственных органов исполнительной власти, уполномоченных организовывать и проводить государственный экологический контроль, а также органов, осуществляющих муниципальный экологический контроль, отставало от требуемого. Отсюда недоукомплектованность кадрами, недостаточное техническое оснащение, и, как следствие – низкое качество или полное отсутствие экологического контроля.
Данный дисбаланс привел к тому, что в принятый закон, как и в другие законодательные акты в области экологического контроля, начиная с 2004 года, постоянно вносились изменения. Причем некоторые из них не учитывали положения Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1225-р.
Так, указанной Доктриной было определено, что основной задачей в указанной сфере является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике.
Для выполнения поставленной задачи следовало обеспечить, в том числе:
четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей природной среды;
государственный, ведомственный, производственный, муниципальный и общественный экологический контроль, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;
развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам;
совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ.
Нечеткость в разграничении полномочий по экоконтролю между федеральными органами исполнительной власти - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором), вызвало обоснованные нарекания, как субъектов хозяйственной деятельности, так и общественности.
Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль).
Однако до настоящего времени такой порядок не установлен (за исключением Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха).
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года ) в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
При этом порядок проведения государственного экологического контроля за строящимися объектами в системе государственного строительного надзора законодательством о градостроительной деятельности также не установлен.
Президент Российской Федерации на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 30 января 2008 года отметил, что необходимо «… чётко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии – тот процесс, который уже начался».
Совершенствование системы государственного экологического контроля в рыночных условиях хозяйствования должно сопровождаться развитием таких форм контроля, как производственный и общественный экологический контроль.
Теоретической проблемой здесь становится степень возможного правового публичного регулирования производственного контроля, масштаб вмешательства государственных и муниципальных органов в его создании и осуществление в обстановке добросовестной конкуренции и свободы договора.
Одним из вариантов решения данной проблемы является конкретизация обязанностей государственных и муниципальных органов, субъектов хозяйственной деятельности в области производственного экологического контроля, сроков подачи, результатов рассмотрения и характера содержания соответствующих сведений о нем, надо сделать их, как и в ряде других случаев, выборочным, обусловленным ухудшающимся состоянием окружающей среды.
Учитывая то, что Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» -ФЗ сокращены сроки и периодичность проверок, проводимых органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, значение производственного и общественного экологического контроля резко возрастает.
В отношении проблем, связанных с гарантированностью осуществления экологического контроля необходимо отметить следующее.
Количество объектов хозяйственной и иной деятельности местного значения, например таких, как полигоны бытовых и промышленных отходов 3 и 4 классов, свалки и места временного складирования бытовых отходов очень велико. В таком случае возможность проведения на этих объектах государственного экологического контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляется мало вероятной.
В тоже время субъекты Российской Федерации недостаточно используют возможность делегирования части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области организации и проведения экологического контроля органам местного самоуправления.
Кроме того, следует отметить то, что проведение экологического контроля всех видов крайне затруднено ввиду отсутствия качественной нормативной базы.
До настоящего времени не выполнены требования Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части создания системы экологического нормирования.
Большая часть экологических нормативов, утверждение которых в соответствии с данным законом относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, до настоящего времени отсутствует. В связи с этим органы и организации, к полномочиям которых относится проведение экологического контроля, вместо проверки соответствия природоохранным требованиям, проверяют соответствие качества окружающей среды санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.
Не способствует обеспечению соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды и отсутствие Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», а также нормативных правовых актов расчета ущерба, наносимого окружающей среде, а также «смехотворность» существующих размеров штрафных санкций.
Таким образом, действующая система экологического контроля в целом, а также ее законодательное обеспечение, нуждаются в развитии и совершенствовании.
Участники парламентских слушаний рекомендуют:
I. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:
1.1. Разработать законопроекты, позволяющие обеспечить эффективную работу системы экологического контроля, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», в том числе федеральные законы «Об экологическом контроле», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «Об экологическом страховании», «Об экологическом аудите»;
1.2. Внести изменения в нормативные правовые документы в части повышения ответственности субъектов хозяйственной и иной деятельности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом целесообразно повысить размеры административных штрафов, предусмотренных статьями 8.1, 8.2, 8.4, 8.5, 8.21, 8.39, 8.41 и налагаемых на должностных лиц - до пятидесяти тысяч рублей, а на юридических лиц - до пятисот тысяч рублей;
1.3. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых стимулов для организаций, внедряющих наилучшие существующие технологии, в том числе: по налогу на добавленную стоимость в части отнесения к операциям, не подлежащим налогообложению на срок технико-технологического перевооружения основных производственных фондов, обеспечивающих энергоэффективность и ресурсосбережение; по налогу на прибыль организаций в части установления дифференцированного подхода к учету в качестве материальных расходов затрат налогоплательщика на приобретение топлива, воды и энергии всех видов, а также платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которые рассчитываются исходя из технологических нормативов наилучших существующих технологий и для случаев превышения этих нормативов.
II. Правительству Российской Федерации
2.1. Внести необходимые изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в части обеспечения четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 и 401), а также между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации 29 октября 2002 г. № 000) и, при необходимости, принять новые нормативные правовые акты;
2.2. В соответствии с требованиями части 1 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» разработать и утвердить Порядок проведения государственного экологического контроля, а также перечень должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль.
2.3. Разработать в соответствии с частью 3 статьи 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» нормативный правовой акт, устанавливающий условия и случаи проведения общественного экологического контроля гражданами.
2.4. Разработать и утвердить, в соответствии с требованиями главы V Федерального закона «Об охране окружающей среды», систему природоохранных нормативов, в том числе нормативы качества окружающей среды.
2.5. В соответствии со статьей 79 Федерального закона «Об охране окружающей среды» разработать и утвердить в установленном порядке Методики расчета экологического ущерба, определения компенсаций за вред, нанесенный окружающей среде при выбросах и сбросах загрязняющих веществ и загрязнении земель, а также установить порядок возмещения ущерба окружающей среде
III. Органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации
3.1. Обеспечить принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области организации и проведения государственного экологического контроля регионального уровня, а также осуществление контроля за их исполнением. В частности, проекты нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления этих полномочий, принципы формирования структуры, определения численности и материальной оснащенности природоохранных служб субъектов Российской Федерации, а также развития иных требований федерального законодательства в области экологического контроля.
3.2. Обеспечить правовое регулирование осуществления экологического контроля путем передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации в области экологического контроля за объектами местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Председатель Комитета
Государственной Думы
природопользованию и экологии
