Стенограмма круглого стола «Открытый бюджет – теория и практика»
(1 июня 2012, Высшая школа экономики)
Круглый стол посвящен проблемам открытости бюджетов всех уровней для общественного контроля, опыту Москвы в бюджетном процессе, новым возможностям портала «Открытый бюджет» (budget. *****)
Участники:
Андрей Клименко – директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ;
Артем Ермолаев – министр Правительства Москвы, руководитель Департамента информационных технологий Москвы;
Евгений Меньшов – первый заместитель руководителя Департамента финансов Москвы, начальник Московского городского казначейства;
Степан Орлов – председатель комиссии Мосгордумы по городскому хозяйству и жилищной политике;
Иван Бегтин – директор некоммерческого партнерства "Информационная культура";
Геннадий Рыбальский – независимый эксперт;
Николай Лисин – научный сотрудник Центра управления государственными и муниципальными финансами НИУ ВШЭ
Наталья Акиндинова – директор института Центр развития НИУ ВШЭ;
Борис Рудник – проректор НИУ ВШЭ, друиректор Института управления государственными ресурсами.
: Уважаемые коллеги, я рад приветствовать вас в стенах Высшей школы экономики на круглом столе «Открытый бюджет. Теория и практика». Я не знаю, много ли здесь у нас будет «теории». Думаю, представители ВШЭ, других институтов, московского Правительства этот вопрос теоретически заострят, но наверняка будем широко говорить и дискутировать и о практике.
Несколько слов о самом словосочетании «Открытый бюджет». Это очень популярная в мире идея, «лучшая практика». Ее уже разными способами оценивают, индексируют на периодической основе. Выявляются лучшие методы, подходы к открытому бюджету.
Когда мы читаем студентам лекции по бюджету, бюджетной политике, обычно отмечаем ряд функций бюджета, которые необходимы с точки зрения регулирования экономики. Одна из функций бюджета – информационная. Звучит тривиально, но на основе бюджета агенты рынка и граждане могут и должны на базе этой информации принимать рациональные решения. Самая плохая ситуация – когда у них этой информации не хватает, и они не могут скорректировать свою политику, свое поведение на рынке, свои долгосрочные и среднесрочные планы. В этом смысле важен открытый бюджет: в нем заложены основные параметры, предпочтения, и бизнес может «подстраиваться» под те направления расходов, которые правительство для себя определяет.
Последняя оценка открытости бюджетов, которую я знаю, делалась за 2010 год, и Россия там из 92 стран находилась на 60-м месте. Что рассматривают при построении этого индекса, какие элементы? Размер, характер, «размах» общественных слушаний, характер публичных консультаций. И главное, учитывают, принимаются ли высказанные на этих консультациях мнения чиновниками в расчет.
Возникает понятие «гражданский бюджет». Это агрегированный бюджет, «в картинках» – почти как у нас на экране. Красивый, понятный для людей, которые профессионально не занимаются детальной бюджетной росписью. Это упрощенные бюджетные данные для различных слоев населения. Это характер и доступность отчетности, представленной в понятной форме.
Анкета, применяемая при этой оценке, состоит из 120-130 вопросов, более 90 из них посвящены представлению информации. В этом смысле я почти уверен, что открытый бюджет, представленный в электронной форме, с доступными данными, красивыми иллюстрациями, понятными разъяснениями – это очень важное условие участия и сознательного принятия решений гражданами, их вовлечения в процессы на уровне города. Не буду больше задерживать ваше внимание и предоставляю слово директору Департамента информационных технологий, Ермолаеву Артему Валерьевичу.
: Я тоже скажу немного о том, что и зачем мы создали. Более конкретно скажут коллеги из Департамента финансов.
Когда мы говорили об Открытом Правительстве и вообще открытой деятельности, мы преследовали две цели. Первая – обеспечить прозрачность своей собственной деятельности. Чтобы у любого общественного института была возможность проверить обещания, которые мы даем публично: как они исполняются, реализуются, как они видоизменяются.
Это касается исполнения бюджета. Уже после того, как бюджет Москвы принят Мосгордумой, начинается миграция средств внутри расходной части бюджета. Это очень важно и интересно: как меняется расходная часть, из каких статей в какие мигрируют средства, как реально доводятся или не доводятся до бюджетополучателей лимиты, ранее обещанные на ежегодном обсуждении в Мосгордуме. При помощи Открытого бюджета на весь этот процесс может смотреть любой житель, включая депутатов Мосгордумы, и реагировать на этот процесс оперативно. Не дожидаться конца года («Что ж вы сделали?»), а оперативно видеть, что для достижения той или иной цели вдруг произошло изменение бюджетных лимитов. И понятно, что бюджетная цель, на достижение которой теперь выделено меньше средств, уже не будет достигнута: произошло значительное сокращение лимитов. А на другую бюджетную цель лимиты значительно увеличены. Сразу можно вызвать коллегу и спросить, почему это происходит. Это живой механизм, который доступен сразу всем. Он происходит, что крайне важно, на постоянной основе: мы не теряем год, не ждем наступления последствий бюджетных решений. Это первое, что позволяет делать Открытый бюджет.
Вторая, тоже немаловажная часть – это налаживание диалога, умения общаться друг с другом. К сожалению, госорганы общаются между собой на особом языке: «КБК», «КазГУ». Обычному жителю это не объяснишь, как не объяснишь разницу между федеральной и региональной субсидией. Обычный житель спросит: «Вы на каком языке разговариваете?» Мы же пытаемся дать некую азбуку и вокабуляр нашего языка для того, чтобы налогоплательщик, житель города понимал, на каком языке мы говорим, и мог расшифровать, что имеется в виду. Это одна робкая попытка к этой проблеме – что называется, «вход на мягких лапах». Попытка раскрыть, как мы живем, как можно нас понимать, что за слова мы используем, как нас можно перепроверять. Т. е. ликвидация некоторой у граждан безграмотности в плане финансового учета. И главное, привлечение его к социальной ответственности и пониманию, что у него есть возможность этим управлять, влиять на этот процесс, понимать, что произойдет, а что – нет.
Третья, тоже немаловажная составляющая практики Открытого бюджета состоит в следующем. Я здесь вижу, кроме коллег из Мосгордумы, которые очень активно нам помогают в этом процессе, представителей гражданского общества, которые работают с развитием бизнеса на базе открытых IT-приложений. О чем идет речь? Даже те данные, которые мы открыли, все равно написаны на нашем языке. Но есть достаточно большое количество консалтинговых и IT-компаний, которые имеют в штате людей, способных интерпретировать эти данные. Их уже, не надо «выбивать» из госорганов. Пожалуйста, вот они, лежат. И эти люди могут доносить эти данные в упрощенном и понятном режиме для потребителя, зарабатывая на этом деньги. Примеров уже множество. Как только мы начали открывать информацию по лицензионным такси, большое количество компаний стали встраивать приложения, позволяющие при помощи государственных источников проверить, есть ли лицензия у человека, который вас везет. Это некая добавочная стоимость. А компания делает популярным свое приложение. Основная ценность в данном случае – информация.
Теперь представьте себе возможности, возникающие для всех информационных консалтинговых агентств, которые получают доступ к on-line информации, которую, интерпретировав, можно рассказать, например, поставщикам какого-нибудь строительного бизнеса: «Коллеги, вот чего вам следует ожидать в этом году». И делать это не раз в год, а показывая реальные цифры исполнения бюджета, обновляемые ежедневно, а не раз в год. Можно анализировать риски, прогнозировать, подготавливать рынок, чтобы он понимал, какими могут быть ожидания от продаж в госсекторе.
Могу рассказать на своем примере: Департамент информационных технологий – достаточно крупный ГРБС (главный распорядитель бюджетных средств), большой покупатель. Видите, опять начинаем использовать свою терминологию. Бюджет – порядка миллиарда долларов в год. За счет Открытого бюджета наши поставщики, IT-компании, которых на рынке тысячи, могут спрогнозировать, каким образом этот миллиард в настоящий момент распределяется. Что уходит на закупку оборудования, на закупку услуг, по каким статьям. Можно сравнивать обещания и реальное исполнение бюджета. Одно дело, когда планируется большая закупка компьютеров, тогда готовятся одни производители, понимая, что под это есть бюджетные лимиты, и что Департамент попросит у них скидки. Я им говорю: «Ребята, я у вас сейчас закуплю столько-то компьютеров. Опустите цену в 4 раза и выходите на конкурс с супер-ценой для Москвы». Но консалтинговое агентство, о котором я говорил чуть выше, может посмотреть Открытый бюджет и сказать: «Нет-нет, молодой человек, вы блефуете, вам лимиты доведены на сумму в 4 раза меньше». Или наоборот: «Что вы нам рассказываете, будто предстоит закупка на $100. У вас же лимитов на $200. Давайте вы госзаказ разместите на большую сумму, а мы вам дадим большую скидку».
Это примитивный пример, как могут быть использованы данные Открытого бюджета. В каждой отрасли они могут быть использованы по-своему, но главное –абсолютная прозрачность этих данных, которую может обеспечить для рынка любое информационное, аналитическое агентство. Оно сможет зарабатывать на консалтинге, параллельно решая задачу по «очеловечению» бюрократической информации. Мы еще очень не скоро дойдем в своей терминологии от слова «ГРБС» до слова «Заказчик». К сожалению, переучивать нас придется еще очень долго.
Итак, три составляющие Открытого бюджета: 1) сделать наши обещания прозрачными и мониторить их on-line, не дожидаясь конца года; 2) дать бизнесу и гражданам возможность обучиться нашему языку; 3) дать возможность построения отдельных бизнесов, которые дадут городу налоги, но главное –открытость, прозрачность применимость информации. Здесь мы надеемся на синергетический эффект. На рост доверия между обществом и правительством, государством. Поэтому инструментов на портале открывается достаточно много.
Еще одно направление использования – учебные пособия. Этот портал уже сейчас можно использовать в высших учебных заведениях. Чтобы анализировать не какие-то старые бюджеты, а иметь возможность посмотреть «в реале». На этом материале можно сделать огромное количество бизнес-кейсов, научить современную молодежь правильно работать с финансами в госсекторе, воспитывать профессионалов. Это дает и возможность воспитать консультантов и сторонних экспертов, которые смогут нас вовремя остановить от той или иной ошибки, предупредить, что началось какое-то отклонение, что мы пошли не туда. При достаточно правильной аргументации мы это можем услышать.
Собственно, это то, что я хотел сказать. По деталям мой коллега меня дополнит.
Клименко: Спасибо, Артем Валерьевич! Вашим последним предложением мы уже сейчас стараемся воспользоваться. Мы все время ругаем студентов за то, что у них нет данных, они не могут ничего посчитать. А теперь один выход из этого положение есть. Теперь взгляд со стороны Министерства финансов Москвы. – первый заместитель руководителя департамента финансов, начальник Московского городского казначейства.
: Добрый день, уважаемые коллеги! Мне очень приятно, что эта тема вызывает отклик. На сегодня Москва является уникальной площадкой, где реализованы основные пилотные проекты бюджетного процесса, установленные Правительством. Это переход на программный бюджет и участие в электронном бюджете. Программа, которая установлена, утверждена Правительством РФ. Участие в этих пилотных проектах происходило не на макете, а на живом бюджетном процессе, который очень социализирован. Настройки у него очень тонкие. На живом бюджетном процессе нам удалось принять программный бюджет. Сейчас бюджет города Москвы на 90% включен в программную часть. Только 10% остаются непрограммными расходами. Уже сейчас исполнение бюджета процесса реализовано в части программы электронного бюджета. И это происходило не на макете, а на живом бюджетном процессе – очень тонком, политизированном, социальном. Вот то, что нам удалось сделать. Бюджет в основном принял программный характер.
Теперь перейдем к задумкам, реализованным в части электронного бюджета. Правительством Москвы была принята госпрограмма «Открытое Правительство». В ее рамках была реализована информационная система управления общественными финансами – электронный бюджет. Создан специальный программный продукт, который называется АСУГФ (автоматизированная система управления государственными финансами города Москвы). Основная цель этого – автоматизация бюджетного процесса для всех его участников, повышение финансового менеджмента и обеспечение прозрачности между органами исполнительной власти и другими участниками бюджетного процесса. Плюс отображение всех этих процессов на открытом портале.
Итак, об электронном бюджете. В рамках АСУГФ автоматизированы и взаимоувязаны следующие бюджетные процессы: ведение управления сводной бюджетной росписи города Москвы, управление государственными финансами, управление госпрограммами. Туда заложены практически все документы, которые в процессе исполнения бюджета вращаются между участниками бюджетного процесса. Это все происходит на одной электронной площадке. Туда заложены натуральные показатели, индикаторы, финансовые ресурсы и календарные планы реализации госпрограмм, так что можно видеть их формирование и вести мониторинг реализации. Автоматизировано и управление бюджетным процессом. Закон ФЗ №83 существенно изменил бюджетный процесс, разделив его участников на казенные, бюджетные, автономные предприятия. Этот процесс тоже автоматизирован. На этой электронной площадке участниками бюджетного процесса формируются все бюджетные документы, происходит планирование бюджета в доходной и расходной части. Здесь же готовятся реестры расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований, формирование госзаданий, планы финансово-хозяйственной деятельности госучреждений, перечни услуг и другие документы, которые необходимы для организации бюджетного процесса.
АСУГФ – это профессиональная программа управления бюджетом, которая осуществляется на единой информационной платформе всеми участниками бюджетного процесса. В основном на сегодняшний момент это пока органы исполнительной власти.
Процесс происходит следующим образом. Со своих рабочих мест чиновники создают необходимые для управления бюджетным процессом документы, которые направляются в Департамент финансов. Происходят некие процедуры согласования, чтобы утвержденные финансовые документы стали основанием для ведения бюджетной росписи, для внесения изменений в нее и остальные процедуры бюджетного процесса.
Сам принцип формирования АСУГФ следующий. На единую информационную площадку закачивается, «заливаются», как говорят программисты, вся информационная база бюджетного процесса, все возможные справочники, информация о бюджетных учреждениях, бюджетные классификации. На этой площадке происходит управление бюджетным процессом. Главные распорядители со своих рабочих мест заходят на эту площадку и формируют необходимые документы, получая взамен согласованные или готовые формы. Потом эти формы (в частности при изменении бюджетной росписи), ими санкционируется и направляются на исполнение в другую систему, где происходит казначейское исполнение бюджета. Профессиональная часть программы удобна тем, что этот ресурс с единой площадки можно использовать для многих направлений. Органы исполнительной власти могут в своей профессиональной деятельности использовать информацию из этой базы для самостоятельного выполнения своих функций. Например, у нас есть Тендерный комитет, который ведет учет заключенных госконтрактов. Он учитывает их исполнение и прочие показатели. Любая информация по бюджету из АСУГФ может быть использована, в частности, Тендерным комитетом при исполнении государственных контрактов и их мониторинге.
Бюджетный процесс в рамках АСУГФ разложен по всем параметрам бюджетного процесса, по кодам бюджетной классификации, по программам, подпрограммам, органам исполнительной власти. Весь набор необходимой информации присутствует там в режиме он-лайн, в режиме исполнения бюджета по доходам и расходам. Это громадный массив профессиональной информации, используемый органами исполнительной власти, позволяет создавать аналитические ресурсы для управленческих решений. Здесь можно формировать необходимую информацию для ее представления правительству, руководителям органов исполнительной власти, чтобы они принимали решения по управлению бюджетным процессом. Я считаю, что это уникальная система, позволяющая оперативно и профессионально управлять бюджетным процессом. Еще раз хочу подчеркнуть, что эта платформа создана в период исполнения бюджета, т. е. «вживую», не на макете. На сегодня она успешна работает и сейчас оттачивается с учетом замечаний органов исполнительной власти. Она очень информативна и удобна с точки зрения исполнения бюджетного процесса.
Информационно-аналитический портал «Открытый бюджет», о которой говорил Артем Викторович, – это вторая часть этой информационной системы, ее витрина. Этот портал формируется на основе данных, заложенных в систему управления бюджетом. Основные цели портала – это информирование граждан о ходе бюджетного процесса, повышение прозрачности формирования расходной части бюджета Москвы, повышение ответственности органов власти Москвы при принятии решений в сфере бюджетной политики.
Портал «Открытый бюджет» должен полноценно, информативно, в режиме реального времени показать все исполнение бюджета, весь процесс управления бюджетным процессом. Так и было заложено в правительственной концепции. Любой человек может в любой момент найти здесь информацию о ходе исполнения бюджета – на достаточно доходчивом, не на профессиональном языке, с картинками, диаграммами, цифрами. Здесь можно удовлетворить профессиональное любопытство, а граждане могут посмотреть ту или иную информацию, которая их касается. Например, развитие отдельного сегмента, региона, округа или иного социального процесса, который их заинтересовал. Мы рассчитываем, что аудиторией портала станут общественные организации, СМИ, бизнес и органы исполнительной власти. Это развивающийся портал, отражение профессионального портала АСУГФ. Он информативен до уровня процессов, регулируемых на уровне подпрограмм. Пока мы не опустились до уровня конкретных бюджетных мероприятий, до бюджетных учреждений, чтобы можно было увидеть на этом портале свою школу, больницу и т. д. Но перспектива развития этого портала как в профессиональной части, так и его отражения в открытой части заключается как раз в том, что этой системой будет охвачен весь бюджетный процесс.
Итак, что можно найти на портале. Первое – нормативную базу. Бюджет – это громадный талмуд с цифрами. Он написан на профессиональном языке, и едва ли кто прочтет дальше третьей страницы: это написано для профессионалов. Каждый, кто пользуется бюджетом, тоже видит только свою строчку. Любому департаменту нужна, видна только своя строчка. Он знает, как и в каком ключе будет реализовывать свои бюджетные полномочия. А мы попытались представить бюджет в виде не этого кирпича бумаги с набором цифр и непонятной информации, а всевозможных диаграмм и основных показателей этого процесса.
Вернемся к главной странице портала. Мы попытались сформировать информацию о бюджете. Дальше – его срезы, государственные программы. Это видно справа. Самая популярная – исполнение бюджета, куда все стараются зайти и посмотреть, что же на сегодняшний день сделано. Кроме этого, есть информативная часть: соотношение Москвы и разных городов мира с точки зрения бюджета, а также более профессиональная часть, информация о сети государственных учреждений. Это как паспорт государственного учреждения, где залита основная информация о нем. Эту информацию мы заливаем в программу, которая уже используется на федеральном уровне.
Вот картинка, которая обозначает бюджет. Здесь мы попытались представить в виде всевозможных срезов этот большой и толстый талмуд. Увидеть, как они созданы. Налоговые, неналоговые доходы бюджета... Дальше в картинках можно посмотреть расходную часть бюджета. Сначала даются цифры, потом – направления их использования. Символ трамвая и автомашины – расходы на транспортную систему, традиционная змея вокруг чаши – расходы на здравоохранение и т. д. Фактически здесь человек может посмотреть утвержденные макропоказатели бюджета.
Для более точного восприятия бюджетного процесса здесь заложены основные показатели бюджета, сводная бюджетная роспись, источники финансирования, расходы бюджета. Первичные показатели сразу высвечены в центральной части экрана, а их дальнейшее разбиение профессионалы могут поискать в левой части, раскрывая определенные окна. Все это информация, актуальная на сегодняшний день.
Давайте следующее окошко покажем, доходы бюджета. Здесь диаграммами изображены показатели предыдущих лет, плановые показатели текущего бюджета, прогнозы вплоть до 2014 года. Они разбиваются по различным показателям: по видам доходов и налогов. Видно, из чего формируется бюджет. Возможно, простому гражданину это не будет интересно, но профессионал, в том числе тот, кто хочет узнать, как формируется бюджет Москвы, в сжатой форме может увидеть здесь то, что необходимо.
Теперь зайдем в расходы. Бюджет исполняется в рамках казначейской системы. В ней вращаются все денежные средства, которые расходуются в бюджете. Мы ежедневно в режиме он-лайн после завершения операционного дня заливаем на эту площадку все данные по исполнению доходной и расходной части бюджета, чтобы в режиме реального времени можно было видеть изменение показателей бюджета по доходам и расходам. Это не бутафория, а две реальные, живые программы, которые существуют в реальном времени. Посмотреть эти данные можно с главной страницы, переключившись в окошко, где показано исполнение бюджета.
Если углубимся в это окошечко, то сможем увидеть доходы и расходы бюджета по различным показателям. Полученные из федерального казначейства данные о пополнении доходной части бюджета раскладываются по администраторам доходов, по тем показателям доходов, которые заложены в параметрах бюджета. Налоги, неналоговые платежи... Все эти параметры расшифровываются. Акцизы, другие виды налогов. В режиме реального времени показано наполнение доходов бюджета. Это и для профессионала довольно серьезная информация – фактически зеркальное отражение бюджетного процесса. Как бы вы за стеклом находитесь, и в режиме реального времени видите бюджетный процесс.
То же самое с расходами. В эту часть портала тоже в режиме реального времени попадают из профессиональной части все принятые и исполняемые расходные обязательства. Здесь они разложены по программам. Любой человек, видит картинки, можно кликнуть на любую. Например, развитие транспортной системы. Здесь мы можем дойти до программных мероприятий. Сколько тратится на общественный транспорт, метрополитен, наземный транспорт, железнодорожный, грузовой. Здесь можно увидеть реальное исполнение бюджета. Кое-где видны нулевые показатели, и у любого возникает вопрос, почему они такие. Мы этого не боимся. Мы показываем реальную картину исполнения бюджета. Информативность здесь довольно высокая как для профессионалов, так и для людей, которые просто интересуются определенными направлениями расходов. Сейчас мы дойдем до уровня, где показаны префектуры. Дальше там будет детализация до уровня больниц, дворы и т. д.
Возьмем раздел ГРБС. Как сказал Андрей Валерьевич, надо привыкать к этой терминологии. ГРБС – это главные распорядители бюджетных средств. Они отвечают за выполнение тех или иных программных мероприятий, за расходование средств. Посмотрим на префектуру, например, Западного округа. Житель Западного округа может здесь видеть реальное исполнение бюджета, возложенного на префектуру в разрезе различных программных направлений. Например, развития индустрии туризма и отдыха. Заложено 287,6 млн. руб. На сегодня показатель сегодня – 27,4 млн. Входим в эту программу, видим, как она разложена на отдельные мероприятия. И профессионал, и житель округа может посмотреть, какие направления на сегодня и в какой степени обеспечены деньгами, насколько эти мероприятия выполнены.
Наверное, этого среза достаточно: вы поняли основной принцип. Все данные по исполнению бюджета в разрезе программ, исполнителей, мероприятий по этим программам имеют графическое, цифровое отображение. Можно не только посмотреть, но и задать вопросы, это у нас тоже предусмотрено. Это ответственность: когда выложена такая информация для 8 млн. жителей, ясно, что вопросы обязательно появятся. Мы этого не боимся, мы готовы организовывать этот процесс.
Сеть государственных учреждений – это больше профессиональная часть, с паспортами бюджетных учреждений. Например, Департамент социальной защиты и учреждения, входящие в его состав.
Основные показатели открытого бюджета отражают для любого желающего увидеть профессиональную деятельность по исполнению бюджета. Это только часть процесса. Автоматизировать бюджетный процесс мы начинали на площадке электронного бюджета. И сейчас углубляемся до уровня бюджетных учреждений, охватывая весь бюджетный процесс: учет, финансовый контроль, взятые бюджетные обязательства. Например, больница. Какие обязательства она взяла, что выполнено, какой у нее бюджет и т. д.
Еще в перспективах – разработка подсистемы инвестиционной программы. Она уже близка к завершению. Это предоставление наглядной информации об исполнении бюджета по каждому мероприятию. Это одна из ключевых позиций. Это инвестиции, которые вы каждый день видите в городе. Строительство социальных объектов, транспортной системы, объектов здравоохранения, образования и т. д. Она тоже будет довольно информативна. Мы можем войти, например, в конкретный пешеходный переход №1 в районе социального центра, и увидеть паспорт этой стройки, какие деньги на нее выделяются, где он находится, что и когда в результате будет построено, кто ответственен за этот объект и т. д. Фактически это паспорт стройки, которая будет происходить. Это больная тема для жителей нашего города, и это еще ближе к человеку, который каждый день ходит по тротуарам, видит стройки домов, социальных объектов. Конечно, ему интересно, когда будет построен садик, в который, наверное, пойдет его ребенок.
В завершении я хочу сказать, что в плане до конца этого года – завершить большую часть этой работы, замкнуть на эту электронную программу большую часть бюджетных процессов, вовлекая в нее бюджетные учреждения, которых в городе около 6 тыс. Это планируется сделать. Артем Валерьевич знает, мы формируем электронный документооборот между нами и бюджетными учреждениями. Посредством этого мы будем погружать бюджетные учреждения для их вхождения на электронную площадку, где будет исполняться бюджетный процесс. Вот информация, которую я хотел донести вам в части героических усилий московского Правительства по этому пилотному проекту. И хочу еще раз подчеркнуть, что пока программный бюджет в России есть только у Москвы, и он сразу же он реализован в формате электронного бюджета. Это очень важно. Это два пилотных проекта, анонсированные Правительством Москвы как основные с точки зрения будущего бюджетного процесса.
Клименко: Спасибо, Евгений Нариманович! Вы нам ярко обрисовали верхнюю часть айсерга, которая выглядит красиво, она организована по типу матрешки. Внизу, это мы тоже услышали, он имеет мощную информационную базу взаимосвязанных данных и глубокую функциональность. У нас запланировано еще два выступления. Я хотел бы предоставить слово депутату Мосгордумы Орлову Степану Владимировичу. Депутаты – это, наверное, как раз те люди, которые должны одни из первых пользоваться возможностями этого портала, этой информационной базой, и которые, в конце концов, дают одобрение на эти расходы и доходы бюджета.
: Спасибо! Безусловно, значение такой информационной системы трудно переоценить. Это может быть действенным инструментом парламентского, общественного (гражданского) контроля. Могу сказать, что эта информация чрезвычайно востребована в Городской Думе, общественных организациях, политических партиях.
Я думаю, что это хороший ответ, в том числе на вызовы последнего времени. Мы открываем очень подробную информацию. Мы будем идти глубже и глубже, мы позволяем как минимум задавать вопросы: почему делается так или иначе, почему те или иные объемы финансирования выделяются на ту или иную программу. И не только в рамках принятия или контроля исполнения бюджета. Отчет об исполнении бюджета, как правило, поступает к нам только весной следующего года. Вроде бы поезд уже ушел, а мы только тогда понимаем, сколько же было реально истрачено на ту или иную программу, на тот или иной объект. Открывая эту информацию в реальном времени, мы даем действительно очень важную информацию для бизнеса, инвесторов, консалтинговых агентств. Городская Дума, безусловно, приветствует эту работу. Мы рады, что деньги, которые были заложены в департаменты финансов и информационных технологий, пошли на нужное дело.
У меня есть предложение следующего характера. У нас действует закон о гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти. Городская Дума Москвы приняла этот закон еще до того, как был принят аналогичный закон на федеральном уровне. Сейчас, уже на протяжении года или двух, готовится его новая редакция. Я думаю, что, правительство Москвы наконец определится, кто эту новую редакцию будет вносить: Департамент информационных технологий или Департамент СМИ. В любом случае, мы могли бы в старую или уже в новую редакцию заложить принцип гарантии доступности информации о бюджете города. Необязательно давать перечни конкретной информации. Это можно делать в подзаконных актах правительства, но сам принцип заложить там было бы полезно, тем самым гарантировав обществу, что мы открываем информацию по бюджету.
В целом, я думаю, эту работу нужно продолжать. Очень интересно было бы получить на каком-то этапе информацию, сколько пользователей у этой системы, насколько она востребована. Может быть, провести какие-то социологические опросы, спросить у бизнеса, общественных организаций, населения, насколько они пользуются информацией «Открытого бюджета». В ближайшее время у нас появится еще один орган, который будет активным потребителем этой информации. Это Общественная Палата. Городская Дума должна в ближайшее время рассмотреть закон о ее создании. Я думаю, что к концу года этот общественный институт заработает.
«Открытый бюджет» – это явный пример того, как информационные технологии создают новое качество жизни, новое качество управления, контроля, поэтому будем работать в этом направлении. Здесь мнение экспертного сообщества тоже важно. Я думаю, здесь выскажутся не только представители органов власти Москвы, но и Высшей школы экономики, эксперты, представители научных и учебных организаций, чтобы поправить нас, в правильном направлении мы движемся или нет.
Клименко: Спасибо, Степан Владимирович! . Пожалуйста, вам слово.
: Добрый день! Как здесь упомянули, я представляю в большей степени гражданское и экспертное сообщество. Я одновременно занимаюсь общественными инициативами и являюсь директором управления связанных данных в W3C Russia. Это недавно появившаяся в России международная организация по стандартизации, поэтому я начну как раз со стандартов, – того, что для России крайне актуально, но пока не реализовано.
Чтобы данные бюджета, которые публикуются, имели бы некое общественное отражение, чтобы они могли быть использованы бизнесом, коммерческими организациями, эти данные должны быть представлены в некоем удобном виде. В том числе для экспертной аналитики, для того, чтобы студенты и остальные заинтересованные стороны могли эти данные их использовать. В мире есть некая практика, как это делается. Разрабатываются специальные стандарты, адаптируются имеющиеся международные стандарты. Над этим ведется системная работа. Работа ведется и над тем, чтобы государство не просто публиковало данные. А то скажут: «Мы опубликовали, наши руки чисты, а дальше все на вашей совести».
В мире существует несколько иная практика. В частности, в Европейском Союзе и США есть даже специальные законы, которые требуют поощрения повторного использования информации. Смысл существования этой системы не в том, чтобы она была сделана, а в том, чтобы ей пользовались. То же самое касается раскрытия данных. Смысл не в том, чтобы они лежали мертвым грузом, а в том, чтобы был принят комплекс мер, чтобы все заинтересованные стороны эти данные использовали в своих проектах, коммерческих или некоммерческих инициативах. Поэтому я призываю к тому, чтобы раздел для разработчиков, который сейчас на сайте есть, был расширен и улучшен. Я призываю к тому, чтобы сразу же после публикации данных сделать следующий шаг – рассмотреть возможность использования современных стандартов: таких, как Semantic Web, Linked Data. Это, конечно, пока в России не столь мощное сообщество, как в других странах, но такой шаг сразу поставил бы Москву на лидерские позиции: в мире подобная практика только-только зарождается, ее не так много. Все это, что называется, на переднем крае. Я хочу призвать сразу и к тому, чтобы от лица проводились даже соревнования по использованию опубликованных данных, с привлечением организаций-разработчиков проектов.
Здесь представлены прекрасные графики, и я могу сказать, что это проект на мировом уровне. Не хватает английской версии – это можно показывать. Это лучше, чем проекты Всемирного Банка, которые делались в Кении или Молдавии. Я их все видел, но, конечно, не хватает английской версии. Кстати, я поспорил бы насчет того, что Россия на 60-м месте по открытости бюджета. У России 60 баллов по открытости , она на 21 месте. Это одна из причин, почему мы смогли вступить в open partnership. Я думаю, что если подобная практика появится у нас на федеральном уровне, мы займем если не первое место, то хотя бы в первой десятке. У меня сегодня на удивление добрые слова в адрес наших государственных структур. В следующий раз я постараюсь подготовить больше критики, посмотреть на все это подробнее, потому что слишком много хвалить вас, наверное, неправильно. Лучше ругать. Но у меня главная претензия – отсутствие открытых данных. Как только они будут, – наверное, будет совсем прекрасно.
Клименко: Спасибо, Иван Викторович! Коллеги, сейчас мы приступаем к обсуждению, вопросам, выступлениям. Пожалуйста, кто готов сегодняшних наших докладчиков о чем-то спросить?
Ермолаев: Я хотел бы сказать об использовании данных. Претензия принимается, сделаем. Просто не все так быстро. Всегда хочется, чтобы сразу все получилось. Айтишникам всегда нужно что-то большее, мы доработаем. Принимается. По поводу бизнеса могу сказать, что – мы сейчас с Андреем Витальевичем это обсуждали – известно, что как только открываешь какие-то данные, весь бизнес начинает реально расти. Так, мы открыли данные по закупам, которые делались, с точки зрения айтишного оборудования, из тех же 30 млрд. руб., о которых я упоминал в докладе. Сделали отчет, что, как и зачем покупали. Четыре агентства эту информацию автоматически «всосали», перевели, как вы правильно сказали, на английский язык, и умудрились чуть ли не за месяц на 150 тыс. евро продать аналитических репортов в иностранные компании о том, какие потребности у российского рынка, к каким вендерам лучше идти, где есть ниша. В общем, быстро отработали. Это реальная ниша. Она правильная, и мы в эту сторону будем двигаться. С точки зрения консалтинга, здесь достаточно много чего интересного есть, возможности заработка.
Клименко: Спасибо! Надо с них плату брать. Пожалуйста, у вас вопрос был.
: Я представляю общественную экспертную организацию, которая занимается как раз анализом бюджета города Москвы. Благодаря наличию такого портала появляется возможность высказывать некоторые вопросы. Задачей программного бюджета, насколько я понял, является не его автоматизация, а повышение эффективности бюджетных расходов. Каким образом этот аспект учитывается в проведенных и будущих разработках? Каким образом требования эффективности и результативности бюджетных расходов отражены в действующей разработке, в платформе, которую вы предлагали?
Клименко: Спасибо! Коллеги, кто будет отвечать?
Ермолаев: Я попробую со своей стороны, и дам вам время подготовиться со своей частью ответа. Что мы делаем? Мы берем расходную составляющую (сколько денег запланировано), показатель, который должен быть достигнут, и кассовыми расходами. Сопоставляем план (сколько запланировано истратить), факт (сколько израсходовано) и показатель, который должен быть достигнут. Положив это в некий программный комплекс, который это делает автоматически, мы достигаем первого эффекта, эффективность, про которую вы говорите. Именно через прозрачность.
Учитывая, что данные поставляются автоматически, подменить их тяжело, все они измеримы, и их можно найти в интернете, нет возможности их подменить. Это поможет повысить эффективность через саморегулирование, контроль, дисциплину заказчиков (ГРБС). Ведь они 10 раз подумают о неэффективном расходовании средств, понимая, что если целевой показатель не будет достигнут, то через какое-то время их спросят: «Что вы делаете на государственной службе, если вы потратили такое количество денег и их не используете?» Так что сама программа повышения открытости позволяет повысить прозрачность и эффективность бюджетных расходов именно с точки зрения саморегулирования.
Но нужно понимать, и вы абсолютно правильно сказали, что IT – лишь инструмент. Больше логики заложено в самом программном принципе.
Меньшов: Эффективность существенно повышается при наличии обратной связи от общества. Люди видят, на что деньги тратят, а потом голосуют и т. д. Могут на это воздействовать. Так что прозрачность, безусловно, напрямую связана с повышением эффективности бюджетных расходов.
Бегтин: Позвольте, я тоже добавлю. Когда у нас был принят закон о государственных закупках, и все стали раскрывать информацию о государственных контрактах, то прозрачность резко повысилась. Много публикаций. Но у сложившегося в результате эффекта есть две стороны. Первая – то, что часть бюджета стала совсем закрытой. Все, кто боялись этой прозрачности, совсем закрылись. А вот остальная часть госзакупок пошла под интенсивное общественное обсуждение. Поэтому я считаю, что просто раскрытия информации недостаточно. Не хватает и такой вещи, как «народный бюджет». Это возможность для людей еще в рамках публичных консультаций предложить какие-то направления расходования средств. Этого сейчас не хватает, но это, наверное, тема отдельная. И это вопрос не информатизации, а политики города.
Ермолаев: Сразу добавлю: как раз к этому мы и идем. Но чтобы были адекватные предложения, нужно учиться говорить на одном языке. Поэтому цель, в том числе и портала, – показывать, в каком контексте нужно давать предложения. Если человек просто скажет: «Давайте сократим расходы на транспорт», – этого недостаточно. Мы попросим: «Покажи, где именно. Конкретнее чуть-чуть». Первичная цель – научиться диалогу. А потом уже создать инструмент для получения адекватной реакции.
Клименко: Коллеги, пожалуйста, еще вопросы.
Лисин Николай: Мы видели сайт. Портал работает и наполнен информацией, которую уже можно анализировать. Хотелось подробнее узнать о back-офисе, который обеспечивает наполнение портала, как эти процедуры регламентированы. Вы говорите, что готовы к наплыву предложений. Регламентирована ли их обработка, предоставление ответов в какой-то форме и в течение какого-то периода, как закрепляется перечень информации, доступной в общем пользовании, как обсуждается форма его представления, как эти процедуры закреплены? Или пока нарабатывается материал, а закрепление будет в последующем?
Ермолаев: Конечно, платформа budget. ***** не построена по принципу недавно открытых порталов а-ля дорога, город, где можно интерактивно общаться. Основная задача здесь – показать и подсветить, как расходует средства тот или иной отраслевой департамент. Допустим, департамент здравоохранения. Как они расходуют деньги, как идет это расходование, каковы их планы на ближайший год, какие лимиты. Это дает возможность достаточно четко сформулировать свой вопрос министру здравоохранения, а задать его любой гражданин может через официальные источники. И направить министру предложение, рекомендацию или вопрос, указывая конкретные цифры, и ссылаясь при этом на официальный источник, коим является данный портал.
С другой стороны, понятно, что большинство людей будут стараться делать это через портал «Открытый бюджет». У Департамента финансов есть некоторый back-офис. Как только они получают через сайт некое обращение, они его отправляют в соответствующий орган исполнительной власти. А тот готовит ответ.
Регламент сейчас, насколько я понимаю, находится в стадии тестирования у коллег. Пока еще непонятно, каков будет объем работы. На сайтах, предназначенных именно для полного интерактива, это понятно, а здесь – пока нет. Идет период тестирования. Мы не хотели бы, если честно, переводить этот портал в формат именно диалога по бюджету. Все-таки бюджет складывается из отраслевых программ. Поэтому мы даем возможность получить официальную информацию, а прорабатывать вопрос уже конкретно с профильными департаментами – идти к ним и с ними говорить. Это именно попытка сделать витрину бюджетного процесса. В витрину не надо говорить, но можно с нее брать информацию и, ссылаясь на нее, говорить: «Ребята, у вас все выглядит вот так».
Меньшов: Действительно, нужно, чтобы у нас была возможность как-то реагировать на вопросы, касающиеся размещаемой информации. Мы подготовили регламент. Если этот вопрос касается конкретного органа власти, мы переадресовываем информацию ему, чтобы он мог подготовить ответ. Пока не хотелось бы в диалоговом режиме, но если вопрос задан, на него должен быть ответ. Вот такой пока регламент. Возможно, для этого придется сдавать специальные подразделения, которые только этим и будут заниматься, что отвечать на вопросы. Это не дело органов исполнительной власти. Мы, наверное, подумаем, что надо менять эту схему взаимоотношений. Если вопросов много – дать ответ, что они повторяются, и т. д. Режим вопросов и ответов – это то, что в портале уже реализовано.
Орлов: Андрей Анатольевич, можно два слова на эту тему?
Клименко: Конечно.
Орлов: В бюджете, как в капле воды отражается вся политика, проводимая органами государственной власти Москвы. Естественно, любое действие правительства Москвы имеет какую-то финансовую подкладку, которая в той или иной степени отражена в бюджете. Наверное, было бы неправильно, чтобы по всем вопросам жизни города начали писать в Департамент финансов или в Департамент информатизации.
«Открытый бюджет» дает информацию, которую могут использовать в своей работе граждане, политические партии, общественные организации. Кто-то напишет письмо мэру Москвы, кто-то – в отраслевой департамент, кто-то – в Мосгордуму, кто-то эту информацию использует для подготовки программной статьи или в своем блоге. Политическая партия использует это в своей работе и в предвыборной кампании. Мы даем информацию, а все субъекты, связанные с Москвой, могут ее использовать так, как посчитают нужным.
Меньшов: Тут, конечно, не только информация. Открытость бюджета – значит, мы говорим, куда направляются деньги. Человек прекрасно понимает, что он заплатил налог, и эти деньги на что-то тратятся. Была даже айтишная идея показать, как человек платит налог, и эти деньги перетекают в расходы бюджета. Связанного бюджета по доходам и расходам не бывает, но для пользователей сайта можно было бы создать.
Ермолаев: Еще магазин по закупкам. И «Потратьте мои налоги».
Меньшов: Портал представляет не только информацию о доходах и расходах бюджета. Люди узнают, что в Москве есть государственные программы. Тот, кто профессионально работает, знает, что их утверждено17 или 18, а население про это не знает. Полистав, можно узнать, что есть в этих программах. Можно будет посмотреть учреждения, которые вам интересны. Мне кажется, это очень важно. Это инструмент для развития участия (еще один модный сейчас инструмент – концепция участия, привлечения граждан, их вовлечения, разделения ответственности). Это в русле общих мировых тенденций.
: У меня небольшой уточняющий вопрос или, наверное, предложение по поводу отражения параметров эффективности государственных расходов. На мой взгляд, дополнительным инструментом контроля такой эффективности могло бы быть размещение отчетов о промежуточных итогах исполнения государственных программ. На портале в основном представлены результаты по финансированию, по исполнению бюджета. Но нужны еще и данные о достижении намеченных показателей. Еще достаточно важны показатели удельной эффективности. Например, стоимость строительства километра дорог в Москве, строительства квадратного метра жилья, благоустройства территорий. Такие показатели нужны в динамике и, возможно, в сравнении с такими показателями других городов мира. Я видела, что здесь такой раздел предусмотрен. Это помогло бы и людям иметь больше представления об эффективности расходов.
Ермолаев: Да, принимается. Это будет. Просто программа только начала действовать. Мы прожили только полгода.
Меньшов: В профессиональной части АСУГФ, конечно, заложено, как исполняются программы бюджета и все эти элементы. Мы подумаем, как это перенести на открытый портал. Там есть некоторые критерии исполнения госпрограмм, всевозможные оценки, показатели. Каждый орган исполнительной власти, выполняя программу, за эти оценки будет отчитываться. Поэтому правильно сказал Артем Валерьевич: мы замечание поняли и планируем каким-то образом отразить эту информацию.
Клименко: Коллеги, если есть еще вопросы или выступления? Я так понимаю, мы должны завершать нашу сегодняшнюю дискуссию. Может быть, предложения? Пожалуйста, Иван.
Бегтин: Короткое замечание-предложение. Нужно понимать, для чего создается портал. Изначально это нужно для того, чтобы люди лучше понимали, как устроено наше государство. Вся эта открытость на самом деле нацелена на понятность. Мы хотим понятное государство. Я бы на этом сфокусировался. Я предлагаю нанять копирайтера, вычистить все тексты, потому что сбалансированность бюджета и т. д. можно описать русскими словами, понятными девятикласснику, и провести тестовое испытание на школах в России. Чтобы действительно это можно было показать на уровне 9 класса. И чтобы потом они могли это рассказать своими словами. Это будет самый лучший показатель того, что портал актуален. И остальные проекты Москвы должны быть сделаны на таком же уровне понятности. Как принимают законы, как устроен бюджетный процесс, как устроен прием детей в школу. Мне кажется, это было бы очень большое достижение для города.
Ермолаев: Соглашусь. Только единственное, здесь надо не перегнуть палку. Если мы хотим, чтобы мы росли в своем сознании как жители, то все-таки было бы неплохо развиваться и познавать все в более сложной терминологии. Мы не сможем писать законы языком 9-классника.
Бегтин: Т. е. выполнить образовательную функцию?
Ермолаев: Мы будем работать над этим. Да, согласен насчет копирайтеров. Будет еще упрощенная версия. Это просто занимает время, но нужно понимать, что мы все равно не будем стараться максимально упрощать, иначе мы потеряем обучающий эффект, которого мы хотели бы достичь.
: Что можно сказать про сегодняшнюю демонстрацию? Ошеломляет, конечно. Экраны, цвета, глубина. Это очень хорошо, потому что прозрачность бюджета действительно во многом зависит от его наглядности, глубины и т. д.
Но некоторые аспекты не освещены. Вот прозрачность бюджета. Об этом говорила Наталья Акиндинова, но не прямо. Прозрачность зависит от структуры бюджета. В свое время с Евгением Григорьевичем Ясиным мы это указывали при подготовке одного из бюджетных посланий. Что толку, что мы говорим: на образование направлено 17 млрд. руб. Ну и что? Или 22,5 млрд. и т. д. Жалко, что это мы не на моделях испытывали, а сразу на живом процессе. Может быть, программный бюджет сначала надо было на моделях испытать, но это другой вопрос. Очень хотелось бы, чтобы был развернут переход к программному бюджету. Сама программная структура бюджета – важнейшая составляющая для того, чтобы бюджет был понятен для всех. Какая разница для человека, 5 млн. или 10 млн. мы выделяем на строительство дороги. Главное – знать, что через по этой дороге пойдет автобус. Это мероприятие. Или через 2 года. Тогда мы с вами смотрим, сколько денег в этом году мы недофинансировали, и будем знать, что пуск дороги откладывается, автобус пойдет через 3 года. Вот что очень важно.
Клименко: Спасибо всем участникам! У меня есть одно предложение. Может быть, еще у кого-то есть предложение.
Рыбальский: У меня есть предложение. Я хочу, во-первых, поддержать предыдущее выступление. Абсолютно верно. На сегодняшний день информатизация работает в режиме, простите, старой АСУнизации. Понятие конечного результата и непосредственного результата в каждой программе по-прежнему рассматривается в таком методически несобранном виде, что мне кажется, Высшей школе экономике имеет смысл с этим разобраться. На сегодня оценка эффективности может проводиться только по конечным показателям, которые спрятаны в сводной программе правительства Москвы. Никто об этом почему-то не говорит. Поэтому мое предложение такое – структурировать, несколько подформатировать сайт. А я с ним работаю каждый день, мою фамилию в обращениях вы, наверное, можете видеть чаще всего.
Структурировать портал я предлагаю следующим образом. Первая часть – это сводные показатели социально-экономического характера, понятные жителям города. Второй срез – это уже аналитика экономического плана, которая понятна частично для эксперта, частично для общества. Третий – это уровень уже департамента финансов, департамента экономической политики. Это уже детальный анализ для специального исследования.
Второе предложение: кардинальным образом пересмотреть все методики оценки эффективности в каждой программе. Программный бюджет, который делается из программ, на сегодняшний день не удовлетворяет нормативным требованиям. О какой эффективности вы будете говорить по выходу на целевые показатели жилищной обеспеченности, демографии и т. д., если у вас оценки эффективности на самом деле нет, даже в программе «Информационный город», да простит меня руководитель ДИТа. Это сопоставление показателей «план-факт», при котором возможна просто компенсация значащих показателей незначащими. Если мы этого не сделаем, то вся эта стеклянная витрина со всевозможными игрушками так и будет выполнять роль витрины.
На сегодняшний день люди обращаются к сайту достаточно активно. В марте я попросил работников сайта опубликовать результаты голосования на выборах президента в Москве с увязкой по количеству обращений жителей отдельных избирательных округов в электронной приемной мэра. Меня, естественно, вежливо отфутболили. Но на самом деле в этом у нас в городе есть один муниципальный район, который дал самый низкий показатель. Знаете, почему? Там не были выполнены некоторые мероприятия по одному достаточно простому социальному вопросу. Не учитывать наличие вот этой социальной эффективности, которая превращается в политэффективность – это, я считаю, упущение. Двигаться можно, но многое зависит от правильной методики. От ВШЭ я жду как раз серьезного продвижения.
Клименко: Спасибо! Артем Валерьевич в своем выступлении упомянул о значении этого портала для использования в исследованиях студентов. Вы знаете, какое предложение у меня есть? Можно объявить конкурс среди экономических вузов Москвы, среди студентов на лучшую выдумку по использованию данных, которые размещены на этом портале. Я уверен, мы получили бы совершенно неожиданные предложения по развитию и возможности использования.
Спасибо, коллеги, за участие! Особенно большое спасибо всем выступающим! Думаю, что мы не последний раз мы по этому поводу встречаемся. Спасибо!
