Современные противоречия антинаркотического законодательства в россии
Как видно из предшествующего текста данной работы, российская правовая система контроля над оборотом и потреблением наркотиков (распространением наркотиков) складывалась в течение нескольких веков. Апогея эффективности, отвечающему общественно-политическому моменту времени, она достигла на закате существования Советской России, в преддверии Перестройки.
В настоящее время страна находится на переломе переходного периода, между завершением длительной эпохи тоталитаризма (монархии и советской власти) и началом формирования открытого общества и правового государства. Это обстоятельство накладывает характерный отпечаток на все стороны социального бытия общественных и государственных институтов Российской Федерации. Сказанное прямо затрагивает существующую ныне систему контроля над наркотиками, а именно легального и незаконного оборота, разрешенного и запрещенного потребления.
Для удобства рассмотрения поднятой проблемы, остановимся сначала на сложившейся системе российского законодательства, регулирующего сферу контроля над наркотиками.
Систему национального права и накопившиеся в нем проблемы в области контроля над наркотиками удобно рассматривать в последовательности, которая зависит от юридической силы конкретного нормативного правового акта. Современная федеральная нормативная правовая система включает в себя следующие составные части: Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств, государственных комитетов, иных федеральных органов исполнительной власти. Свою роль в этой системе играют постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и международные правовые акты.
На начало февраля текущего года в Российской Федерации действует более 60 федеральных законов (включая Кодексы), свыше 100 постановлений Государственной Думы, более 180 указов Президента и постановлений Правительства, где затрагивается принятая к анализу тема.
Число ведомственных нормативных актов, регулирующих этот вопрос, составляет около 700 наименований.
Международные договоры по заявленной теме, в которых участвует Россия, насчитывают свыше двух сотен документов.
Принимая во внимание обилие рассматриваемых документов, целесообразно остановиться на ключевой проблеме, которая образовалась в области законодательного контроля над наркотиками.
В первую очередь обсудим квинквапротиворечия3, накопившиеся между Конституцией и международными договорами, Федеральными законами и Конституцией, Федеральными законами и международными договорами, между собственно Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и Федеральными законами, Конституцией.
I. Противоречия между Конституцией и международными договорами
Остановимся сначала на принципиальных положениях, касающихся правовой силы норм Конституции в области контроля над наркотиками (пункт «м» статьи 71), и международных договоров.
Иерархический порядок расположения нормативных правовых актов указывает на особую юридическую силу Конституции. Это означает, что она в целом и ее отдельные нормы обладают верховенством над законами и иными нормативными правовыми актами; последние должны исходить из Конституции и не противоречить ей.
Законы и подзаконные акты, не отвечающие неоспоримым установкам Конституции, не имеют юридической силы. Причем соответствовать Конституции должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
Конституция, распространяя свое действие на всю территорию Российской Федерации, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.
Соответственно международные договоры Российской Федерации в сфере контроля над наркотиками регулируют отношения нации с зарубежными государствами и международными организациями. Эта разновидность нормативных правовых актов заключается от имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры по вопросам контроля над наркотиками в установленном порядке приобретают обязательную силу на территории России.
Существуют международные договоры Российской Федерации, заключаемые от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры, от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В случае расхождения Федерального закона и иного нормативного правового акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором.
Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора, в нашем случае — по контролю над наркотиками, может выражаться посредством: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; приложения к договору, а также путем применения другого способа выражения согласия, о котором могут условиться договаривающиеся стороны.
Пунктом «м» статьи 71 Конституции установлена прерогатива федеральной власти в области производства наркотических средств и порядка их использования. То есть в национальный правовой оборот введены три конституционно не разъясненных законодателем понятия: производство, наркотические средства, использование.
Конвенциями ООН 1961, 1971, 1988 гг. определены в международном правовом обороте термины, имеющие толкование иное, нежели в Конституции Российской Федерации.
К примеру, в пункте «ф)» статьи 1 Единой Конвенции 1961 г. термин «производство» означает отделение опия, листьев кока, каннабиса и смолы каннабиса от растений, от которых или из которых они получаются. Это определение явно заужено для современных стандартов наркоситуации и в России, и в мире.
Конвенция 1971 г. вводит понятие психотропные вещества, которые отсутствуют в Конституции РФ.
Конвенция 1988 г. во многом поддерживает мировой понятийный аппарат, либо отсутствующий в Конституции, либо толкуемый по-иному.
Ни в одной из Конвенций термин использование не выделяется, как самостоятельное правовое понятие. Разъяснение термина использование также отсутствует, за исключением упомянутой нормы Единой конвенции.
Анализ соотносимости терминов между Конституцией РФ и международными договорами, их конкуренции по юридической силе, а значит, неукоснительности применения в правовой системе Российской Федерации — тема отдельного обсуждения с участием специалистов в области международного права.
II. Противоречия между Федеральными законами и Конституцией
Установленные Конституцией РФ понятия производство, наркотические средства, использование неадекватно прописываются в принятых после утверждения Основного закона Федеральных правовых актах.
К примеру, в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» 1998 г. вводится термин, отсутствующий в п. «м» ст. 71 Конституции. Как мы знаем, в Основном законе зафиксировано слово наркотическое средство, в то время как в указанном Федеральном законе ведется речь о наркотических средствах и психотропных веществах.
Следовательно, несмотря на очерченный этим Федеральным законом порядок действий, связанных с психотропными веществами, получается, что федеральные власти, согласно Конституции, не уполномочены контролировать производство и использование названных препаратов в субъектах Российской Федерации. По юридической силе установки Основного законы перекрывают полномочия Федерального законодательства.
Кроме того, в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» понятие производство и изготовление отнесены к отдельным элементам обобщенной категории — оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Его дефиниция звучит так: культивирование растений; разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, уничтожение наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следовательно, формально в ведение федеральной власти, несмотря на принятый Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» входит лишь контроль над оборотом наркотических средств, и то лишь в части их производства и использования.
При этом определение термина использование в анализируемом Федеральном законе отсутствует, а термин производство прописан законодателем в виде действий, направленных на серийное получение наркотических средств или психотропных веществ из химических веществ и (или) растений. Выходит, что и в этом случае прослеживается усеченность федеральных полномочий конституционного понятия производство. Кроме того, последние научные разработки в области синтеза позволяют утверждать о реальности производства и наркотических средств и психотропных веществ из биомассы, допустим, мозга животных и человека.
Таким образом, даже поверхностный анализ несоответствия Федерального законодательства Конституции выявляет множественные противоречия, неправомерную конкуренцию между этими двумя элементами правовой системы в области контроля над наркотиками.
III. Противоречия между Федеральными законами и международными договорами
Ранее упоминавшиеся Конвенции 1961, 1971 и 1988 гг. утвердили в международной правовой системе, как мы помним, два термина: наркотические средства и психотропные вещества. Подчеркнем, что большинство ныне действующих Федеральных законов второе понятие опускают.
Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации используется только понятие наркотические средства, — например, ст. 30 ГК РФ.
Наоборот, в Уголовном кодексе Российской Федерации используются сверх международных стандартов (ратифицированных, кстати, Российской Федерацией) не разъясненные в отечественном праве понятия.
К ним относятся:
сильнодействующие вещества — ст. 234 УК РФ «Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ»;
одурманивающие вещества — ст. 151 УК РФ «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий».
Выходит, что действующее Федеральное законодательство либо вступает в противоречие с Конституцией, либо с международными договорами, либо и с Основным законом и с международным правом.
И несоответствий такого рода множество.
IV. Противоречия Федеральных законов между собой
Для примера остановимся на статье 44 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которой прописан один термин — наркотические средства. Соответственно действия правонарушителей, допустивших хранение и приобретение психотропных веществ, не квалифицируются с административно-правовых, профилактических позиций, а влекут сугубо уголовную ответственность.
В статье 69 Семейного кодекса Российской Федерации разговор ведется о лишении родителей или одного из них родительских прав, если они (он, она) являются больными хронической наркоманией.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» наркомания — заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества. Между тем, как отмечалось прежде, ст. 151 УК РФ оговаривает ответственность за действия, связанные с одурманивающими веществами, а ст. 234 УК РФ — сильнодействующими веществами. Злоупотребление указанными препаратами вызывает зависимость, именуемую в медицине токсикомания. Как мы видим, названное понятие вновь напрямую связано с действующим в России понятийным аппаратом.
Ни в одном из действующих Федеральных законов меры контроля над токсикоманией конкретно не предусмотрены. Следовательно, ст. 69 СК РФ не в силах препятствовать злоупотреблению родителями сильнодействующими или одурманивающими веществами, лишать их родительских прав. К слову, зарубежная практика ориентируется на какой-либо один из обсуждаемых терминов — наркоманию либо токсикоманию. До определенных времен в России использовался один термин — наркомания.
Другой пример. В Федеральном законе 2000 г. «О внесении дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в связи с принятием Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» записано: «Запрещаются распространение в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, за исключением рекламы наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III в соответствии с Федеральным законом „О наркотических средствах и психотропных веществах“, в средствах массовой информации, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами» (Собрание законодательства РФ. № 26. Ст. 2737).
Вновь мы видим, что из-под федерального и конституционного контроля выпадают понятия сильнодействующие и одурманивающие вещества.
Несоответствия правовых установок отслеживаются и во многих других случаях. Но давайте остановимся на одном, особенно характерном примере из области уголовно-правовых отношений. Разговор вновь пойдет о ст. 230 УК РФ «Склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ». В отличие от ст. 151 УК РФ «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий», где незаконными признаются только одурманивающие вещества, в ст. 230 УК РФ речь ведется о наркотических средствах и психотропных веществах.
Во-первых, ни в первой, ни во второй статьях не предусматривается ответственность лица, склоняющего/вовлекающего несовершеннолетнего (да и взрослого) в потребление сильнодействующих веществ.
Во-вторых, привлечение к уголовной ответственности «вовлекателя» допускается только после официальной регистрации этого события не менее трех раз в течение года. А «склонителя» — после первого факта.
В-третьих, предельное наказание по ст. 230 УК РФ — лишение свободы на срок до 12 лет, а ст. 151 УК РФ — до 6 лет.
В-четвертых, нужно ли вообще это искусственное раздвоение понятий «вовлечение» и «склонение»?
На наш взгляд, существующие редакции новелл ст. 151 и ст. 230 УК РФ не только вступают друг с другом в противоречие, но и, главное, не отвечают актуальности проблемы предупреждения наркомании (токсикомании) несовершеннолетних в России.
V. Противоречия между законами субъектов Российской Федерации
и Федеральными законами, Конституцией
В настоящее время особую заботу федеральных властей вызывает соответствие законов субъектов Российской Федерации Основному закону и Федеральным законам. В этой связи есть смысл подробно остановиться на сравнительном анализе одного из множества региональных правовых актов и Конституции Российской Федерации/ Федерального законодательства.
В качестве объекта анализа избирается Закон Волгоградской области от 01.01.01 года № 293-ОД «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области».
1. Указанный документ включает в себя V Глав и 29 статей. По содержанию изучаемый Закон — комплексный нормативный правовой акт, который является реализацией попытки властей конкретного субъекта Российской Федерации ответить на угрозы и вызовы проблемы наркотиков в условиях Волгоградской области.
Концептуально настоящий нормативный правовой акт создан на основе федерального законодательства, регулирующего вопросы противодействия незаконному обороту наркотиков, злоупотреблению ими и отклоняющегося поведения. При этом в его содержание включены не всегда верно отраженные идеи и фрагменты таких законов, как
«О занятости населения в Российской Федерации от 01.01.2001 № 1032–1,
«О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 01.01.2001 № 1550–1,
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 01.01.2001 № 3185–1,
«Об образовании» от 01.01.2001 № 3266–1,
«Об общественных объединениях» от 01.01.2001 № 82-ФЗ,
«О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 01.01.2001 № 98-ФЗ,
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.01.2001 № 154-ФЗ,
«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 01.01.2001 № 195-ФЗ,
«О дополнительных гарантиях по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 01.01.2001 № 159-ФЗ,
«О наркотических средствах и психотропных веществах» от 01.01.2001 № 3-ФЗ,
«Об основных гарантиях прав ребенка» от 01.01.2001 № 124-ФЗ,
«О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 01.01.2001 № 80-ФЗ, и др.
Уже после принятия рассматриваемого Закона в свет вышли иные федеральные нормативные правовые акты, имеющие прямое отношение к содержанию первого, но по понятной причине не учтенные. К примеру, «О федеральном бюджете на 2000 год» от 01.01.2001 № 227-ФЗ, «О внесении дополнений в статью 41 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 01.01.2001 N 110-ФЗ.
2. Упоминание всех перечисленных выше Законов уместно ввиду того, что в своей деятельности в рамках анализируемого регионального Закона региональные субъекты его исполняющие дезориентируются в правилах соподчиненности местного законодательства Федеральному и Конституции. В частности, органы внутренних дел следуют помимо прочих нормативных правовых актов предписаниям статьи 4 Закона Российской Федерации «О милиции» от 01.01.01 года № 1026–1, которая гласит:
«Милиция в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий».
В этом смысле обсуждаемый региональный Закон в ряде случаев не выдерживает критики. В нем используется отличный от федерального законодательства понятийный аппарат, что недопустимо, так как местные органы внутренних дел и субъекты иных правоохранительных органов в своей оперативно-служебной деятельности должны ориентироваться на федеральные терминологические стандарты.
Соответственно это замечание прямо касается и гражданских организаций, действующих на местах.
Примечательно, что в Законе Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» отсутствует какое-либо упоминание о разработке указанного нормативного документа на основе Конституции Российской Федерации. В общем плане в статье 5 этого Закона заявляется, что его исполнители «осуществляют свои полномочия в сфере профилактики наркомании и токсикомании в пределах полномочий, определенных для них федеральным законодательством, настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Волгоградской области».
3. Приведем отдельные примеры из текста Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» с неточностями терминологического характера.
Наименование указанного Закона — о профилактике наркомании и токсикомании — не всегда соответствует его содержанию.
Наркологической практикой определено, что болезненное состояние наркомании наступает в результате злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами.
Токсикомании — сильнодействующими веществами (медикаментозные препараты типа элениума, реланиума и др.) одурманивающими (клофелин, эфир и др.) и токсическими веществами (растворители, клей и др.).
На территории Российской Федерации в практической работе органов правопорядка, здравоохранения и др. учитываются четыре списка наркопрепаратов, незаконные действия с которыми влекут за собой ту или иную меру правовой ответственности:
наркотических средств, психотропных веществ, сильнодействующих веществ и одурманивающих веществ.
Списки наркотических средств и психотропных вещества определяются Правительством Российской Федерации (см.: постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»).
Списки сильнодействующих, ядовитых и одурманивающих — Постоянным комитетом по контролю наркотиков, действующим как экспертная организация на общественных началах при Минздраве России.
Токсические вещества (средства) не входят в списки, регулируемые действующими нормами права, если только какое-то из них не включено в список прекурсоров.
Вопреки этим устоявшимся правилам, к примеру, в ст. 3 Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» записано:
«1. Профилактика наркомании и токсикомании — система мер, направленных на прекращение роста и снижение уровня незаконного потребления наркотических, токсических средств и психотропных веществ...». В приведенном случае неправомерно включены токсические средства. Потребление последних без предписания врача на территории Российской Федерации законом не запрещено даже декларативно, как впрочем, и сильнодействующих веществ.
Следовательно, содержание профилактики наркомании и токсикомании определяется по предмету правонарушения расширенно.
Наоборот, к примеру, в ч. 1 ст. 12 Закона в задачу органам внутренних дел ставится работа с информацией «о юридических и физических лицах, участвующих в незаконном обороте наркотических средств и психотропных веществ».
Сильнодействующие и ядовитые вещества, как видно из приведенного текста, опускаются (см.: ст. 234 УК РФ «Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта»). Хотя в ч. 2 той же ст. 12 Закона органам внутренних дел прописывается необходимость осуществления контроля «за хранением и использованием наркотических средств, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ...».
Те же терминологические пробелы, излишества и несовпадения наблюдаются в других статьях Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области».
Так, в ст. 8 Закона речь ведется о создании «в системе милиции общественной безопасности Волгоградской области специализированных подразделений по профилактике наркомании и токсикомании среди несовершеннолетних, пресечению противоправных действий с их стороны, совершаемых под воздействием наркотических, токсических и психотропных веществ». Вновь опускается федеральный термин сильнодействующие вещества, но вводится понятие из медицинского научного понятийного аппарата — токсические вещества.
4. В статье 1 Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» разъясняется понятие:
наркомания — «заболевание, обусловленное болезненным, непреодолимым влечением к употреблению наркотиков в связи с психической и физической зависимостью от них».
В статье 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», утвержденном Президентом Российской Федерации за три месяца до выхода в свет анализируемого регионального закона, излагается иная дефиниция данного понятия. Наркомания — заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества;
наркотические средства, психотропные вещества — определения этих терминов не идентичны тексту статьи 1 упомянутого выше Федерального закона;
профилактика первичная наркологическая, профилактика вторичная наркологическая, токсикомания, аддиктивное поведение, группа риска, наркологическая служба, наркологические заболевания, наркотизм — перечисленные понятия в федеральном законодательстве отсутствуют.
В какой-то части выявленной терминологической разноголосице на местах способствуют сами федеральные ведомства. В подтверждение сказанному приведем три нормативных документа, подготовленных двумя федеральными Министерствами и Правительством Российской Федерации.
А. Так, в приказе Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 01.01.2001 № 718 «О мерах предупреждения злоупотребления психоактивными веществами среди несовершеннолетних и молодежи в 1999–2000 годах» оговаривается открытие двух федеральных экспериментальных площадок — Центров профилактики аддиктивного поведения у детей и подростков (п. 3.1.).
В этом же федеральном ведомственном нормативном акте (п. п. 8, 8.2.) рекомендовано руководителям органов управления образования субъектов Российской Федерации обеспечить «эффективное взаимодействие с органами внутренних дел, здравоохранения, социальной защиты населения, иными заинтересованными органами и учреждениями, а также общественными организациями в решении следующих проблем:
организации и проведения на постоянной основе обучающих семинаров для работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации, образовательных учреждений, а также работников иных органов и учреждений, осуществляющих деятельность по профилактике аддиктивного поведения у несовершеннолетних, по вопросам предупреждения злоупотребления психоактивными веществами среди детей и подростков».
Б. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.01.2001 № 391 «О подготовке медицинских психологов для учреждений, оказывающих психиатрическую и терапевтическую помощь», вводит психологическое консультирование по вопросу «аддиктивное (отклоняющееся) и саморазрушающееся поведение» (п. 13).
В. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 № 625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы». Указанным постановлением утверждается целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2001–2002 годы», которой определена «организация курсов повышения квалификации работников учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обучение этих работников методам работы с уличными детьми, с несовершеннолетними с аддиктивным поведением...».
Таким образом, с одной стороны, происходит засорение русского языка терминами в основном из англосаксонской научной школы, хотя в отечественной юриспруденции давно нашли применение их синонимы. В настоящем случае — аддиктивный, — переводится на русский язык, как отклоняющийся, зависимый от наркотиков, наркоман.
С другой стороны, эти понятия федеральными ведомствами и Правительством внятно не растолковываются, распространяются на места, где включаются в Законы субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом «б» статьи 72, пунктом 2 и пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации такое положение дел в законодательной практике субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, признается недопустимым.
К слову, термин девиантный — еще один модный зарубежный синоним понятию российской юридической школы отклоняющийся — уже введен в федеральный правовой оборот (вновь без четкой дефиниции).
Этот термин использован в Законе Российской Федерации «Об образовании» (1992) в смысле общественно опасного поведения, Федеральном законе от 01.01.2001 № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» (п. 25 ст. 10, без комментариев данного понятия), Федеральный закон от 01.01.2001 № 51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования» (часть 2 подраздела 2, без комментариев данного понятия), но вопреки логике отсутствует в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (1999).
5. В статье 6 Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» полномочия Волгоградской областной Думы в сфере профилактики наркомании и токсикомании определены без учета части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации — предмета совместного ведения в аспекте законодательной работы.
6. Статьей 8 Закона (последний абзац) вводится понятие наркотические растения, но не наркотикосодержащие растения, как это предусмотрено федеральными стандартами (см., например, постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 01.01.2001 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами»). Либо «растения, содержащие наркотические вещества» (см.: ст. 231 УК РФ «Незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества»).
7. Дополним сказанное ранее в п. 3 раздела V настоящего аналитического документа о статье 12 Закона, регламентирующей задачи органов внутренних дел.
В ч. 5 этой нормы пропущено установление распространителей сильнодействующих веществ.
Частью 7-й той же статьи устанавливается «задержание граждан, управляющих транспортными средствами в состоянии наркотического опьянения...». В этом случае из списка правонарушителей выпадают водители, управляющие транспортными средствами после приема сильнодействующих веществ, что подпадает под не регулируемое федеральным законодательством понятие «токсикомания».
В данной ситуации уместно пользоваться термином, предложенным ст. 117 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях «Управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения». Это понятие включает в себя опьянение после приема алкоголя и других наркоподобных препаратов.
8. В статье 19 Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» не разъяснено, относятся ли конфессии и секты к негосударственным организациям, осуществляющим деятельность по профилактике наркомании и токсикомании. Соответственно не определена степень и полнота их участия в решении этой проблемы.
9. Согласно заключительной ст. 29 Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» нормативные правовые акты этого субъекта Российской Федерации «должны быть приведены в соответствие с настоящим Законом в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Закона».
Иными словами, все перечисленные и неупомянутые юридические ошибки, лексические и другие неточности Закона Волгоградской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области» по-видимому, уже включены в местный правовой оборот не позднее марта 2000 г.
Подводя итог проделанному анализу в области состояния и проблем контроля над наркотиками в Российской Федерации, следует подчеркнуть крайне опасную тенденцию, охватившую сферу отечественного права в рамках рассматриваемого вопроса. Это несогласованность понятийного аппарата обнаруживается на разных уровнях правовой системы Российской Федерации, от норм Основного закона до норм законов субъектов Российской Федерации.
Поучительно вспомнить, что в советском, а того раньше — монархическом праве России федеральные и местные законодатели весьма щепетильно и с большой государственной ответственностью относились к понятийному аппарату, используемому в законах. Единообразие понятий признавалось одним из оплотов власти в центре и на местах. Аналогичная практика стандартизирована в развитых зарубежных государствах.
Не исключено, что терминологическая разноголосица, сложившаяся за последние 10 лет в постсоветской России, вызвана не только невысоким профессионализмом участников законотворчества. В данном случае допустимы гипотезы о причинах иного свойства.
Представляется, что текущая законодательная работа в Комитете по безопасности Государственной Думы в области контроля над наркотиками могла бы начаться именно с упорядочения основных понятий, применяемых в действующих Федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Устранение громоздкости синонимичных друг другу терминов, приведение их в единую систему соотносимых друг с другом слов по всей территории государства, на наш взгляд, заслуживает внимания.
Как видится автору, приведение действующего антинаркотического законодательства в соответствие с Основным законом — вполне отвечает уровню одной из ведущих задач по обеспечению безопасности личности, общества и государства в русле Концепции национальной безопасности в Российской Федерации.
Решение этой задачи целесообразно осуществлять на основе разработки проекта Федерального закона, который условно можно было бы назвать «Об основах контроля над наркотиками в Российской Федерации». Для участия в его подготовке потребуется привлечение высококвалифицированных специалистов из разных отраслей знания.
В случае заинтересованности данным предложением, индивидуальные соображения на этот счет могут быть представлены на рассмотрение сайта «*****». Все идеи будут направлены в соответствующие Комитеты Государственной Думы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, подводя черту под изложением настоящей электронной книги, сделаем обобщающие выводы.
1. Распространение наркотиков в России упорядочивалось в дохристианское время нормами обычного права, регулируемыми языческими жрецами (ведунами и др.). В последующую христианскую эру — отдельными статьями различных юридических документов, сначала под надзором служителей Православной Церкви, а позднее — государственными чиновниками от медицины и полиции. Несколько столетий преступления, связанные с наркотиками, имели статус политических, направленных против веры.
2. Интенсивность развития данного явления пропорционально зависела от частоты и продолжительности контактов населения России с жителями регионов, пораженных бытовой наркоманией и обладающих навыками получения доходов от торговли наркотиками.
3. Перечень наркотиков, имеющих хождение в России, постепенно увеличивался, отвечая генезису этого феномена, систематизировался и разделился на два потока: наркотики, допущенные к легальному обороту в обществе и препараты, признанные незаконными в случае нарушения норм права, упорядочивающих их движение.
4. Институт права в области распространения наркотиков непрестанно совершенствовался, составляющие его нормы унифицировались и упорядочение этого социального явления средствами цивильного (гражданского, трудового и т. п.), административного и уголовного законодательства происходило путем включения составов правонарушений в соответствующие Кодексы. При этом налицо реальные перспективы самостоятельной кодификации антинаркотического законодательства в форму основ контроля над наркотиками.
5. Вместе с этим частая смена методов организации руководства государством в политической, экономической, культурной и прочих сферах общественной жизни тормозит совершенствование института права в области антинаркотического законодательства (ИПОАН). Здесь, как и в национальной системе права в целом, требуется разумное постоянство общественных отношений. В противном случае замедляются юридическая и правоохранительная составляющие упорядочения распространения наркотиков в условиях появления новых форм социального поведения людей, не охваченных нормами ИПОАН.
Если сравнить законотворческую деятельность СССР, например, с такими же процессами в США, то задержка кодифицированного формирования советского ИПОАН составила 21 год, в сравнении с Великобританией — 20 лет, ФРГ — 10 лет4. Принимая во внимание, что на закате советской эпохи характеристики наркоситуации за рубежом опережали отечественные на 5–10 лет, тем более удивительна нерасторопность современных российских законодателей. За прошедшие постсоветские годы на «чужих» ошибках вполне можно было бы создать самую современную систему антинаркотического права и сил правоохранения.
6. Под воздействием напора незаконного распространения наркотиков из системы органов внутренних дел выделяется структура уголовного розыска, которая наделяется специальными функциями контроля над этим процессом в пределах отведенной милиции социальной и оперативно-служебной компетенции.
В силу закономерностей другого порядка (присущих управлению) эта структура, как открытая система, функционирует в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, то есть, подвергается давлению со стороны других компонентов, приобретает в результате этого иерархичность развития и, в конечном счете, преобразуется в самостоятельную систему, независимую от породившего ее аппарата уголовного розыска.
7. Перечисленные характеристики упорядочения распространения наркотиков в России имеют глобальную природу, отвечают закономерностям развития данного явления в мировом сообществе и разнятся от таковых разве что местными особенностями и динамикой реализации во времени.
В течение тысячи с лишним лет нормативно зафиксированной борьбы с незаконным распространением наркотиков в нашей стране правовые и организационные меры противодействия этому явлению со стороны российского государства были весьма схожи с аналогичными усилиями большинства развитых стран мира. Расхождение заключалось главным образом в том, что, повторимся, в различных обществах проблема наркотиков принимала угрожающий характер не обязательно в те же периоды, что и в России.
8. В условиях современной жизни нашей страны проблема наркотиков будет неуклонно расти до параметров, привычных для государств мира с развитой демократией и свободным рынком. Поэтому увеличение статистики наркопреступлений и зависимых от наркотиков должно не пугать общество, а призывать к наращиванию усилий в противостоянии этой проблеме всеми силами и средствами, находящими в распоряжении нации.
9. Ведущие источники причин незаконного распространения наркотиков, как элемента обострения криминогенной обстановки в целом, остаются вот уже не одно столетие схожими. Суть этой проблемы выразил достаточно ясно проф. М. В. Духовский еще в 1872 году: «...Дурное политическое устройство страны, дурное экономическое состояние общества, дурное воспитание, дурное состояние общественной нравственности и целая масса других условий»5.
10. Несомненно и другое. Приближение поры, когда население России воочию ощутит падение бремени наркобизнеса и наркомании — напрямую зависит от степени и добросовестности участия в формировании открытого гражданского общества и правового государства российского молодых поколений юристов и других профессионалов, занятых в сфере контроля над оборотом наркотиков.
Светлым пятном в историю нашей Отчизны войдет тот глава государства, который не на словах, а на деле сумеет вывести нацию из водоворота незаконного распространения наркотиков.
1 См.: Российская газета. 19авг.
2 Фонд создан во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. N 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 38, ст. 4804). [Вернуться]
3 Квинква — пять (лат).
4 См.: Борьба с наркоманией по уголовному законодательству США, Великобритании, Франции, ФРГ. М., 1989. С. 6, 18, 23, 30.
5 См.: Духовский М. В. Задача науки уголовного права. Ярославль, 1872. С. 11.
