«Формирование законодательства о свободе совести и практика его реализации »
Выступление на Общероссийской научно-практической конференции «Свобода совести и религиозная жизнь в Российской Федерации: 20 лет спустя. ». 1-2 августа 2011 г., Санкт-Петербург
– кфн, директор Московского центра образовательного права
Эпиграфом к своему выступлению мне хочется поставить слова митрополита Ювеналия, сказанные в 1990 году после принятия закона о свободе совести: «Закон-то хороший, а вот какая линия будет?». Сегодня линия выстроилась, отразилась в «северной-православной» правовой системе России. Причем роль «руководящей и направляющей силы» сыграла Русская православная церковь, и исполнила ее гораздо демократичнее и артистичнее, чем былые партийные институты. Правда, приходится отметить, что в регионах с преобладанием ислама складывается иная, «южная-исламская» система общественных отношений и соответственно, правовая система. Перспектива дальнейшего развития этого направления сходится с перспективой распада России по территориально-религиозному признаку. В какой мере отход от принципа светскости государства на федеральном уровне способствовал образованию второй линии, судить трудно. Но представляется, что с развитием федерального законодательства она связана слабо, и в отношении южной тенденции можно ограничиться цитированием высказываний[1] имама Центральной Джума-мечети Махачкалы и главы Совета имамов Махачкалы Магомедрасула Саадуева на первом заседании Совета Республиканского гражданского диалога «Путь к миру и согласию» 25 апреля с. г. в Махачкале:
«необходимо в первую очередь на уровне государственной политики поддерживать повышение уровня религиозного сознания среди молодежи». «В конце концов, не имеет ли наша республика в рамках современной демократии права на свою религиозную идентичность? … В нашей республике около 100% мусульман... Скажите людям, что наша республика, хвала Всевышнему Аллаху, мусульманская республика!»
Легко заметить, что эти высказывания – зеркальное отражение кредо православных иерархов, усвоенного и многими «светскими» политиками и чиновниками Российской Федерации. Чтобы убедиться в этом, достаточно познакомиться с их выступлениями на заседаниях Всемирного русского народного собора, Рождественских образовательных чтениях и других православных форумах.
К содержанию понятия «правовая система» и месту писаных законов в правовой системе я возвращусь немного позже, а сейчас коснусь событий двух десятилетий. Изменения законодательных основ для деятельности государства в государственно-конфессиональных отношениях фиксируются событиями принятия актов и их изменениями, а о нарушениях прав граждан информация находится в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в РФ, в докладах Центра «Сова», решениях судов (в том числе ЕСПЧ), печатных и интернет-изданиях.
Двадцать лет назад, в 1990 году, почти одновременно были приняты два закона — первый, Закон СССР «О свободе совести и религиозных организациях», к разработке которого имели прямое отношение присутствующие здесь как сотрудник Совета по делам религий при СМ СССР и я в качестве председателя подкомитета конституционного законодательства Комитета Верховного Совета СССР по законодательству, и — второй, Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий», разработкой которого руководил , председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по свободе совести, вероисповеданиям, милосердию и благотворительности, в то время еще бывший православным священником, а юридическое наполнение обеспечивал д. ю.н . Прекращение существования СССР привело к тому, что судьба законов оказалась разной: союзный – по сути стал модельным законом для других государств постсоветского пространства, второй, российский, – предметом продолжавшегося 7 лет противоборства, результатом которого стало рождение Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» 1997 года.
В начале 90-х годов в числе первых подарков свободы, принесенных жизнью в условиях действия закона «О свободе вероисповеданий», оказалось высвобождение из-под государственного пресса имевшихся в стране религиозных организаций, начавших активно укреплять свое положение и возделывать грядки на территории, которую считали своей собственностью. Вторым подарком стал приток новых религиозных явлений, частью домашнего происхождения, а в большей мере – иностранного, считавших, что они могут столбить свои участки без учета интересов «туземцев». Причем новые пришельцы из-за рубежа, а в значительной мере и укорененные религиозные организации, имеющие свои центры за рубежом, нередко обладали финансовыми и отчасти кадровыми преимуществами. Не все они встретили сочувствие и понимание в российском обществе, и возникло бурление мнений. Началась конкуренция за паству, в которой вполне естественно заработали механизмы, переносимые из политики и бизнеса, в том числе поиск покровительства - вариант «крышевания» - и «черный пиар» в формах публикаций о «табачном митрополите» и продукции «сектоведения». Политический вес Русской православной церкви постепенно возрастал, а вместе с ней возвышалась и роль других «традиционных» религий. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году в условиях политического кризиса, закрепила либеральную модель отношений между государством и религиозными объединениями, основанную на приоритете свободы совести и равенстве религиозных объединений перед законом. Однако, ни группа «традиционных» религий, ни общество в целом к такому варианту свободы готовы не были. Поиск компромисса вылился в разработку нового закона, которая завершилась лишь через 4 года после принятия новой российской Конституции. Причем буря страстей носила «международный характер» и способствовала смещению компромисса от точки равновесия.
Разработка нового законопроекта начиналась под руководством в том же комитете Верховного Совета Российской Федерации через год после его принятия, привела к созданию весьма недемократичного проекта, препятствующего нормальной деятельности религиозных организаций, включая запрет миссионерства, дошла до кульминации в дни расстрела Белого дома в 1993 году. В 1994 году работа над законопроектом о внесении изменений в закон «О свободе вероисповеданий» началась снова, проводилась в рамках рабочей группы Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации под моим руководством и при участии представителей религиозных организаций. После приобретения современного названия законопроект был внесен Правительством России в Государственную Думу, где работу с ним вел Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ под руководством . Работа Комитета носила закрытый характер, представители широкого круга религиозных организаций к ней практически не привлекались. Содержание законопроекта было повернуто к более дискриминационному подходу в отношении религиозных объединений, создаваемых вне структур уже существующих религиозных центров. Представление законопроекта на заседании Государственной Думы прошло под флагом закручивания гаек в отношении иностранных идеологических противников, проникающих в Россию под видом религии с недостойными целями.
Законопроект был отклонен Президентом Российской Федерации и подвергнут некоторой доработке. Последняя стадия доработки и продвижения законопроекта проходила под руководством заместителя руководителя Комиссара, назначенного как будто специально для этой задачи в августе 1997 года, и при самом активном участии высокого представителя Русской православной церкви – митрополита Кирилла, а также начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам внутренней политики . В результате закон был принят с небольшими изменениями и подписан Президентом. Как раз эти изменения, касающиеся ущемления прав существующих менее 15 лет религиозных организаций в дальнейшем были нивелированы Конституционным Судом на основе общеправовых подходов[2].
Этот закон подвергается критике, как справедливой, так и не вполне справедливой, но он отразил состояние компромисса, и в основном его текст сохранился доныне, хотя и плыл вместе со всем остальным законодательством России. В него были внесены изменения 9 федеральными законами, которые коснулись 23 пунктов в 10 статьях. Из них наиболее существенные -
21 марта 2002 г. N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц";
25 июля 2002 г. N 112-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности";
6 июля 2006 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением срока военной службы по призыву" (исключены льготы священнослужителям)
28 февраля 2008 г. N 14-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)";
23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" (отдельные функции переданы от Правительства в Минюст);
30 ноября 2010 г. N 327 «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Поскольку религиозные организации, хотя и обладают спецификой, но являются одним из видов некоммерческих организаций, вступают в отношения с другими организациями, с государством и гражданами, при развитии российского законодательства их коснулись нормы гражданского, земельного, налогового, административного, уголовного права – масса законов, среди которых до сотни федеральных. И это естественно, более того, необходимо. Но применение законодательства – та самая «линия» – зачастую создает ситуации, ущемляющие конституционные права граждан, причем далеко не всегда отечественная правовая система справляется с разрешением даже явно надуманных конфликтов, они доходят до Европейского суда по правам человека и формируют там весьма непривлекательный образ нашей страны. Вместе с тем, последовательное применение наших российских законов в отношении тех, кто, опираясь на ангажированное неконституционное прочтение тех или иных законов вредит России, могло бы существенно исправить ситуацию.
Простой пример: председатель комиссии по правам человека при губернаторе Челябинской области г-жа Горина, вдохновленная сектоведческой литературой, разогнала собрание глухонемых Свидетелей Иеговы – совершила незаконное воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий, статья 148 УК РФ, которое было установлено, к сожалению, не в России, а в Страсбурге[3]. Наказывается это преступление штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей, есть и более суровые варианты – но нарушение закона обошлось без всяких санкций, а значит, остается примером допустимого поведения. Примерно такая же картина с многочисленными исками к религиозным организациям, ведущим обучение религии в воскресных школах. Неоднократно суды устанавливали, что такое обучение не требует лицензии на образовательную деятельность[4]. Но продолжают находиться прокуроры, которые обращаются по этому поводу в суды, и суды, принимающие решения то о ликвидации религиозной организации (если она «нетрадиционная»), то о штрафе (если исламская)[5]. Незаконность таких исков должна быть очевидной для грамотных юристов, следящих за судебной практикой. Причем, о подобных исках в отношении православных воскресных школ слышать не приходилось.
Отмечу еще несколько законов, которые (или их некорректное применение) создают проблемы для деятельности религиозных объединений и особенно организаций, причем, во многих случаях неоправданные.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Статья 21.1. Исключение юридического лица
, прекратившего свою деятельность, из единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа. На основании этой статьи ежегодно ликвидируется до 2000 религиозных организаций, причем многие из них об этом даже и не знают.
Федеральный закон от 01.01.01 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Недостатки этого акта позволяют применять его чрезвычайно широко, а избирательность его применения бросается в глаза. Характерной чертой процессов, связанных с этим законом, является то, что решения принимаются зачастую в отсутствие «заинтересованных» лиц – то есть по сути обвиняемых в экстремизме, и даже без их оповещения, к тому же «оправдывающие» их решения остаются без последствий и совершенно не мешают другим судам многократно принимать к рассмотрению иски в отношении материалов, по которым уже установлено отсутствие экстремистского содержания. В конце концов, найдется суд, который признает материал экстремистским на основании заключения неквалифицированных экспертов – и вот это решение становится известным всей России и служит основанием для гонений.
Вместе с тем, развитие законодательства о свободе совести имеет не только дурные тенденции, но и здравые. В последние годы приняты законы о некоммерческом капитале (Федеральный закон от 01.01.01 г. N 275‑ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (с изменениями от 01.01.01 г.), внесены заметные изменения в Федеральный закон от 01.01.01 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (30 декабря 2008 г., 23 декабря 2010 г.), в 2010 году масштабные изменения внесены в закон о некоммерческих организациях и ряд других законов с целью поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций, к которым могут быть отнесены и религиозные организации, а также созданные ими учреждения. Однако, применение законодательно предоставленных возможностей прочно тормозится государственной нераспорядительностью, а также избирательностью, при которой не всем религиозным организациям будет одинаково легко получить, например, статус социально-ориентированных и добиться предоставления на льготных условиях помещения для ведения соответствующей деятельности.
Но не все существенные для свободы совести решения принимаются на основе законов. Например, решения Президента РФ о введении в школах вариативного курса основ религиозных культур и светской этики, а также о введении в вооруженных силах института капелланов были приняты в форме поручения. Представляется, что такой вариант может быть пригоден только для проведения эксперимента, да и то нуждается в законодательном подтверждении.
На этом месте целесообразно выполнить обещанное возвращение к теме о правовой системе. Ибо значение и роль закона определяется именно правовой системой. Правовая система - часть культуры общества, отражающая историко-правовые и этнокультурные отличия права разных государств и народов.
Упоминание о нашей правовой системе в Конституции Российской Федерации как о чем-то очень важном, находится в 4 части 15 статьи главы 1 Основы конституционного строя: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». То есть, действие закона определяется правовой системой; оказывается, закон может и не действовать, если в нее не вписывается!
Так что же это такое наша правовая система? Чем она характеризуется?
Прежде всего, она принадлежит к романо-германской правовой семье и основывается на нормативно-правовом акте как источнике права и для исполнительной, и для судебной власти.
Правовая система — совокупная связь права (или системы права), правосознания и правореализации.
Система права — вся совокупность норм, институтов и отраслей права в их взаимосвязи. Право имеет собственную логику и метод. Нормы сосредоточены в законах и других НПА, и по предметам и методам правового регулирования образуют правовые институты, подотрасли и отрасли права. Собственно текст закона со всеми своими нормами есть часть права именно как взаимосвязанной системы. И если какие-то нормы в систему не вписываются из-за противоречий или пробелов в регулировании – правильно действовать они не смогут. Системные недостатки нормативных правовых актов - первая, но не самая сложная проблема нашей российской правовой системы.
Правосознание — субъективное восприятие правовых явлений людьми, которое происходит на фоне действующих в обществе реалий, на основе исторически сложившихся представлений о правах и обязанностях членов общества и т. п. Правовые установки и ценностные ориентации, на которые опирается правосознание, побуждают к правомерному или противоправному поведению. Парадокс состоит в том, что полагая свое поведение правомерным, люди нередко ведут себя противоправно, поскольку над ними довлеют исторически сложившиеся стереотипы и реалии. И касается это не только юридически слабо подготовленных граждан, но и работников органов юстиции, прокуратуры и судей. Это вторая, тяжкая проблема российской правовой системы, и для улучшения ситуации потребуется еще немало времени. Большое значение в этой работе имеет деятельность Конституционного суда РФ, который дает обязательные толкования тех положений законов, которые в силу искаженного правосознания наших правоприменителей трактуются и применяются в противоречие с их конституционным смыслом.
Наконец, правореализация. Она происходит по 4 направлениям, и недостатки системы права и правосознания, упомянутые выше, выливаются в своего рода правовые драмы:
(1) Использование – осуществление правомочий субъекта, фактическая реализация прав, которыми наделяют субъекта нормы закона.
(2) Соблюдение – воздержание субъекта от совершения действий, находящихся под запретом. Государство вправе и обязано требовать соблюдения этих предписаний от субъектов права, а в необходимых случаях принуждать их к этому.
Использование и соблюдение права в основном относится к гражданам и организациям. К властным структурам и их должностным лицам они относятся в меньшей степени, но требует от них неизбирательного использования своих правомочий и избегания влияния сторонних и своих интересов на исполнение функций государственной службы.
(3) Исполнение – требует от субъекта активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Относится как к гражданам и организациям, на которые возложены обязанности (например, своевременно уплачивать налоги) так и к разным органам государства и должностным лицам государственных и негосударственных организаций, поскольку они создаются и действуют, прежде всего, для исполнения норм права.
(4) Применение права – активная властная деятельность государства . Применение нуждается в точном, неуклонном строжайшем соблюдении закона. Правильность применения закона жестко связана с правосознанием правоприменителей и добросовестностью в исполнении ими своих обязанностей. Правильность применения закона контролируется иерархией судебной системы и прокурорским надзором, но в силу исторических реалий, в том числе искаженного правосознания правоприменителей и распространенности коррупции сдает сбои. В части, касающейся прав человека, на применение права в России начинает влиять Европейский суд по правам человека: как установил Конституционный суд[6], Конвенция о защите прав человека и основных свобод, решения Европейского Суда по правам человека - в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод … - являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права.
Как видим, тенденция продвижения к совершенствованию российской правовой системы существует. Однако, в какой мере она выразится в подготовке и рассмотрении новых законодательных актов, проявится в правоприменении – остается неясным. В области федерального нормотворчества тенденции довольно противоречивы. В перспективе есть наработки – Минюста России в части реализация решения ЕСПЧ по 15 годам, мощного юридического коллектива по совершенствованию Гражданского кодекса, новый проект закона об образовании в Российской Федерации; законодательные предложения о миссионерстве и связанные с ними - проект КБР об участии детей в религиозной деятельности, Белгородский проект о распространении религиозной литературы; созревающая необходимость закона о военных священниках, острый вопрос о священниках в учреждениях исполнения наказаний – как для принятия решений законодателем, так и для правоприменительной практики в сфере свободы совести остается немало вопросов.
[1] НГ-религии 18 мая 2011 г.
[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 16-П
[3] ЕСПЧ, Жалоба № 184/02, дело «Кузнецов и другие против Российской Федерации», решение Суда РФ от 01.01.2001
[4] Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № 36-Г08-7 http://www. *****/2008/92940/
[5] Наложен штраф 170 тыс. руб на мечеть - Красноярский суд признал деятельность воскресной школы при Соборной мечети незаконной Исламсиб 22.06.2011 17:01
[6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации П2 от 5 февраля 2007 года.
