федеральные стандарты и региональные реалии
в условиях проводимых реформ
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ:
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ РЕАЛИИ
В УСЛОВИЯХ ПРОВОДИМЫХ РЕФОРМ
Т. Б. МАКАРОВА
, декан юридического факультета Северного филиала Московского гуманитарно-экономического института.
Ни для кого не секрет, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Закон) далеко не идеален. Целью его создания было установление единых стандартов конституирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Утверждение единых "параметров" должно было обеспечить оптимизацию развития системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также реализации принципов государственной целостности и единства системы государственной власти на всей территории РФ. Но правовой механизм, созданный нормами данного Закона после соответствующей "обкатки", обнаружил значительное количество пробелов, противоречий и разного рода несогласованностей. С целью упорядочения данных общественных отношений впоследствии Закон неоднократно изменялся. В результате (с учетом изменений, внесенных постановлениями Конституционного Суда РФ) в него были внесены 24 поправки!
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
"Точечные" и "лоскутные" изменения Закона отнюдь не способствовали систематизированному и непротиворечивому изложению правовых предписаний, закладывающих основы формирования и функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ.
Согласно п. "д" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Как справедливо отмечает , содержание права собственности составляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью. Правомочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи <2>. В то же время п. "д" ст. 21 Закона к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации относит "управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Лексический и грамматический анализ данного нормативного положения в том виде, в каком оно сформулировано в Законе, позволяет выстроить следующую цепочку рассуждений. Используемая здесь логическая связка "а также" образует сложное суждение конъюнктивного характера. А это значит, что существительные "управление" и "распоряжение" посредством логической связки "а также" относятся не только к "собственности субъекта РФ", но и к "федеральной собственности". Получается, что субъект Федерации вправе управлять и распоряжаться не только собственностью субъекта РФ, но и федеральной собственностью. А это не соответствует Конституции РФ, ее ст. 71 (п. "д").
<2> См.: Гражданское право. Учебник. Часть I / Под ред. , . М., 1997. С.
В этой связи представляется целесообразным изложить п. "д" ст. 21 Закона в следующей редакции: "Управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управление федеральной собственностью, переданной субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Замечательно, что при перечислении полномочий высшего органа исполнительной власти субъекты Российской Федерации эту норму Закона перенесли в свои основные законы без всяких изменений, можно сказать, "с точностью до миллиметра", не утруждая себя тщательным анализом отдельных положений Закона на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. Примером тому могут служить п. 5 ч. 1 ст. 80 Устава Алтайского края <3>; п. "д" ст. 94 Конституции Республики Хакассия <4>; ч. 4 ст. 90 Конституции Республики Коми <5> и многие другие. Еще дальше в этом направлении пошел законодатель Архангельской области, который 21 июня 2006 г. принял Областной закон N 176-11-ОЗ "Об администрации Архангельской области" и в п. "д" ст. 7 следующим образом зафиксировал полномочие администрации области: "Управляет и распоряжается собственностью Архангельской области в пределах полномочий, установленных областными законами об управлении и распоряжении собственностью Архангельской области, а также управляет и распоряжается федеральной собственностью, переданной в управление Архангельской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" <6>.
<3> Алтайская правда. 19окт.
<4> Вестник Хакасии. 14 ноября 2005. N 56.
<5> Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. N 2. Ст. 21.
<6> Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2006. N 11.
Согласно п. "е" ст. 21 Закона высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.
Альтернативный характер рассматриваемой нормы, обусловленный использованием союза "или" в диспозиции правовой нормы, предполагает два возможных варианта поведения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации). Очевидно, что первый вариант, когда высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации , принявшему, по его мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, совершенно не вписывается в процессуальную модель, изложенную в Федеральном законе от 01.01.01 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действует до 1 января 2009 г.), равно как и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>. Оба Федеральных закона о местном самоуправлении не содержат такого процедурного элемента, как досудебное обращение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации к органам местного самоуправления с требованием приведения принятых ими нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством. А это означает, что положения Федерального закона от 01.01.01 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> и Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> не образуют единый регулятивный комплекс в части регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Одними из основополагающих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ являются разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, а также самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (пп. "д" и "ж" п. 1 ст. 1 Закона).
Конституционные принципы разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти конкретизируются в последующих главах Закона. Вопросам взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации посвящена глава IV Закона. В частности, ст. 24 раскрывает механизм участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, порядок выражения недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 24 законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.
Диспозитивный характер формулировки "согласовывать или утверждать" позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о формах участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом очевидно, что "согласовывать" и "утверждать" - отнюдь не одно и то же. В первом случае предполагается, что законодательный орган вправе высказать собственное мнение по выдвигаемой на пост руководителя (руководителей) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуре и в случае, если это мнение полярно не совпадает с мнением высшего должностного лица, предполагается использование механизма согласительных процедур для разрешения возникших разногласий. Но окончательное решение по данному вопросу все же принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в форме индивидуального правового акта.
Совершенно другой механизм предусматривает процедура утверждения. В этом случае решение законодательного органа субъекта приобретает императивный характер. Отклонение региональным парламентом предложенной на должность руководителя высшего органа исполнительной власти кандидатуры, как правило, влечет выдвижение и рассмотрение другой кандидатуры. Приоритетная роль парламента в процедуре утверждения очевидна - только после принятия соответствующего акта законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации руководитель (руководители) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются соответствующими полномочиями. Кроме этого, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 24 Закона).
Каким же образом могут использоваться формулировки "утверждать" и "согласовывать" в региональном законодательстве, регламентирующем правовой статус высших органов исполнительной власти субъектов РФ? Представляется, что ответ на этот вопрос лежит в двух плоскостях.
Первый аспект рассматриваемой проблемы обусловлен особенностями существующей в каждом из субъектов Российской Федерации формы правления. В тех субъектах Российской Федерации, где конституциями (уставами) предусмотрена президентская форма правления (например, Татарстан, Ингушетия или Карачаево-Черкесия), главы этих государств (президенты) напрямую не входят в систему органов исполнительной власти по аналогии с федеральной системой государственных органов. Избрание этими субъектами Российской Федерации процедуры утверждения руководителя (руководителей) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации является вполне логичным. В действующей системе разделения властей иных субъектов Российской Федерации, где высшие должностные лица являются одновременно руководителями высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и соответственно несут персональную ответственность за принимаемые ими решения, процедура утверждения выглядит уже не такой безупречной. Подобную правовую позицию высказал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П <10>, где указал, что нормативные положения основных законов, предусматривающие различные формы участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в формировании высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в целом не должны "нарушать систему сдержек и противовесов, обеспечивая при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации", а также "лишать исполнительную власть возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации".
<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.
По-другому может выглядеть вопрос о преимущественном использовании процедуры согласования (утверждения) основным законом субъекта Российской Федерации в зависимости от правовой значимости данной процедуры. В том случае, если она проводится превентивно, в большей степени имеет консультативное значение, то, скорее всего, региональный законодатель остановится на процедуре согласования. Если же в процессе наделения полномочиями отдельных должностных лиц высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждаются (отклоняются) назначенные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, исполняющие обязанности руководители высшего органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то процедура утверждения как один из возможных вариантов будет наиболее адекватной.
Ярким примером последнего способа одобрения (неодобрения) законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации кандидатов на должность является Областной закон Архангельской области от 01.01.01 г. N 176-11-ОЗ "Об администрации Архангельской области" <11>, где в ст. 4 главе администрации предоставляется право назначать без согласования с областным Собранием заместителей главы администрации или руководителя органа управления финансами в качестве исполняющих обязанности по соответствующим должностям. Далее в Областном законе говорится, что не позднее двух месяцев со дня их назначения исполняющими обязанности глава администрации предлагает областному Собранию для согласования назначения кандидатуры заместителей главы администрации и руководителя органа управления финансами. Назначение предложенной кандидатуры считается согласованным, если за нее проголосовало большинство от числа избранных депутатов областного Собрания. В случае отклонения областным Собранием предложенной кандидатуры заместителя главы администрации или руководителя органа управления финансами глава администрации повторно предлагает ту же или иную кандидатуру на ту же должность для рассмотрения на следующей сессии областного Собрания. В случае если кандидатура исполняющего обязанности заместителя главы администрации или руководителя органа управления финансами была дважды отклонена областным Собранием, исполняющий обязанности освобождается от исполнения обязанностей по должности со дня поступления главе администрации соответствующего постановления областного Собрания.
<11> Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов 4-го созыва. 2006. N 11.
Следуя правовой логике представленных выше нормативных положений Областного закона Архангельской области, можно сделать вывод, что речь здесь идет как раз не о согласовании, а об утверждении назначенных главой администрации исполняющих обязанности заместителей главы администрации и руководителя органа управления финансами.
Еще одна проблема связана непосредственно с закреплением на нормативном уровне в законодательстве субъектов Российской Федерации механизма согласования назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Анализ основных законов некоторых субъектов Российской Федерации показал, что в целом процедура согласования, понимаемая как установленный порядок осуществления юридически значимых действий, направленных на достижение конкретного юридически значимого результата, отличается нелогичностью и незавершенностью.
Одним из показательных примеров в этой связи является ст. 6 Закона Кировской области от 01.01.01 г. N 10-ЗО "О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области" <12>, где, в частности, говорится, что первый заместитель Председателя Правительства области, заместители Председателя Правительства области, руководители финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области назначаются на должность после получения согласия Законодательного Собрания области на назначение и освобождаются от должностей указами губернатора области. Предложения по кандидатурам на должности первого заместителя, заместителей Председателя Правительства области, руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области вносятся в Законодательное Собрание области губернатором области. В случаях отклонения Законодательным Собранием представленных кандидатур (кандидатуры) губернатор области вносит на рассмотрение Законодательного Собрания новые или те же кандидатуры. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Отклоненные Законодательным Собранием кандидатуры не могут быть допущены к исполнению должностных обязанностей.
<12> Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 2001. N 4.
Очевидно, что процедура согласования кандидатуры на замещение ответственных постов в Правительстве Кировской области выглядит неопределенно и имеет незаконченную, незавершенную форму. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения региональным парламентом представленной к назначению на должность кандидатуры не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у губернатора Кировской области конституционных способов воздействия на Законодательное Собрание в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым в Уставе Кировской области, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее ст. 10 и 77 (ч. 2).
Следует отметить, что некоторые регионы в своих основных законах вообще не предусмотрели возможности участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, предоставив высшему должностному лицу право единолично принимать решение по кадровым назначениям (например, Калужская область <13>). В то же время региональным парламентом Алтайского края принят даже отдельный Закон, который полностью посвящен регламентации данного вопроса. Он так и называется "О порядке получения согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов на назначение должностных лиц органов исполнительной власти Алтайского края" <14>. В нем очень подробно раскрывается механизм участия законодательного (представительного) органа государственной власти в формировании органов исполнительной власти Алтайского края.
<13> См.: Устав Калужской области. Утвержден Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 01.01.01 г. N 473.
<14> См.: Закон Алтайского края от 01.01.01 г. N 75-ЗС "О порядке получения согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов на назначение должностных лиц органов исполнительной власти Алтайского края" // Алтайская правда. 1998. N 2.
Бесконечные "латания" Закона привели к нестабильности и регионального законодательства, оформляющего соответствующую сферу общественных отношений. В итоге основные законы субъектов Российской Федерации, принятые в основном еще до первоначального варианта Закона, корректировались региональными парламентами параллельно федеральному (при этом не следует забывать, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации - это, как предполагалось изначально, акты, отличающиеся стабильностью и рассчитанные на длительное применение). В результате многократных "перекраиваний" основные законы субъектов Российской Федерации наполнились противоречивыми положениями и сами по себе утратили очень важное свойство системности. Особенно это стало заметно в условиях нового порядка приведения к власти высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Так, например, согласно ст. 76, 76.1 Конституции Республики Саха (Якутия) одновременно с Президентом Республики Саха (Якутия) избирается вице-президент Республики Саха (Якутия) сроком на пять лет. Кандидатуру вице-президента Республики Саха (Якутия) определяет кандидат на пост Президента Республики Саха (Якутия). Вице-президент Республики Саха (Якутия) избирается Государственным Собранием (Ил Тумэн) на срок полномочий Президента Республики Саха (Якутия). В случае отклонения Государственным Собранием (Ил Тумэн) кандидатуры на должность вице-президента Республики Саха (Якутия) Президент Республики Саха (Якутия) в течение месяца проводит согласительные процедуры с Государственным Собранием (Ил Тумэн).
Системный и формально-юридический анализ этих нормативных положений позволяет говорить о наличии внутреннего противоречия в данной юридической конструкции: вице-президент Республики Саха (Якутия) избирается одновременно с Президентом Республики Саха (Якутия); кандидатуру вице-президента Республики Саха (Якутия) определяет не Президент, а кандидат на пост Президента. Учитывая то, что кандидатуру на должность Президента Республики законодательному органу представляет Президент Российской Федерации и еще не факт, что именно эту кандидатуру утвердит региональный парламент с первого раза, спрашивается: зачем законодательному органу одновременно с кандидатом в Президенты Республики рассматривать кандидатуру вице-президента, выдвигать которую должен кандидат в Президенты Республики, а не Президент Республики, если парламент вправе отложить решение этого вопроса на месяц, отклонив представленную уже наделенного полномочиями Президента Якутии кандидатуру на должность вице-президента? Иными словами, требование Основного Закона Якутии об "одновременном" избрании вице-президента Республики с Президентом Республики в условиях новой процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица Республики Саха (Якутия) является не всегда выполнимым (поскольку здесь не исключается вариант, когда кандидаты на пост Президента и вице-президента Республики получат одобрение парламента не с первого раза). Между нормативно установленным порядком наделения полномочиями высших должностных лиц Республики Саха (Якутия) самой Конституцией Республики предусмотрены определенные временные промежутки, и слово "одновременно" совершенно не вписывается в данную юридическую конструкцию.
В связи с этим представляется целесообразным изложить диспозицию норм ст. 76, 76.1 Конституции Республики Саха (Якутия) в следующей редакции: "Статья 76. Вице-президент Республики Саха (Якутия) избирается сроком на пять лет. Кандидатуру вице-президента Республики Саха (Якутия) определяет Президент Республики Саха (Якутия). Статья 76.1. Вице-президент Республики Саха (Якутия) избирается Государственным Собранием (Ил Тумэн) на срок полномочий Президента Республики Саха (Якутия)".
Другой пример, в соответствии с ч. 8 ст. 84 Устава Алтайского края, изложенной в редакции Закона Алтайского края от 5 июня 2006 г. N 48-ЗС, глава администрации Алтайского края вправе в любое время подать в отставку по собственному желанию. Принятие отставки главы администрации Алтайского края по собственному желанию не влечет отставки администрации Алтайского края в целом <15>. Данная норма Устава плохо сопрягается с другой нормой, изложенной в ч. 6 ст. 82, где, в частности, говорится, что глава администрации Алтайского края формирует администрацию Алтайского края в соответствии с законодательством Алтайского края и принимает решение об отставке администрации Алтайского края.
<15> См.: Алтайская правда. 19окт.
В соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 19 Закона принятие высшим должностным лицом субъекта РФ отставки по собственному желанию влечет досрочное прекращение полномочий главы субъекта Российской Федерации. Данное решение принимается региональным парламентом (пп. 1.1 ст. 19 Закона). Далее Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 9 ст. 19). Затем уже Президент Российской Федерации не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации вносит предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 11 ст. 19 Закона). Вновь наделенный полномочиями глава Алтайского края в соответствии с ч. 6 ст. 82 Устава вправе сформировать по своему усмотрению администрацию. Но как быть в этом случае с предыдущим составом краевой администрации, для которой принятие отставки по собственному желанию главой администрации Алтайского края не повлекло ее собственной?
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что привычка федерального законодателя "по ходу дела" вносить поправки в так называемый рамочный закон далеко не лучшим образом влияет на становление и развитие института исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Чтобы избежать серьезных ошибок в административной реформе, столь важной для успешного развития нашей страны, необходимо более тщательно подходить к законодательному оформлению правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
