Региональные элиты как актор процесса укрупнения субъектов РФ.
Общепринятого определения понятия «региональная элита» пока не выработано. На наш взгляд, к ней уместно относить лиц, вовлеченных в процесс принятия управленческих решений на территории какого-либо субъекта РФ. Таким образом, в состав элиты включаются не только функционеры местной бюрократии, но и представители бизнеса, общественных организаций, что дает более широкий охват групп, оказывающих влияние на развитие той или иной территории.
В становлении региональных элит можно выделить три этапа. Первый этап – начало 1990-х гг., период «парада суверенитетов». Происходит складывание региональных элит как одного из основных акторов на региональном и федеральном уровне. Элиты, прежде всего в национальных республиках, организуют активный законотворческий процесс, проводят финансово-экономическую политику. Региональные лидеры неоднократно выражают недовольство политическим курсом президента и правительства. Все это обусловливало конфронтацию регионов с федеральным центром. По мнению аналитиков, угроза распада России в этот период была вполне реальной.
Второй этап – с середины 1990-х по начало следующего десятилетия. Региональные элиты оформляются в общих чертах, а кампания по выборам глав субъектов РФ в гг. делает их полноправными участниками общероссийского политического процесса. Поддержка региональных элит сыграла значительную роль в победе на президентских выборах 1996 г. В ответ центр постепенно отказывается от попыток усилить свое влияние в регионах. Существенное ослабление позиций центра после августовского кризиса 1998 г. имело следствием активизацию местных элит, как в экономической, так и в политической областях. Кульминацией стало формирование своеобразной «партии регионов» «Отечество» для участия в выборах в Государственную Думу в декабре 1999 г.
Третий этап начинается с приходом к власти . Вопросы региональной политики вошли в число приоритетов федерального центра, был выдвинут лозунг «укрепления вертикали власти». Имела место серия преобразований: реформа Совета Федерации ФС РФ, создание федеральных округов, кампания по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным, формирование законодательной базы процесса укрупнения субъектов федерации, наконец, отмена в 2004 г. выборности их глав. Региональные элиты в этот период уступают инициативу центру, уходят из политической сферы и выступают с поддержкой проводимого Путиным курса, в обмен фактически получая гарантии своей неприкосновенности. Их персональный состав и принципы комплектования стабилизируются, можно говорить об окончательном складывании региональных элит.
Формирование региональных элит происходило в кризисный для России период, отмеченный распадом СССР, угрозой распада самой России, тяжелыми условиями становления основ рыночной экономики. Это наложило сильный отпечаток на состав элит, обусловило их гетерогенность. Основной региональных элит стали бывшая партийно-советская номенклатура и силовые органы. С другой стороны, элиты пополнялись за счет новых структур: бизнеса, криминалитета, а также – в автономных республиках – этнических движений.
В зависимости от статуса субъектов РФ можно выделить два принципа формирования региональных элит. В национальных республиках и автономиях главенствует этнический принцип, при котором отбор происходит на основе национальной принадлежности, землячества и родства. В краях и областях он в немалой степени происходил по принципу близости к местному губернатору – особенно это характерно для субъектов РФ, возглавлявшихся «харизматичным лидером». Исследователи отмечают, что на рубеже х гг. в комплектовании региональных элит начало расти значение критерия профессиональных качеств, что связывается со вхождением в состав элит представителей финансово-промышленных групп. Объединяет элиты регионов стремление к закрытости от общественного и государственного контроля, недопущению «чужаков», максимальному контролю за информационными потоками, борьбе с оппозиционными внесистемными силами.
Несмотря на усиление влияния центра на регионы, опыт осуществления укрупнений субъектов РФ в гг. показал, что региональные элиты являются важным актором на подконтрольных им территориях и способны оказывать эффективное сопротивление планам федеральной власти. Среди национальных субъектов федерации упразднению подверглись лишь анклавные автономии (так называемое «матрешечное устройство»). В прочих случаях элиты блокировали инициативы, направленные на лишение национальных территорий субъектности, апеллируя к чувствам титульных народов (Адыгея, Алтай).
Элиты «русских территорий» выстраивали стратегию поведения в зависимости от социально-экономического положения собственных регионов. Главы «сильных» субъектов федерации неоднократно выступали с инициативами создания укрупненных территорий на основе своих областей (Лисицын в Ярославской, Россель в Свердловской, Тулеев в Кемеровской области). Аналитики отмечают, что такие инициативы характерны для активных элит, стремящихся к политической и экономической экспансии на сопредельные территории. Элиты экономически слабых субъектов федерации ограничены в возможностях (до сих пор все укрупнения проходили по схеме «сильный + слабый») и не идут на конфронтацию, пытаясь обеспечить себе максимально выгодное положение в новом, укрупненном субъекте. Практика показывает, что, стремясь избежать осложнений при проведении укрупнений, центр соглашается на серьезные уступки упраздняемым субъектам: сохранение их территории в качестве единого муниципального образования с особым статусом, финансирование различных местных проектов из федерального бюджета и т. д.
Анализируя процесс административного укрупнения российских территорий, эксперты приходят к выводу о том, что для успешного преобразования АТД страны необходимо достижение целой системы компромиссов: между центром и местными элитами, между элитами объединяемых субъектов, между группировками внутри региональных элит.
