, профессор кафедры теории и
истории государства и права СКВИ ВВ
МВД России, к. ф.н., профессор
Республика Северная Осетия-Алания: Конституция и конституционная законность
Хочется отметить инициативу Конституционного Суда РСО-Алания и Владикавказского института управления, проявивших инициативу и организовавших уже третью научно-практическую конференцию, посвященную Дню Конституции РФ. Мое научное сообщение на этот раз будет об эволюции конституционно-правового статуса Республики Северная Осетия-Алания и состоянии конституционной законности в ней сегодня.
Россия, как известно, стала федеративным государством в декабре 1993 года с принятием ныне действующей Конституции Российской Федерации. В научной и популярной литературе впервые мною была выдвинута и обоснована идея об унитарном характере Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Моя кандидатская диссертация за эту концепцию подверглась особенно острой критике. Каково же было мое удивление, когда стали известны результаты тайного голосования: «против» проголосовал лишь один член Ученого Совета! Подобный ход и конечный результат защиты диссертации легко объяснимы: в 1966 году концепция отрицания федеративной сущности РСФСР по существу являлась антисоветской.
Российская Федерация была Федеративным государством с декабря 1993 года по ноябрь 2003 года, т. е. в течение десяти лет. В дальнейшем Федеральным Собранием и Конституционным Судом были приняты нормативные акты, которые кардинально, качественно изменили сущность республик России.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями от 7 июня 2000 года, 27 июня 2000 года, 19 апреля 2001 года и 6 декабря 2001 года признал республики несуверенными, лишив их государственного суверенитета. Указанные решения, на мой взгляд, являются не правовыми, а политическими. Эту свою позицию я подробно аргументировал на предыдущей научно-практической конференции, и мое выступление на тему «О государственном суверенитете республик – субъектов Российской Федерации» опубликовано в ее материалах. Поэтому не буду повторяться, и укажу лишь на три его принципиальных момента.
Во-первых, статья 5 Конституции РФ и ряд других основополагающих юридических документов признают республику государством.
Во-вторых, статья 73 и некоторые другие статьи Конституции РФ очерчивают круг предметов, закрепляющих суверенитет республик.
В-третьих, республика является одной из форм государства, а государство, как известно, не может не обладать государственным суверенитетом. Одни специалисты считают суверенитет обязательным признаком государства, другие – главным или основным. Но нельзя согласиться в этом смысле с мнением Конституционного Суда о том, что государственный суверенитет неделим. Само существование федеративного государства предполагает деление суверенитета между центральной властью и субъектами федерации. В противном случае не было бы федеративных государств.
Мое утверждение о том, что решение Конституционного Суда является не правовым, а политическим кому-то может показаться ошибочным. Поэтому в обоснование данной позиции сошлюсь на два документа, принятых после вышеупомянутых решений Конституционного Суда РФ.
Вот выдержка из Договора о создании Союзного России и Республики Беларусь: «Статья 6. Каждое государство-участник сохраняет… свой суверенитет, кроме полномочий, добровольно переданных Союзному государству».
В моей аргументации данной концепции особое место отводится Конституции Чеченской Республики, поскольку ее принятию предшествовали беспрецедентная по своему содержанию предварительная работа как на региональном, так и на федеративном уровнях. Результатом ее, к примеру, является Статья 1. Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной, судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики. Или Статья 6. По предметам ведения Чеченской Республики Конституция и законы Чеченской Республики имеют прямое действие на всей территории республики и обладают высшей юридической силой. В случае противоречия между федеративным законом и нормативно-правовым актом Чеченской Республики действует нормативно-правовой акт Чеченской Республики.
Как видите, между Российской Федерацией . Но ее можно было бы решить очень просто и безболезненно отставкой Конституционного Суда в полном составе.
Далее. Федеративный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 01.01.2001 года установил: «Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства основных прав и свобод человека».
Статья 2 этого закона гласит: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики».
Положения Федерального Закона от 01.01.2001 года в части гражданства республик были, на мой взгляд, безупречны по содержанию и изящны по форме. Однако был принят новый Федеральный Закон, вступивший в законную силу 14 ноября 2003 года, в котором умышленно опущены все положения, касавшиеся гражданства республик. Об обсуждении нового варианта Закона «О гражданстве» мы в Северной Осетии ничего не знали (остается лишь догадываться, чем в это время были заняты представители нашей республики в Федеральном Собрании?)
И, наконец, последнее – замена выборности президентов республик их назначаемостью или укрепление вертикали власти. Не буду давать сейчас оценку этому нововведению. Время покажет. Но нельзя не отметить в этой связи существенного снижения правового статуса республик, их компетенции в сфере формирования президентского корпуса.
Все вышесказанное однозначно свидетельствует об откате государственно-правового статуса наших республик: они все больше уподобляются Автономным Советским Социалистическим Республикам СССР и РСФСР. Идет процесс формирования унитарного Российского государства.
Конституционная законность – это неуклонное исполнение содержащихся в Конституции норм, конституционных законов, а также законов, принятых на основании Конституции органами государства, должностными лицами и гражданами, государственными и общественными организациями. В сфере деятельности государственных органов конституционная законность означает, что они образуются в установленном нормативно-правовыми актами порядке и действуют в пределах предусмотренной законом компетенции.
На мой взгляд, на протяжении уже целого ряда лет Парламент РСО-Алания неукоснительно следует порядку, или скорее беспорядку, согласно которому ежегодно вносятся изменения и дополнения в Закон о республиканском бюджете за истекший год. Видимо депутатам Парламента РСО-Алания неизвестно, что «Закон о государственном бюджете» – нормативно-правовой акт срочного действия, т. е. законом утверждается роспись доходов и расходов на определенный срок, как правило, на один год. Бюджетный год начинается в январе и заканчивается 31 декабря в ноль часов. Как же можно вносить дополнения или изменения в уже несуществующий закон? Однако наш Парламент иногда принимает даже два закона об изменениях и дополнениях в закон прошедшего бюджетного года. Подобные дополнительные законы были приняты 14 января и 10 февраля 2003 года. И каковы же побудительные причины подобной практики? На этот вопрос конкретный ответ могли бы дать правоохранительные органы, поскольку, на мой взгляд, это ничто иное, как завуалирование так называемого нецелевого использования республиканских бюджетных средств.
Или другой пример: трудно назвать законной информацию Председателя мандатной комиссии Парламента РСО-Алания о досрочном прекращении полномочий депутатов по избирательным округам №20 и №74, в которой буквально дословно указано следующее: «в соответствии с действующим законодательством и поступившим от депутата заявлением». Следует иметь в виду, что данная информация имела место уже после состоявшегося решения Верховного Суда РСО-Алания о признании избрания указанных депутатов в Парламент незаконным, противоречащим законодательству РФ и РСО-А. И наш Парламент, зная об этом, «принял данную информацию к сведению»!
Невозможно даже представить себе тот антиправовой беспредел, который творят Парламент республики и Центральная избирательная комиссия Республики Северная Осетия-Алания в деле формирования депутатского корпуса нашего Парламента. Это ярко подтверждается одним только вердиктом Верховного Суда РСО-Алания от 01.01.01 года, постановившим отменить решения окружных избирательных комиссий Моздокского избирательного округа №16, по Луковскому избирательному округу №20, Железнодорожному избирательному округу №29, Октябрьскому избирательному округу №34, по Цоколаевскому избирательному округу №74. Это же решение Верховного Суда обязало Центральную избирательную комиссию РСО-Алания назначить повторные выборы по указанным избирательным округам в порядке и сроки, предусмотренные законом. Таким образом, одним судебным решением выборы в Парламент пяти депутатов признаны незаконными.
О незаконности выборов по указанным пяти и ряду других избирательных округов было известно общественности республики как о фактах, находящихся в общепризнаваемом противоречии с федеративным и республиканским законодательством. Парламент не освобождает указанных депутатов от депутатского бремени по поступившим, якобы, от них заявлениям.
В ноябре 1998 года Парламент принял Закон «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания», который предоставил Президенту право назначать Глав администраций местного самоуправления. Явное противоречие данной нормы содержанию Конституции РФ и Конституции РСО-А было установлено решением Конституционного Суда РФ. В результате тысячи решений местной власти, принятых в период действия этого необдуманного закона, оказались незаконными.
25 августа 2005 года Парламент РСО-Алания поддержал Обращение к Президенту РФ о необходимости принятия Федеральной целевой программы занятости сельского населения в России. В обоснование данного обращения было положено утверждение о том, что проблемы занятости молодежи в сельской местности вызывают социальную напряженность и приводят к увеличению уровня преступности, распространению алкоголизма и наркомании. Считаю, что данное Обращение свидетельствует о том, что вместо законодательной работы, которую требует от Парламента Конституция РСО-Алания, он занимается наивными политическими акциями. И такой поразительно низкий уровень правовой подготовки депутатов, тотальное незнание ими конституционного права, а также его подотрасли – парламентского права, прослеживается в деятельности наших парламентариев постоянно.
В Конституцию РСО-Алания от 01.01.01 года в течение десяти лет было внесено пять блоков различных изменений и дополнений. Дважды мною предпринималась попытка их мониторинга, не увенчавшаяся успехом, поскольку такая работа непосильна для одного человека. Считаю, что Парламент обязан был издавать текст Конституции после каждого внесения в него существенных изменений. Уместно, на мой взгляд, применить к этой деятельности Парламента острый выпад польского писателя Мечислава Шаргана: «чтобы Конституция была еще хуже, ее постоянно надо улучшать».
Так, 21 мая 2005 года Парламент Северной Осетии внес в республиканскую конституцию изменения, предусматривающие переименование поста Президента Северной Осетии в должность Главы республики. Считаю, что никакого резона в таком нововведении нет. Необходимость переименования инициировавшие его депутаты от «Единой России» объяснили тем, что Президент в России должен быть один. Странно, что такое явление, как наличие в России не одного, а нескольких президентов, обнаружилось ими как-то в одночасье. Я считаю, что ничего подобного в России нет. Безусловно, в любой стране может быть только один Президент как выборный глава государства. И это слово не следует толковать расширительно по примеру депутатов нашего Парламента применительно к Северной Осетии, поскольку тогда в стране обнаружатся тысячи президентов: это и выборные руководители ряда общественных учреждений, и высшие должностные лица компаний, корпораций, спортивных организаций, президенты академий наук и т. д. Кроме того, 29 ноября 2005 года Комитет Государственной Думы РФ по примеру многих стран предложил внести изменения в Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», предусматривающий введение президентов и в федеральных государственных вузах. Словом, президенты могут иметь место почти во всех сферах человеческой жизни. Но суть даже не в этом, а в незнании парламентариями конституционного права и мировой практики в данном вопросе. Дело в том, что должности главы государства не существует. Она сама является производной от конкретной должности. Хуан Карлос является главой государства Испании. Елизавета II – главой Великобритании, Беатрикс – Нидерландов, Маргрете II – Дании. Принц Альберт II стал главой Монако, как только умер его отец, и он, согласно закону о престолонаследии, вступил на престол.
Такие же постулаты действуют в государствах с республиканской формой правления, будь то Франция, Польша, Индия, Чехия или Россия. Взять к примеру республики Российской Федерации: Президент Кабардино-Балкарской Республики является главой государства (ст.78 Конституции), главой Республики Башкоркостан является Президент Республики Башкоркостан (ст.91 Конституции), Президент Республики Бурятия является главой Республики Бурятия (ст.69 Конституции) и т. д. И лишь в двух республиках установлено, что их главой является лицо, не занимающее никакой государственной должности – это республика Коми и Северная Осетия-Алания. Возникает резонный вопрос: кому и зачем понадобилось переименование в Осетии Президента в Главу республики? Включим этот вопрос в перечень неразгаданных тайн истории.[1]
22 июня 2004 года Парламентом принят Конституционный закон РСО-Алания, касающийся увеличения численного состава его депутатского корпуса с 75 до 100 парламентариев. Указанный Конституционный закон является антиконституционным, поскольку Статья 67.2 гласит: «порядок выборов депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания устанавливается республиканским законом». Статья 68.6 предусматривает, что «статус депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания определяется республиканским законом». Глава 4 Конституции «Парламент Республики Северная Осетия-Алания» также не предусматривает никаких других законов или конституционных законов. Считаю, что указанный Конституционный закон был принят в порядке депутатской самодеятельности и увеличение депутатского корпуса незаконно, поскольку такое увеличение возможно лишь путем внесения изменений непосредственно в текст Конституции РСО-Алания.
Сложно дать надлежащую оценку и еще одному факту. Статьей 71 Конституции предусмотрено, что ратификация и денонсация договоров с субъектами Российской Федерации входит в компетенцию Парламента РСО-Алания. Таких договоров в течение десяти лет заключено множество, однако ни один из них не ратифицирован, т. е., по сути, они так и не вступили в законную силу.
Приведенные выше факты красноречиво говорят о крайне низкой эффективности деятельности Парламента и его структур, а также о недостаточной компетентности и непрофессионализме депутатского корпуса.
В этой связи хочется более подробно сказать о состоянии конституционной законности в нашей республике в настоящее время и, в частности, о деятельности Совета Парламента РСО-Алания.
Сразу хочу заметить, что Совет Парламента РСО-Алания является органом неконституционным. Аналогичные ему структуры существуют и в других субъектах РФ. К примеру, статьей 66 Конституции Республики Дагестан и статьей 83 Конституции Карачаево-Черкесии сформированы Президиум Народного Собрания Республики Дагестан и Президиум Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Совет же Парламента нашей республики, как орган предварительной подготовки вопросов его деятельности, предусмотрен Статьей 16 Конституционного закона РСО-Алания от 4 сентября 2002г. «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания». Прежде, чем принимать Конституционный Закон «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания», необходимо было внести в Конституцию соответствующее дополнение. Поскольку Конституцией этот Конституционный закон, как уже было сказано, не предусмотрен, то он является незаконным. Какой же компетенцией этот закон наделяет созданный им Совет?
Совет формирует проект общей программы работы Парламента РСО-Алания на очередной календарный год, созывает заседания Парламента и готовит проекты их повестки дня, координирует деятельность комитетов и комиссий Парламента, направляет для рассмотрения в комитеты Парламента законопроекты, внесенные в Парламент республики субъектами права законодательной инициативы, а также принимает решения о возвращении им этих законопроектов, если не выполнены требования Регламента Парламента РСО-Алания, предъявляемые к вносимым законопроектам.
Прежде чем приступить к оценке деятельности Совета, хочу еще раз обратить ваше внимание на тот факт, что данный Совет является внутренним неконституционным структурным подразделением Парламента. Фигурально выражаясь, можно утверждать, что вне Парламента он не существует. Но это обстоятельство, в отличие от парламентских структур Дагестана и Карачаево-Черкессии, не помешало Совету нашего Парламента превратиться в постоянно действующий орган по подготовке незаконных актов.
Это мое утверждение отнюдь не голословно, поскольку в марте 2004 года мной произведен ретроспективный просмотр текстов заседаний Совета Парламента и его итоги таковы: из 170 рассмотренных вопросов 116 относились к компетенции Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации; 4 вопроса – прочих органов и только 50 вопросов – к компетенции самого Совета Парламента[2].
О деструктивности деятельности Совета Парламента свидетельствуют не только приведенные цифровые выкладки, но также многочисленные факты, из которых я приведу лишь несколько.
Так, Советом Парламента поддержано Обращение к руководству страны о необходимости принятия мер по недопущению демографической катастрофы в Российской Федерации. У депутатов большую тревогу вызывают резкое падение рождаемости, рост смертности и снижение средней продолжительности жизни в целом по России. В этой связи предлагается безотлагательно разработать и принять общенациональную стратегическую программу, состоящую из базисных мероприятий для стабилизации численности населения. Считаю, что в данном случае Совет Парламента РСО-Алания взялся за решение неподведомственных ему общероссийских проблем.
Абсолютно неуместным, на мой взгляд, было представленное Председателем Комитета Парламента Совету очередное Обращение к Президенту РФ о повышении денежного довольствия военнослужащим Министерства Обороны РФ, а также работникам правоохранительных органов с 1 января 2005 года.
И далее: Совет Парламента поддержал Обращение к Правительству РФ «Об утверждении порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому в негосударственных образовательных учреждениях». В Обращении предлагается установить количество часов для образовательного учреждения, реализующего специальные программы, в том числе, введение дистанционного обучения посредством компьютерных технологий. Но ведь эта специфическая проблема относится к компетенции исполнительной власти, а не Парламента.
Совет поддержал Обращение Законодательного собрания Краснодарского края к руководству страны о необходимости принятия проекта федерального закона «О Российском международном реестре судов». Обоснование: это позволит создать предпосылки для сохранения и дальнейшего развития торгового флота Российской Федерации. Словом, Совет считает возможным свое вмешательство в любую российскую проблему, в том числе и в дела флота.
Совет принял Обращение к председателям обеих палат Федерального Собрания РФ о пенсиях военнослужащим и членам их семей в условиях реализации дополнительных мер по повышению их социального статуса.
Совет Парламента принял Обращение в Государственную Думу по вопросу подготовки и принятия Лесного и Водного кодексов РФ, а также закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении.
Совет Парламента рассмотрел разработанный им проект федерального закона «О внесении изменений в статью 381 Налогового кодекса РФ», согласно которому все имущество религиозных организаций не будет облагаться налогом.
В марте 2004 года Совет обсудил вопрос о присвоении Давиду Иласовичу Темиряеву звания «Заслуженный деятель искусств РФ» (вероятно, Правительство Республики с решением этого вопроса не справилось).
В мае 2004 года Совет Парламента обратился в руководству страны с предложением о принятии необходимых мер по реализации механизма экономического воздействия на производство, переработку и продажу сельскохозяйственной продукции, а также регулированию цен.
25 июня 2004 года в целях оказания финансовой помощи Южной Осетии Парламент РСО-Алания дал согласие Министерству финансов РСО-Алания на выделение ей материальных ресурсов.
Можно привести еще очень много подобных примеров.
Следует иметь в виду и определенные моменты правового характера. Некоторые Обращения к государственным органам РФ поступают из законодательных (представительных) органов субъектов России. Юридические лица обращаются к другому юридическому лицу
– Северо-Осетинскому Парламенту с просьбой о поддержке их инициатив. А полученные Обращения рассматривает не Парламент, а его Совет, то есть неконституционное формирование, не наделенное соответствующей компетенцией, которое вступает в правовые отношения с законодательными (представительными) органами. Считаю, что в этом в первую очередь вина самого Парламента, а затем и его Совета.
Другое соображение: чтобы ясно представить всю ошибочность и деструктивность акций Совета Парламента, необходимо знать, что его деятельность, как, впрочем, деятельность самого Парламента и всех его структур, не может выходить за рамки, очерченные Конституцией Республики. Позволено только то, что разрешено Конституцией. Последствия обсуждаемого нами и осуждаемого мной процесса, ошибочность и вредность подобной парламентской деятельности заключается не только в многочисленных нарушениях закона, но, главным образом, в том, что реальная работа подменяется здесь ее видимостью, иллюзией активности депутатского корпуса.
Надеюсь, мне удалось вас убедить в том, что нарушения законов Парламентом и его структурами носят постоянный характер. А чтобы деятельность нашего Парламента ввести в законное русло достаточно в депутатском корпусе иметь хотя бы нескольких парламентариев, знающих конституционное право и мировой опыт парламентской деятельности. Иначе говоря, Парламенту необходим профессионализм. А пока недостатки, ошибки, провалы в деятельности Парламента и его структур носят системный характер и едва ли возможно исправление данной ситуации без принятия кардинальных мер.
[1] 16 декабря 2005 года один из выступивших на научно-практической конференции участников заявил, что внесенное в Конституцию РСО-Алания изменение было вызвано сложившейся в России традицией замены в республиках института президента на главу республики. Но является ли традиция аргументом правового характера? Тем более, что такой традиции нет.
[2] На научно-практической конференции 16 декабря 2005 года выступающими было высказано некоторое сомнение в достоверности моей информации, как взятой из газет. Действительно, ввиду отсутствия других источников (заседания Совета не стенографируются) данная информация взята мной из газеты «Северная Осетия» как официального средства массовой информации республики. Эти публикации не вызвали ни одного возражения, замечания, комментария или опровержения.
