7 ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ
Реализация Стратегии рассчитана на два этапа в соответствии с предложенными горизонтами планирования. На протяжении всего периода должны проводиться поисковые и геологоразведочные работы, прилагаться усилия для вовлечения в экономический оборот мелких и средних месторождений.
Основные задачи и мероприятия первого этапа – 2012–2020 гг.
Утверждение схем и программ использования ключевых ресурсов минерально-сырьевого комплекса области – нефтегазовых и золота – и начало разработки их крупнейших месторождений. Создание и реализация программ воспроизводства их сырьевой базы с учетом интересов будущих поколений.
Решение вопроса о начале эксплуатации Ковыктинского газоконденсатного месторождения. Использование газа для поставок на восток без его переработки лишит экономику области всех выгод от разработки Ковыктинского месторождения, оставив на ее долю экологический ущерб. Внедрение технологий выделения гелия и строительство хранилищ для его хранения. Создание в городах Саянске и Ангарске газохимических предприятий для переработки газа.
Решение проблем энергообеспечения и развития социальной среды Бодайбинского района для привлечения инвестиций в разработку месторождения Сухой Лог. Решение вопроса о начале разработки золоторудного месторождения Сухой Лог.
В нормативно-правовой сфере - разработка и внедрение механизмов согласования общенациональных интересов и интересов области в сфере разведки и использования всего спектра минерально-сырьевых ресурсов.
В экологической сфере – вывод всех предприятий горнодобычи за пределы Центральной экологической зоны оз. Байкал, других особо охраняемых территорий и зон, внедрение систем полной компенсации экологического ущерба.
Разработка стратегии использования месторождения радоновых вод и строительство лечебниц на радоновых водах как основы формирования в г. Байкальске курортного комплекса, подобного курорту «Белокуриха».
Создание специализированного центра по разработке новых технологий в сфере извлечения, обогащения и переработки минерального сырья на базе НИ ИрГТУ с перспективой формирования общесибирской сети инновационных научно-производственных полигонов МСК.
Основные ориентиры второго этапа – 2021–2030 гг.
Формирование нового железорудного комплекса в Среднем Приангарье на базе Илимских железных руд и каменных углей. Создание собственной базы черной металлургии.
Вовлечение в оборот месторождений полиметаллических и редкоземельных руд в Восточном Присаянье, создание новых центров цветной и редкоземельной металлургии на территории области, вовлечение в народнохозяйственный оборот месторождения калийных солей Катангского района, алмазов и других полезных ископаемых.
Завершение формирования Саянского и Усть-Кутского газоперерабатывающих центров на территории области.
8 МЕХАНИЗМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ
8.1. О совершенствовании правовой базы отношений в сфере недропользования и переработки природных ресурсов на федеральном уровне
В целом, рассматривая пути повышения эффективности геологоразведочных работ и качественного улучшения состояния сырьевых запасов на законодательном уровне, следует отметить следующее.
Вопросы воспроизводства сырьевых запасов, проведения поисково-оценочных и разведочных работ, соответственно, и решения задач по приросту запасов полезных ископаемых, концептуально государством возлагается на недропользователя.
За счет средств федерального бюджета сегодня проводится, в основном, региональные и поисковые работы, направленные на выявление перспективных объектов для дальнейшего лицензирования и качественного улучшения геологической информации по объектам, выставляемым на аукцион.
Результаты поисково-оценочных и разведочных работ на нефть и газ за счет средств добывающих компаний показывают, что главным фактором снижения их эффективности является истощение недр традиционных нефтегазодобывающих регионов с развитой промысловой и транспортной инфраструктурой. Наблюдается уменьшение в целом средних значений запасов открываемых месторождений более чем на порядок и преобладание в структуре запасов углеводородов по предварительно оцененной категории С2. Причиной последнего, как правило, является необходимость открытия любых, по соотношению запасов месторождений, в установленный лицензионными условиями срок на поисковых участках недр. В конечном итоге, на государственный баланс принимаются геологически слабо обоснованные месторождения с большим риском неподтверждения при разведке.
Представляется, что с учетом имеющихся негативных тенденций российское законодательство в сфере недропользования должно стимулировать:
- усиление геологоразведочных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и качественному улучшению состояния сырьевых запасов;
- создание благоприятных условий для продолжения добычи на старых, находящихся на последних стадиях разработки месторождениях;
- концентрацию геологоразведочных работ на наиболее перспективных, относительно малоизученных территориях.
Приоритет должен быть отдан неистощительному природопользованию, охране и восстановлению природных ресурсов. В связи с этим особое значение имеет формирование эффективного финансового механизма, направленного на воспроизводство природных ресурсов.
Председатель комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды решение вопроса видит в координации и регулировании (через систему лицензирования, проектирования, контроля и отчетности) создания гибкой налоговой, финансовой институциональной среды. В частности, им справедливо было отмечено, что России необходим федеральный закон «О геологическом изучении недр», так как действующий Закон РФ «О недрах» направлен лишь на раздачу месторождений и перспективных участков недр.
Что касается налогообложения МСК, сформировался парадокс, который заключается в узаконенной диспропорции между налоговой базой региона и доходами муниципалитета, не имеющего в итоге необходимого финансового обеспечения для создания условий, способствующих более высокому уровню жизни своего населения. Например, Бодайбинский район Иркутской области – один из крупных центров золотодобычи, перечисляющий в виде налогов и сборов в бюджетную систему страны более 1 млрд руб., буквально сидит на голодном пайке дотаций из областного бюджета. Район уже давно находится в депрессивном состоянии: разбитые дороги, отсутствие современных спортивных и досуговых объектов, большой объем ветхого и аварийного жилья. В условиях достаточно стабильного производства золота регионом и беспрецедентного роста рыночной цены добываемого драгметалла, наблюдается заметное увеличение сборов НДПИ (повышение за пять лет составило 2,5 раза, рис. 8.1.1). Тем не менее, это не сказывается на наполняемости районного бюджета, который остается высокодотационным и обуславливает обострение социальной напряженности в регионе.
Установленная в настоящее время Налоговым кодексом РФ ставка 6 % НДПИ в 2–3 раза превышает аналогичные ставки в зарубежных странах и странах СНГ. Совершенно оправданным и справедливым было бы перераспределение части этого налога (не менее 25 %) в муниципальный бюджет.
Рис. 8.1.1 Соотношение сборов НДПИ и дотаций из областного бюджета в бюджет Бодайбинского района
8.2 О региональных комплексных программах, включающих развитие МСК
Стратегия развития минерально-сырьевого комплекса Иркутской области реализуется через областные комплексные программы социально-экономического развития Иркутской области, разрабатываемые на среднесрочный период, которые должны включать разделы по мероприятиям в пределах региональных полномочий по следующим направлениям:
– содействие работам по воспроизводству минерально-сырьевой базы;
– планирование и поддержка геологоразведочных работ общегеологического и специального назначения;
– мониторинг состояния недр;
– мониторинг лицензирования пользования недрами;
– совершенствование регионального управления в сфере недропользования;
– промышленные разделы в части добычи и переработки минерального сырья на территории области.
По отдельным группам наиболее перспективных полезных ископаемых (углеводороды, золото, уголь, железные руды, уран, редкие и цветные металлы, алмазы, общераспространенные полезные ископаемые и др.) целесообразно проведение комплексных НИОКР, направленных на создание сценариев (стратегий) их добычи, транспортировки и переработки на территории Иркутской области. Подобные НИОКР (Стратегии) предлагается выполнять в рамках госконтрактов, регулярно (ежегодно) объявляемых правительством области, под каждую группу полезных ископаемых. Представляется, что подобные работы могут быть начаты в 2012 году с создания «Стратегии развития нефтегазового сектора Иркутской области на среднесрочную перспективу».
Принимая во внимание отсутствие в регионе какой-либо координации в вопросах развития нефтегазового сектора, представляется целесообразным создание при Иркутском научном центре СО РАН Научно-координационного совета по вопросам геологии, разведки, транспортировки и переработки нефти и газа в Иркутской области, способного объединить в своем составе представителей науки, областного правительства (профильных министерств), федерального агентства по недропользованию, а также руководителей основных геологоразведочных и нефтегазодобывающих компаний, действующих на территории Иркутской области.
Очевидно, следует продумать вопросы по созданию научно-координационных советов и по другим полезным ископаемым, в частности, по золоту, железу, редким элементам, алмазам и т. п.
По отдельным направлениям, например, добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых, производство стройматериалов, должны разрабатываться областные целевые программы на среднесрочный период.
В комплексных программах необходимо предусмотреть распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за их реализацию, в число которых входит Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.
Основными механизмами реализации Стратегии являются:
- размещение регионального заказа на выполнение работ для целей геологического изучения недр за счет средств областного бюджета;
- предоставление в пользование участков недр общераспространенных полезных ископаемых для выполнения работ за счет собственных средств недропользователей;
- продвижение и включение проектов по добыче и переработке полезных ископаемых в федеральные отраслевые и территориальные программы социально-экономического развития, в планы Инвестфонда, ВЭБ и других организаций (институтов) развития;
- развитие производственной и социальной инфраструктуры для привлечения частных инвестиций в определенные Стратегией районы области на принципах частно-государственного партнерства, продвижение инфраструктурных объектов для финансирования и софинансирования из федеральных источников инвестиций (целевые программы, Программа социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона и др.).
Размещение государственного заказа на выполнение геологоразведочных работ осуществляется на основе государственных контрактов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 01.01.2001 N 94. В контрактах предусматривается возможность расчета с подрядчиками по факту достижения показателей прироста минерально-сырьевой базы, использования практики заключения подряда с риском. В случае выявления правовых неопределенностей или коллизий норм законодательства о государственных закупках и законодательстве о недрах, в частности, при разделении полномочий федерального и регионального уровней, предусматриваются разработка проектов, соответствующих нормативных правовых актов или поправок в действующее законодательство, предложения к их продвижению в Государственной Думе через депутатов Думы из Иркутской области.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Данная Стратегия разработана с учетом основных положений стратегического планирования развития минерально-сырьевого комплекса страны (см. пункт 2.1) и отдельных ее отраслей, а также территориальных комплексных стратегий и программ социально-экономического развития Сибири, Байкальского региона и Иркутской области. Вместе с тем, в отличие от перечисленных выше документов, настоящая Стратегия предлагает определенные корректировки в части более интенсивного вовлечения в экономический оборот Иркутской области и РФ в целом ресурсов углеводородного сырья и металлических полезных ископаемых, находящихся на территории области.
В качестве опорных показателей – ориентиров Стратегия опирается на прогнозные темпы роста российской экономики в средне - и долгосрочной перспективе. Необходимость коренного пересмотра отношения руководства региона к вопросам развития минерально-сырьевого комплекса продиктована целым рядом объективных предпосылок. Так, доля МСБ в ВРП Иркутской области всего 9 %, в то время как в РФ в целом отрасль обеспечивает около 30 % ВВП. Именно сырьевая отрасль дает России 50 % объема экспортных поступлений. Минерально-сырьевой сектор России составляет около 40 % фондов промышленных предприятий и 13 % балансовой стоимости основных фондов промышленных предприятий. В Иркутской области МСБ обеспечивает только лишь 3,1 % промышленного производства. При этом следует учитывать, что налоговые поступления в региональный бюджет от МСБ на основе заложенных в стратегию показателей будут превышены в 2020 г., по сравнению с 2010 годом - в 11 раз, и составят в сопоставимых ценах 76249,7 тыс. руб. против 6998,5 тыс. руб. в 2010 г.
Отмеченные диспропорции между возможностями (потенциалом) МСК и уровнем его использования в регионе пагубно влияют не только на темпы экономического развития Иркутской области, но влекут за собой и серьезные негативные явления в социальной сфере (отток населения, сокращение уровня и качества жизни, ухудшение общественного климата). Очевидно, что обеспечение роста вклада минерально-сырьевой базы в ВРП Иркутской области должно являться важной задачей правительства. Для решения этой проблемы есть возможности внутреннего характера.
Реализация заложенных в основу Стратегии основных положений (мероприятий), ориентированных на рост объемов добычи полезных ископаемых и увеличение степени их переработки на предприятиях региона, позволит увеличить темпы роста регионального экономического комплекса. Этот переход экономики Прибайкалья на новый качественный уровень положительно скажется на устойчивости региональной и национальной экономик в условиях ожидаемых спадов темпов роста мировой экономики под влиянием второй волны кризиса.
Наиболее перспективным рынком сбыта продуктов добычи и переработки полезных ископаемых на территории области является Азиатско-Тихоокеанский регион, территориально близкий и стратегически важный для нашей области и всей Восточной Сибири. Потребность в продукции МСК в странах АТР в средне - и долгосрочной перспективе будет только увеличиваться, обеспечивая постоянный и предсказуемый рынок сбыта для минерального сырья и продуктов его переработки, получаемых на территории области.
Принимая во внимание, что МСБ региона представлена невосполняемыми природными ресурсами, следует отдельно отметить необходимость проведения на территории Иркутской области плановых геолого-поисковых и геологоразведочных работ, направленных на воспроизводство запасов целого ряда видов минерального сырья. Уже сейчас Стратегия выделяет целый ряд приоритетов в структуре минерально-сырьевого комплекса – углеводородное сырье, уголь, железная руда, руды цветных и редких металлов, соли, общераспространенные полезные ископаемые, подземные воды. Однако, среди них следует особо подчеркнуть одну из главных задач Стратегии – формирование современного нефтегазохимического
комплекса, базирующегося на собственном сырье. С учетом того, что одной из основных проблем Иркутской области является удаленность от основных потребителей, что значительно повышает рыночную стоимость продукта, наиболее целесообразно получение на территории области продуктов высокой степени переработки (обладающих высокой добавленной стоимостью), в то время как основные проекты направлены на экспорт исходного продукта. В Иркутской области, с её традиционной ориентацией на химическую промышленность, есть все предпосылки для получения ценных и востребованных продуктов глубокой переработки нефти и газа. Вопросам развития нефтегазохимического комплекса области необходимо посвятить наибольшее внимание в прогнозируемый период, разработав отдельную Концепцию, интегрирующую весь спектр мнений по этим вопросам, зачастую противоречащих друг другу, и обосновывающую определенный выбор путей становления комплекса и подходы к их реализации.
Очевидно, руководство региона уже в 2014–2015 гг. может приступить к созданию программ по подготовке запасов, добыче и переработке отдельных видов минерального сырья в 2020 – 2030 годах. В настоящее время представляется, что такие программы могут быть связаны с развитием углеводородных ресурсов, сырья для металлургии, золота, калийных солей, алмазов и т. д.
Требуется скорейшее вовлечение в полноценный хозяйственный оборот таких крупных и полностью готовых к освоению месторождений как Ковыктинское ГКМ (газ, конденсат), Сухой лог (коренное золото), Знаменское (рассолы Li, Br), Савинское (магнезиты). Необходимо оперативно проработать программу обеспечения сырьем строительного комплекса области для удовлетворения быстро растущей строительной отрасли региона.
Ожидаемые результаты, помимо экономического эффекта в виде поступлений налогов и платежей в консолидированный бюджет и повышения рейтинга инвестиционной привлекательности Иркутской области, окажут огромное опосредованное влияние на социально-экономическую ситуацию, прежде всего в горнорудных и нефтегазодобывающих районах со сложными природно-климатическими демографическими и экологическими условиями. Развитие горнодобывающих и перерабатывающих производств, вовлеченных в программы хозяйственного освоения МСК региона, будет способствовать созданию новых рабочих мест и повышению качества жизни населения Иркутской области.
