Субъект Российской Федерации

Ссылка на резервное размещение материала

Субъект Российской Федерации

в экономическом и социальном развитии государства

(компетенция органов власти и методы ее реализации)

На правах рукописи

СОБЯНИН СЕРГЕЙ СЕМЕНОВИЧ

Субъект Российской Федерации

в экономическом и социальном развитии государства

(компетенция органов власти и методы ее реализации)

Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 2007

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Научный консультант: ,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

Официальные оппоненты: ,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ,

заслуженный юрист РФ

Ведущая организация: Юридический факультет

Московского государственного

института международных отношений (Университета) МИД России

Защита состоится 23 мая 2007 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Москва, ул. Б. Черемушкинская,.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Москва, ул. Б. Черемушкинская,.

Автореферат разослан « ___ » ___________ 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук,

доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы исследования. В последние годы российская экономика значительно продвинулась вперед, не только восполнив потери, понесенные в период длительного кризиса и спада производства, но и создав определенные предпосылки перехода к долговременному поступательному развитию. Однако, несмотря на это, в нашей стране пока нет достаточных гарантий того, что тенденции стабильного подъема экономики станут долговременными. Причин тому немало. Часть из них заключена в особенностях экономики России начала XXI века и, прежде всего, в ее чрезвычайной зависимости от экспорта сырья и энергии и, соответственно, от цен на эти виды ресурсов на мировом рынке.

Многие обстоятельства, не позволяющие пока говорить о реальной стабильности или защищенности тенденций устойчивого экономического роста, не имеют прямой связи с внешнеэкономическими или внешнеполитическими факторами и носят сугубо внутренний характер. Один из этих факторов – недостаточное владение органами власти механизмами управления социально-экономическим развитием в новых экономических и политических условиях, когда старая командно-административная система полностью изжила себя, а рыночные механизмы саморегуляции оказались недостаточными. Особенно остро эта проблема проявляется на региональном и местном уровнях власти, степень ответственности которых за решение широкого круга вопросов экономического и социального развития, пока еще не везде положительно отразилась на методах управления социально-экономическим развитием территории.

Россия – федеративное государство, в состав которого входят регионы, имеющие статус равноправных субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения федерального центра и региональных властей, отношения, возникающие между органами государственной власти различных субъектов Федерации, взаимоотношения между региональными и местными властями, которые не входят в систему органов государственной власти, – все это создает достаточно сложный комплекс внутренних связей и зависимостей внутри системы публичной власти России, которые, в свою очередь, делают чрезвычайно трудным процесс государственного управления в экономической и социальной сферах общественной жизни. Ситуация усугубляется и тем, что в настоящее время не достаточно четко определен конституционно-правовой статус некоторых видов субъектов Российской Федерации, как в теоретическом, так и в практическом плане продолжается дискуссия о пределах самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении возложенных на них полномочий, о характере взаимоотношений федерального центра и регионов.

Безусловно, многие особенности существующей системы российского федерализма являются объективно обусловленными и необходимыми в современных условиях с учетом особенностей национального состава российского народа, исторических предпосылок становления российской государственности. Однако само по себе понимание объективности этих факторов и их учет не являются достаточными условиями для решения задачи организации эффективной системы государственного управления социальными и экономическими процессами в конкретных регионах страны.

На практике нередко недооценивался потенциал субъектов Российской Федерации в решении вопросов социально-экономического развития. Однако именно промежуточный уровень публичной власти субъекта Федерации обеспечивает взаимосвязь общефедеральной власти и местного уровня управления, представленного органами местного самоуправления. Непосредственно занимаясь решением проблем активизации экономических процессов и обеспечения адекватного уровня социальной обеспеченности населения региона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно создают базу для увеличения общероссийского валового внутреннего продукта, формируют налогооблагаемую базу федеральных налогов, служащую основой для пополнения доходной части федерального бюджета.

Основные негативные характеристики управленческого воздействия в контексте сложившихся в современной России федеративных отношений связаны чаще всего с несогласованными действиями представителей того или иного уровня публичной власти, отсутствием учета макроэкономических или микроэкономических показателей при принятии управленческих решений, возникновением безвластия в определенной сфере вследствие отсутствия необходимой нормативно-правовой базы либо избыточностьи управленческих задач при отсутствии реальных возможностей их решения и другими подобными факторами.

Особую сложность указанные проблемы приобретают в свете объективно и субъективно обусловленного неравенства уровня экономического развития различных частей России, что не может не сказаться и на уровне жизни населения соответствующих регионов, предопределяя необходимость осуществления активной социально-экономической политики, вливания дополнительных финансовых и материальных ресурсов, корректировки системы и методики управления соответствующими процессами на определенных территориях. Лишь учет подобного фактического неравенства способен обеспечить гибкость и адресность федеральной политики регионального социально-экономического развития. Наибольшее значение подобный подход будет иметь для тех регионов, которые по социально-экономическим характеристикам выходят из усредненного ряда субъектов Российской Федерации. Это и так называемые регионы-лидеры, способные эффективно реализовать значительно больший круг полномочий, чем те, которые закреплены за ними сегодня. Это и отстающие регионы, интересы устойчивого социально-экономического развития которых ныне могут быть гарантированы лишь повышенным уровнем федерального внимания к осуществлению полномочий на их территории и соответствующим уровнем контроля.

К сожалению, формировавшаяся на уровне Российской Федерации социально-экономическая политика не всегда исходила из реалий, заданных российским федерализмом, в результате чего, зачастую, оказывалась недостаточно эффективной. Представляется, что ключевыми вопросами, подлежащими решению в свете сложившейся ситуации, безусловно, выступают проблемы адекватного распределения компетенции между органами публичной власти, а также организация необходимого взаимодействия управленческих уровней в сфере социального и экономического развития. Это связано, прежде всего, с непосредственной зависимостью темпов роста экономического развития и социального благосостояния населения каждого региона в отдельности и всей страны в целом от эффективной организации системы государственной власти, основанной на сбалансированном использовании элементов централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами.

Особое значение в этой связи приобретают вопросы правового регулирования компетенции органов власти субъекта Федерации в социально-экономической области, цель которого видится не столько в определении конкретных правовых формул и достижении неукоснительного их исполнения, сколько в наполнении компетенции определенным содержанием, выражающимся в наличии у субъектов Федерации достаточных организационных, финансовых и регулятивных ресурсов для полномасштабного решения задач государственного управления.

Один из важнейших блоков компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере составляют взаимоотношения региональных органов с органами местного самоуправления. И здесь важно отдавать себе отчет в том, что самостоятельность местного самоуправления как вида публичной власти не должна рассматриваться в качестве препятствия для решения задач включения соответствующих органов власти в единую схему организации управления в сфере социально-экономического развития. Главным здесь, как представляется, является умелое выстраивание местной политики и осуществление оптимального нормативного регулирования отношений в сфере местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Избрав темой диссертационного исследования проблемы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере, автор, прежде всего, предпринял детальный анализ федерального и выборочный анализ регионального законодательства в исследуемой области. В частности, среди актов федерального законодательства особое внимание было уделено Конституции России 1993 г., а также таким нормативным правовым актам, как Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Региональное законодательство исследовалось преимущественно в отраслевом контексте. Значительное внимание уделено в работе решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Хотя в научной правовой и экономической литературе немало исследований по вопросам российского федерализма и, в частности, социального и экономического развития субъектов Российской Федерации, тем не менее отсутствуют комплексные правовые исследования компетенционного ресурса органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития.

Проблемам федерализма в нашей стране в целом, в том числе проблемам организации системы органов государственной власти, организации взаимодействия различных уровней государственной власти, способам федерального воздействия на региональную политику в контексте российского федерализма посвящены труды таких специалистов, как , , , -Золотарева, , , , , , , , , (Конюхова), , и многие другие.

Специальные конституционно-правовые исследования в области разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти в Российской Федерации содержатся в работах таких ученых, как , , , , и другие. Соответствующие вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, также затронутые в настоящей диссертации, нашли свое отражение в работах таких правоведов, как , , и других ученых. Подчеркнем, что особое значение для настоящего исследования имели работы в области теории компетенции, совмещающие элементы административно-правового и конституционно-правового подходов, , и некоторых других специалистов.

Следует особо выделить также круг исследований, посвященных специфическим особенностям правового регулирования социально-экономических отношений на федеральном и региональном уровне, в том числе вопросам регионального законодательства. В их числе наибольшее внимание автора привлекли работы , , , , и т. д.

В целом необходимо отметить, что близкими избранной диссертантом тематике явились исследования в таких областях правовой науки, как административное и финансовое право. В сфере административного права автор диссертации обращался к монографиям, статьям и учебным пособиям таких авторов, как , , и некоторые другие. Также в ходе работы диссертантом использованы результаты исследований в сфере финансового права В. Гвоздева, , , и других.

Также определенную ценность для аналитической работы при написании данного труда имели исследования, написанные на стыке конституционного права и экономической теории, таких ученых, как , , , и другие. Экономико-социальный аспект темы настоящего диссертационного исследования обусловил необходимость обращения к разработкам экономической науки, в том числе трудам , , М. Махотаевой, М. Николаева, , и других.

Направленность исследования на углубленное изучение вопросов компетенции органов власти, напрямую связанных с положениями теории государственного управления, разрабатываемой преимущественно за рамками правовой науки, определило обращение диссертанта к работам специалистов в этой области. Среди них можно выделить работы , , А. Брайана, , Б. Гурнея, , и других.

Наконец, определенный интерес автора исследования вызвали работы, посвященные анализу зарубежного опыта организации федеративных отношений в социально-экономическом аспекте, а равно работы, содержащие оценку основных институтов российского федерализма со стороны иностранных правоведов, в том числе исследования А. Бланкенагеля, , М. Ганино, , Ж. Макру, , А. Подберезкина, , и некоторых других.

Объектом диссертационного исследования является комплекс урегулированных правом общественных отношений, возникающих в процессе государственного управления социальным и экономическим развитием на уровне субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования – нормы конституционного и других отраслей права, закрепленные в федеральных и региональных нормативных правовых актах, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в социально-экономической сфере между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и реализация компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования явился комплексный анализ юридически-властных возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области целенаправленного воздействия на социально-экономическое развитие соответствующих территорий, а также выявление правовых способов оптимизации таких возможностей и повышения эффективности их реализации.

Указанная цель обусловила постановку следующих задач диссертационного исследования:

1. Исследование институциональных аспектов государственного регулирования социально-экономических процессов в Российской Федерации, в том числе анализ социально-экономической ситуации в субъектах Российской Федерации и влияния на нее органов государственной власти.

2. Изучение особенностей организации и функционирования системы органов власти Российской Федерации и ее субъектов, действующих в сфере экономического и социального развития.

3. Анализ правовых основ государственной региональной политики и определение роли органов публичной власти региона в социально-экономическом развитии субъектов Федерации и всего государства.

4. Исследование особенностей правового регулирования экономического и социального развития субъектов Российской Федерации и основных правовых механизмов такого развития.

5. Комплексный анализ теоретических и практических проблем компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере.

6. Определение понятия и изучение реализации установленного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней.

7. Изучение методики реализации компетенции региональных органов государственной власти в сфере социального и экономического развития в контексте федеративного государственного устройства России, включая анализ позитивных и негативных методов реализации.

8. Контекстное исследование проблем разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития.

Методологической основой диссертационного исследования явилось применение диссертантом ряда общенаучных и частных методов познания общественных процессов, среди которых диалектический, системно-структурный, конкретно-исторический, логический, структурно-функциональный, институциональный, сравнительно-правовой, кибернетический и другие методы. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие методы исследования.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В ходе работы над настоящим исследованием диссертант использовал, прежде всего, данные, полученные в разное время в связи с исполнением обязанностей по занимаемым им должностям государственной службы, в том числе результаты 14 тематических социологических исследований, проведенных государственными и негосударственными специализированными организациями в период с 2001 по 2006 годы на территории Тюменской области. Среди тем социологических исследований – «Экономические перспективы региона глазами населения» (2004 г.), «Эффективность реализации государственных функций органами власти в оценках населения» (2006 г.), «Оценка населением деятельности органов власти по решению основных социальных проблем» (2005 г.) и т. п., а также «Социально-политическая ситуация в Тюменской области» (ежегодно, 2001 – 2006 годы). Репрезентативность каждого из указанных социологических исследований составляет не менее 1000 человек.

Кроме того, в основу выводов, сделанных в настоящей работе, положены результаты опросов общественного мнения, проведенных в Тюменской области, на темы: «Отношение населения к органам власти федерального и регионального уровней» (проводились периодически в течение 2004 и 2005 годов), «О социально-экономической ситуации в России» (2001 г.), «Общественное мнение о реформах в области партийного строительства и трудового законодательства» (2001 г.) и др. В опросах принимали участие от 600 до 1100 респондентов. Диссертантом также проведен тематический контент-анализ прессы, в том числе учтены результаты интервью (более 20), данных диссертантом на телевидении, радио и в печатных периодических изданиях Тюменской области в период с 2001 по 2006 годы.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней автор осуществил комплексное исследование конституционно-правовых проблем установления и реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития в их неразрывной связи с особенностями проводимой на федеральном уровне региональной социально-экономической политики, а также с учетом специфики взаимоотношений региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Выводы диссертанта о природе компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, методах ее реализации, перспективах региональной социально-экономической политики сделаны не только с позиций конституционно-правового регулирования, но и с учетом разработок иных отраслей права, а также экономической теории и науки об управлении. В результате в работе наиболее полно и глубоко определены роль и спектр управленческих возможностей органов власти субъектов Федерации в экономическом и социальном развитии территорий, соотнесены проблемы формирования региональной социально-экономической политики и правового регулирования в соответствующих областях.

Диссертационное исследование содержит оригинальное определение понятия «правовые механизмы социально-экономического воздействия» и авторскую классификацию последних. Кроме того, автором диссертации разработаны понятие и классификация методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Вывод, что ряд причин увеличения диспропорций социально-экономического развития различных субъектов Российской Федерации напрямую связаны с действием норм федерального законодательства (в частности, финансово-правовых), закрепляющих финансовую основу формально-юридических различий конституционно-правового статуса различных типов субъектов Российской Федерации (республик, городов федерального значения, автономных округов).

2. Тезис о том, что правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики и социального обеспечения возможно только на основе комплексного подхода к исследованию вопросов социально-экономического развития в административно-правовом и конституционно-правовом аспектах с взаимоувязанной корректировкой норм конституционного, административного, финансового законодательства.

3. Предложения по совершенствованию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанные на базе следующих действий: 1) формирования структуры органов исполнительной власти на основе схемы «министерство – агентства – контролирующий орган»; 2) создание организационно самостоятельного центра стратегического планирования, независимого от отраслевых органов исполнительной власти; 3) введение практики формирования на временной основе межведомственных органов, предназначенных для реализации конкретных управленческих проектов в социально-экономической сфере с переподчинением членов таких органов их главам.

4. Предложение о структуре федерального закона о государственном регулировании регионального развития, включающей в себя: 1) нормы, определяющие существо и основные формы существующих методов, способов, инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в регионах; 2) нормы, определяющие перечень и структуру правовых механизмов регионального социально-экономического развития; 3) нормы, регламентирующие основания, порядок и принципы применения правовых механизмов и отдельных управленческих приемов федеральными и региональными органами государственной власти.

5. Определение правовых механизмов социально-экономического развития как совокупности установленных действующей системой права способов, приемов правового воздействия на ту или иную область отношений в социально-экономической сфере с целью реализации функций государственного управления, а также классификация правовых механизмов на организационные и финансовые.

6. Тезис о том, что оптимизация процесса использования целевых программ в государственном управлении предполагает установление жесткой корреляции деятельности по программированию социально-экономического развития и деятельности по принятию необходимых для реализации программ нормативно-правовых актов.

7. Вывод, что совершенствование механизма управления по результатам требует совмещения отраслевых и территориальных целей и показателей управления, а также правового отражения средств реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти для предотвращения разрыва связи между целями и результатами управленческой деятельности.

8. Определение понятия «компетенция» как совокупной характеристики закрепленных нормами права властных возможностей органа или должностного лица государственной (иной публичной) власти, определяющей, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах вправе совершать соответствующий субъект компетенции.

9. Вывод о целесообразности передачи на региональный уровень ряда дополнительных полномочий в сфере социального и экономического развития как за счет увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета), так и за счет установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам, путем внесения изменений в отраслевое законодательство.

10. Определение методов реализации компетенции как методов влияния федеральных органов государственной власти на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на осуществление целеполагания в рамках разграниченной компетенции с целью оптимизации управленческой деятельности последних.

11. Классификация методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации на позитивные, т. е. совокупность мер воздействия, основанных на общеуправленческом методе убеждения, позволяющем стимулировать, объяснять, воспитывать и иным образом обеспечивать добровольное совершение объектами управленческого воздействия необходимых деяний, и негативные, т. е. совокупность мер конституционно-правового принуждения, применяемых в целях федерального влияния на деятельность соответствующих органов в ситуациях, угрожающих основам конституционного порядка, закрепленного Конституцией Российской Федерации.

12. Обоснована необходимость и определены основные направления совершенствования федерального и регионального законодательства в области разграничения компетенции органов публичной власти, в том числе федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего методы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте социально-экономического развития соответствующего региона.

13. Предложение мер, направленных на совершенствование регионального законодательства, регулирующего взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

- разработка на уровне каждого субъекта Российской Федерации единого закона, объединяющего нормы об основных методах взаимодействия соответствующих органов (включая правила разработки модельных нормативных правовых актов, оказания методической помощи, формирования совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, кадрового и иного организационного содействия и т. п.);

- введение в региональное законодательство системы мониторинга состояния и динамики развития муниципальных правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования. Теоретические разработки, ставшие результатом данного диссертационного исследования, могут быть использованы в ходе дальнейшей работы над проблемами компетенции как в рамках юридической науки в целом, так, в частности, и науки конституционного права. Предложенные автором работы определения ключевых понятий «компетенция», «методы реализации компетенции», «правовые механизмы социально-экономического развития» и некоторых других послужат пополнению и дальнейшему развитию понятийного аппарата правовой науки. Теоретическую ценность имеют также разработанные диссертантом классификации методов реализации компетенции органов государственной власти, правовых механизмов социально-экономического развития регионов.

Практическая значимость исследования. Результаты данного исследования могут быть использованы органами государственной власти субъектов Федерации при проведении работы по активизации использования имеющихся компетенционных возможностей для достижения целей регионального социально-экономического развития.

Кроме того, ряд высказанных позиций и замечаний может быть востребован в ходе продолжения нормотворческой работы в области разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти, а также в целом – в области совершенствования механизмов государственно-управленческого воздействия на социально-экономические процессы в нашей стране.

Разработки автора в области методов реализации компетенции имеют методологическую ценность и могут быть использованы при разработке учебных программ по специальным курсам, связанным с углубленным изучением проблем компетенции.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: использование положений диссертационного исследования при разработке направлений и методов деятельности исполнительных органов государственной власти Тюменской области по обеспечению ее комплексного социально-экономического развития; выступления с докладами на научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах; обсуждение основных тезисов диссертационного исследования на заседании отделов конституционного права и правовых проблем федеративного устройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; издание монографии и публикация научных статей с изложением основных идей, получивших развитие в настоящем исследовании; направление практических рекомендаций в Правительство Российской Федерации, Президенту России, в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура диссертации соответствует поставленным диссертантом задачам диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, тематически объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационного исследования раскрываются актуальность избранной темы диссертации, степень ее научной разработанности и круг использованных источников, освещена методологическая основа исследования. В данном разделе определены объект и предмет диссертации, обозначена цель и поставлены задачи исследования. Здесь же приведены положения, выносимые диссертантом на защиту, обоснована научная новизна, практическая значимость работы, указана информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава диссертационного исследования названа «Институциональные аспекты государственного регулирования социально-экономических процессов в Российской Федерации» и объединяет в себе четыре параграфа. В первом параграфе данной главы «Экономическое и социальное развитие как направление деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов» диссертант сосредоточился на общем исследовании вопросов роли государства в социальном и экономическом развитии страны.

Результаты научных изысканий в этой области доказывают, что в современном мире экономика и социальная сфера общества являются объектами непосредственного государственного воздействия, о чем свидетельствует исторический опыт многих государств мира. Отсутствие государственного регулирования в указанных областях общественной жизни чревато серьезными негативными последствиями экономического, социального и политического порядка, угрожающими стабильности общества и государства.

При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что российская Конституция содержит целый комплекс норм, позволяющих совместить либеральные идеалы экономической свободы с интересами государственной целостности и стабильности, а также с социальными идеалами всеобщего блага, закрепляя наряду с экономическими правами целый ряд принципов и прав, свойственных социальному государству. Однако реализация конституционных положений далека от своего завершения.

Следует отметить, что роль государства в социально-экономическом развитии общества в настоящее время заметно повышается, позволяя говорить об активизации структур государственной власти по реализации экономической и социальной функций государства, о чем свидетельствуют разработка и последовательное внедрение приоритетных национальных проектов в различных областях экономики и социальной сферы.

При этом реализация государственной политики в области социально-экономического развития в настоящее время сталкивается с существенными препятствиями, часть из которых непосредственно связана с федеративным устройством российского государства. Среди таких преград на пути успешного государственного регулирования: отсутствие эффективной системы мониторинга показателей социально-экономического развития в региональном разрезе; различный фактический уровень экономических и социальных показателей развития разных субъектов Федерации в условиях углубляющейся дифференциации; существенные различия ресурсного потенциала субъектов Российской Федерации; необходимость корреляции мер, направленных на социальное и экономическое развитие, и другие.

Важнейшим инструментом государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны является правовое регулирование, выражающееся в принятии норм права, направленных на приведение в соответствие с целями государственной политики в исследуемых областях тех или иных общественных отношений. Центральное место здесь принадлежит отраслям конституционного и административного права. Значение норм конституционного права определяется тем, что именно в рамках данной отрасли наиболее детально разработаны вопросы российского федерализма. Сочетание комплексного подхода к исследованию вопросов социально-экономического развития в административно-правовом и конституционно-правовом аспектах с взаимоувязанной корректировкой норм конституционного, административного, финансового законодательства – залог успешной государственной политики в соответствующих областях общественной жизни.

Второй параграф первой главы именуется «Социально-экономическая ситуация в субъектах Российской Федерации: государственная власть и выравнивание уровня развития» и посвящен изучению социально-экономической ситуации в субъектах Российской Федерации, а также роли государства в ее нормализации.

Диссертантом установлено, что социально-экономическую ситуацию в различных субъектах Российской Федерации нельзя признать одинаково благополучной либо неблагополучной. Уровень социально-экономического развития регионов страны различается весьма существенно, что связано с различными причинами. К такого рода причинам следует отнести, прежде всего, факторы объективного характера: различный ресурсный потенциал территорий, разница в политической обстановке, объективные закономерности течения экономических процессов и др.

Кроме того, причины диспропорций социально-экономического развития в определенной степени связаны с формально-юридическими особенностями правового статуса субъектов Российской Федерации. Среди последних значимую роль играют нормы бюджетного законодательства, закрепляющие и усиливающие номинальное различие конституционно-правового статуса существующих типов субъектов Федерации (в особенности это касается республик, автономных округов, входящих в состав краев и областей, городов федерального значения). Являясь зачастую экономически неоправданными, данные различия создают объективные трудности при разработке и реализации адекватной государственной региональной политики.

При этом невозможность и нецелесообразность внесения кардинальных изменений в конституционные основы российского федерализма в короткие сроки предопределяет оправданность проводимой политики по уменьшению числа субъектов Российской Федерации за счет допускаемого Конституцией Российской Федерации объединения субъектов Федерации. Однако и она не принесет ожидаемых положительных результатов в кратчайшие сроки, что делает особенно актуальным решение вопросов формирования текущей государственной региональной политики.

В третьем параграфе первой главы – «Система органов Федерации и ее субъектов, действующих в сфере экономического и социального развития» – предпринят анализ проблем, связанных с существующей в Российской Федерации системой организации и функционирования органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

В силу особой значимости и масштабности проблематики социально-экономического развития в структуре государственного управления влияние на указанные области общественной жизни оказывает вся система органов государственной власти в нашей стране. В основе ее построения лежит принцип вертикального и горизонтального разделения государственной власти, что предполагает наличие на двух уровнях власти (федеральном и субъектов Федерации) трех относительно самостоятельных систем органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Применительно к вопросам социально-экономического развития все органы государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне можно подразделить на органы общеуправленческой компетенции и органы, специализирующиеся на выполнении государственных функций в различных областях экономики и социальной сферы.

Сформированная на основе действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система региональной государственной власти представляется вполне жизнеспособной и потенциально эффективной, но не свободной от серьезных недостатков. Региональное законодательство пока не вполне восприняло идеи административной реформы в Российской Федерации, в силу чего представляется затруднительным реализация положений Конституции России о единстве системы исполнительной власти в России. Между тем наличие существенных факторов федерального влияния на систематизацию и структуризацию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанных на конституционном принципе единства системы исполнительной власти, определяет необходимость движения субъектов Российской Федерации по пути, обозначенному в рамках действующей Концепции административной реформы.

Предусмотренный федеральным законодательством порядок назначения на должность и освобождения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации следует признать легитимным и целесообразным, с точки зрения поставленных управленческих целей, но характеризующимся негативным влиянием на региональные системы «сдержек и противовесов». Это объясняется тем, что указанный порядок фактически смещает центр тяжести властного потенциала в сторону органов исполнительной власти субъекта Федерации и, в частности, ее главы.

С учетом региональных особенностей представляется целесообразным в каждом субъекте Федерации: 1) сформировать структуру органов исполнительной власти на основе схемы «министерство – агентства – контролирующий орган»; 2) создать организационно самостоятельный центр стратегического планирования, независимый от отраслевых органов исполнительной власти; 3) ввести практику формирования на временной основе межведомственных органов, предназначенных для реализации конкретных управленческих проектов в социально-экономической сфере с переподчинением членов таких органов их главам.

Исследованию проблем природы и характера государственной региональной политики в сфере социального и экономического развития и роли органов публичной власти субъектов Российской Федерации в ее формировании и реализации посвящен параграф четвертый первой главы, названный «Государственная региональная политика и роль органов публичной власти субъектов Федерации в экономическом и социальном развитии региона и всего государства».

Диссертант приходит к выводу, что целесообразность принятия федерального закона по проблемам государственной региональной политики обусловливает необходимость учета нескольких ключевых моментов. Так, термин «государственная региональная политика» является непригодным для непосредственного использования в законодательной лексике (заглавии законодательного акта), поскольку недостаточно четко отражает объект правового регулирования. Его целесообразно заменить термином «государственное регулирование регионального развития». При этом целью принятия закона должно быть обеспечение формирования комплекса правил, регламентирующих основания и порядок применения различных методов, способов, методик, инструментов государственного воздействия и, прежде всего, правовых механизмов реализации государственной региональной политики с учетом органичного сочетания индивидуальных и групповых территориальных и региональных интересов с интересами прогрессивного развития Российской Федерации в целом. Основным результатом разработки закона должно стать решение вопроса о методике организации государственного управления социально-экономическими процессами в регионах (совокупности приемов и инструментов государственного воздействия и способах, принципах их применения).

В целом при государственном воздействии на региональное экономическое и социальное развитие необходим взвешенный подход к использованию механизмов централизованного и децентрализованного управления, с тем, чтобы наиболее эффективно задействовать управленческий потенциал регионов и муниципальных образований. Вмешательство федеральных органов государственной власти не должно нарушать естественного течения позитивных экономических процессов. При этом не следует понимать децентрализацию слишком буквально, особенно в плане социальной политики, которая во многом зависит от уровня экономического развития и не может обойтись без централизованных финансовых вливаний.

Федеральная региональная политика социально-экономического развития должна быть теснейшим образом связана с региональной и местной политикой социально-экономического развития соответствующих территорий. Роль органов публичной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в формировании и реализации соответствующего уровня экономической и социальной политики должна быть закреплена в федеральном законодательстве.

Основой государственной региональной политики в сфере экономики и социальной сферы должно быть понимание уникальности каждого субъекта Российской Федерации. Система планирования на общегосударственном уровне не должна препятствовать реализации экономического потенциала различных территорий страны с учетом всех объективно обусловленных особенностей конкретного региона.

Глава вторая «Федеративный аспект правового регулирования отношений в социально-экономической сфере в Российской Федерации» объединяет параграфы, посвященные анализу основных проблем правового регулирования сложнейших вопросов социально-экономического развития регионов. В первом параграфе речь идет об особенностях регулятивного процесса в соответствующих областях общественной жизни и его форм. Параграф называется соответственно «Особенности правового регулирования экономического и социального развития субъектов Российской Федерации».

Обращение к особенностям правового регулирования общественных отношений в социальной и экономической сферах общественной жизни субъектов Российской Федерации позволило диссертанту сделать ряд выводов.

Так, выявлено, что региональное законодательство не представляет собой достаточно организованной системы, вследствие чего неверно говорить о существовании особой отрасли регионального права. В то же время в каждом субъекте Российской Федерации существует единая система права региона, состоящая из совокупности норм права, принятых на федеральном уровне и на уровне данного субъекта Российской Федерации.

Федеральное законодательство является определяющей частью системы права России, обеспечивающей ее единство и организованность. Влияние федерального законодательства на региональное имеет пределы, четко обозначенные Конституцией России.

К основным проблемам регионального законодательства на современном этапе относятся: несоответствие отдельных законодательных актов субъектов Федерации федеральному законодательству; более низкий уровень развития социального законодательства по сравнению с экономическим; декларативность регионального законодательного регулирования; избирательное дублирование федерального законодательства; недостаточная (либо чрезмерная) законотворческая активность по отдельным вопросам социально-экономического развития; низкое качество нормативно-правовых актов; замена нормативно-правового регулирования программированием (за счет утверждения целевых программ законами субъектов Российской Федерации) и т. д.

Из анализа причин существующих проблем регионального законодательства следует вывод, что часть из них связана с недостатками проводимой федеральной региональной политики (в частности, с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов). Другая часть проблем (в том числе проблемы громоздкости и пробельности регионального законодательства) связаны с вопросами совершенствования юридической техники и поднятия общего уровня правовой культуры региональных законодателей, что имеет временный характер. Наконец, чрезвычайно сложными представляются проблемы коллизионности действующего законодательства как наиболее негативно отражающиеся на общем качестве правового регулирования общественных отношений и связанные с глубинными политическими процессами.

Решение проблем коллизионности регионального законодательства видится возможным при следующих условиях: оптимизации законодательного процесса на региональном уровне за счет развития процедур согласованного нормотворчества, т. е. сотрудничества и взаимодействия как региональных органов законодательной власти между собой, так и с федеральными органами (в том числе исполнительной власти, как то: Минфин России, Минюст России и т. п.) и разработки и внедрения в правоприменительную практику четких и лаконичных механизмов разрешения возникающих коллизий (как судебных, так и административных).

Второй параграф второй главы – «Правовые механизмы регионального социально-экономического развития» – посвящен изучению правового инструментария государственного воздействия на региональное социально-экономическое развитие, что позволило диссертанту сделать следующие выводы.

Правовые механизмы социально-экономического развития предстают как совокупность установленных действующей системой права способов, приемов правового воздействия на ту или иную область отношений в социально-экономической сфере с целью реализации функций государственного управления. Закрепленные на федеральном уровне правовые механизмы управленческого воздействия на социальные и экономические процессы имеют для регионального социально-экономического развития наибольшее значение, поскольку сами субъекты Федерации конституционно ограничены в выборе средств и способов государственного управления.

Правовые механизмы могут быть условно разделены на финансовые и организационные. Финансовые механизмы – это бюджетное, налоговое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, установление основ ценовой политики, оптимизация использования внебюджетных фондов, организация функционирования регионального рынка ценных бумаг, рациональное использование объектов государственной и муниципальной собственности и другие. Организационные механизмы – это планирование территориального и регионального социально-экономического развития; прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы; размещение государственных заказов; федеральные и региональные программы экономического развития; создание особых экономических зон; кластеризация экономики; методическое обеспечение; создание информационной инфраструктуры государственного управления (в том числе мониторинг управленческих результатов) и другие.

Предусмотренная действующим законодательством система планирования регионального социально-экономического развития включает в себя несколько форм планирования (принятие концепций, прогнозов, программ). В дополнение к этим формам обосновывается введение такой формы, как стратегии социально-экономического развития. Программирование включает в себя две разнородные формы: среднесрочные и краткосрочные (целевые) программы. Многообразие форм не гарантирует высокое качество планового продукта и эффективность системы планирования. В целях оптимизации планового механизма целесообразно сократить число форм плановых документов, обогатив оставшиеся формы элементами упраздненных (так, концепции могут быть дополнены за счет параметров стратегического планирования, среднесрочные программы – преобразованы в среднесрочные концепции).

Целевые программы – наиболее распространенный из применяемых в настоящее время правовых механизмов социально-экономического развития. Оптимизация процесса использования целевых программ в государственном управлении предполагает установление жесткой корреляции деятельности по программированию социально-экономического развития и деятельности по принятию необходимых для реализации программ нормативно-правовых актов. Определение целей и задач деятельности в рамках целевого программирования должно быть сопряжено с определением видов и тематики необходимых законов, последовательности подготовки иных нормативных правовых актов, круга актов, подлежащих изменению и дополнению.

Недостатки количественных и качественных показателей правового регулирования системы планирования социально-экономического развития в Российской Федерации предопределяют необходимость принятия единого базового (целевого) федерального закона о планировании регионального развития в Российской Федерации, который усовершенствует существующие нормы о формах планирования и одновременно явится центральным звеном, связывающим разрозненные положения о развитии регионов в отраслевом законодательстве Российской Федерации. Данный документ может стать шагом вперед на пути к кодификации норм федерального законодательства об основах государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Помимо программно-целевого механизма особую актуальность приобретают механизмы, задействованные в признанной перспективной в рамках проводимой административной реформы технологии управления, ориентированного на результат. Данная технология, реализуясь на федеральном уровне, находит продолжение в разработке технологий индикативного управления, бюджетирования, ориентированного на результат, практикуемых в отдельных субъектах Российской Федерации. Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается вследствие несогласованности действий органов различных уровней власти. Необходимо совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления, а также правовое отражение средств реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти для предотвращения разрыва связи между целями и результатами управленческой деятельности.

Совершенствование действующего механизма мониторинга результатов управленческого воздействия как наиболее важного элемента технологии управления, ориентированного на результат, предполагает закрепление в действующем федеральном законодательстве таких показателей оценки деятельности управленцев, как результаты опросов граждан об оказываемых услугах; количество жалоб на перечень и качество оказываемых услуг; отсутствие жалоб от клиентов, потребителей и пользователей услуг; эффективность затрат; показатели минимизация расходов бюджетных средств при гарантированном качестве оказываемых услуг; соответствие услуг определенным стандартам, – а также правила, закрепляющего необходимость указания цели использования названных показателей в процессе мониторинга. Кроме того, в федеральном законодательстве следует закрепить правило прямой зависимости показателей эффективности управленческого воздействия органа государственной власти от объема его полномочий.

Третья глава диссертационного исследования связана с изучением различных аспектов компетенции органов государственной власти регионов России в сфере социального и экономического развития и называется «Проблемы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере». Данная глава объединяет четыре параграфа.

В параграфе первом третьей главы «Компетенционные основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития (теоретический аспект)» автор диссертации обращается к теории компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие компетенции совмещает в себе категории предметов ведения и полномочий. Категория цели лежит вне пределов конструкции компетенции и применима лишь к характеристике системы реализации компетенции, т. е. реального использования компетенционного ресурса в процессе государственного управления. Понятие компетенции не следует идентифицировать со смежными понятиями: предметы ведения, юрисдикция и др.

Разграничение предметов ведения является частью отношений Федерации и субъектов, а разграничение полномочий – частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов. Наличие в структуре понятия компетенции второго составляющего понятия (полномочия) предопределяет, что характеристика компетенции может быть применена только к органу государственной (иной публичной) власти или должностному лицу, но не государству в целом или субъекту Федерации.

Компетенция предстает как совокупная характеристика закрепленных нормами права властных возможностей органа и должностного лица государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах вправе совершать соответствующий субъект компетенции.

Основными проблемами определения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти являются: отсутствие глубоких теоретических разработок конституционных основ разграничения предметов ведения; отсутствие единой терминологии при формулировании полномочий в актах федерального законодательства, где они представлены зачастую в виде задач, функций, прав и обязанностей; наличие обстоятельств общеправового технического порядка (устаревшие федеральные акты, недостаточный учет особенностей регионального социально-экономического развития, неадекватные механизмы правового регулирования, слабость существующих и неприменение потенциальных механизмов конституционно-правовой ответственности и федерального вмешательства и т. д.).

Решение этих проблем связано с последовательным преобразованием действующего массива нормативно-правовых актов, базисом которого должно стать принятие закона, дающего исчерпывающие определения соответствующих понятий (речь идет не только о компетенции и составляющих ее понятиях, но и о смежных управленческих категориях: функции, задачи, права, обязанности, ответственность, гарантии) и их соотношения. Препятствием к этому является отсутствие в российской науке комплексных межотраслевых исследований терминологии государственного управления, что определяет низкую эффективность возможной деятельности по разработке проекта подобного документа на современном этапе.

Разграничение компетенции органов государственной власти в федеративном государстве должно базироваться на общем принципе оптимальности распределения предметов ведения и полномочий между соответствующими субъектами компетенции, конкретизированном в действующем законодательстве посредством введения таких принципов, как субсидиарность, территориальное верховенство, достаточная необходимость федерального правового регулирования, сравнительная юридическая сила актов и др.

Исследованию проблематики разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в социально-экономической сфере посвящен параграф второй третьей главы, который называется «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в сфере экономического и социального развития».

Диссертант обращает внимание на то, что предметы ведения характеризуют сферы компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Их разграничение – центральный вопрос, решение которого определяет соотношение компетенционного ресурса органов государственной власти в федеративном государстве. Международная практика позволяет констатировать, что разграничение предметов ведения в нашей стране на современном этапе соответствует мировым тенденциям.

Установленные ст. 71–73 Конституции Российской Федерации сферы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также «остаточного» ведения субъектов Федерации по своему объему (т. е. по «наполненности» конкретными вопросами общественной жизни) в целом соответствуют аналогичным сферам, закрепленным в конституционном законодательстве других федераций.

Наиболее существенные вопросы экономического развития (в особенности вопросы финансового характера, федеральной собственности, энергетического и транспортного характера, внешнеэкономическая деятельность) ст. 71 Конституции Российской Федерации обоснованно отнесены к ведению Российской Федерации, в то время как преобладающее число вопросов социального порядка (за исключением установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического, социального, культурного и национального развития) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наиболее острые проблемы распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами связаны с терминологией норм ст. 71–72 Конституции России, закрепляющих перечень предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также с вопросами объема соответствующих сфер компетенции.

Недостатком конституционного регулирования разграничения предметов ведения следует признать использование в тексте ст. 71–72 Конституции России таких терминов, как «общие вопросы», «координация вопросов» применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. В отношении всех сфер жизни общества, отнесенных к совместному ведения Российской Федерации и ее субъектов, целесообразно употреблять термин «вопросы» как наиболее четко отражающий содержание сферы компетенции.

Одним из наиболее сложных и спорных вопросов в сфере разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов является вопрос о возможности договорного перераспределения предметов ведения. Правомерность и политическая целесообразность использования механизма перераспределения предметов ведения посредством договорного процесса вызывают серьезные сомнения. Представляется, что оптимальное распределение компетенции возможно путем договорного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов без использования механизма заключения договоров о разграничении предметов ведения.

Представляется нецелесообразным использовать федеральные механизмы для определения объема сферы «остаточной» компетенции субъектов Российской Федерации. При условии соблюдения норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации должны найти закрепление в региональном законодательстве в виде исчерпывающих перечней.

В третьем параграфе третьей главы, названном «Разграничение полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере экономического и социального развития» обобщен опыт исследования вертикального и горизонтального разграничения полномочий органов государственной власти в Российской Федерации.

В отличие от предметов ведения, распределение которых между федеральным и региональным уровнями государственной власти осуществляется на конституционном уровне с применением одного из вариантов разграничения, разделение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов возможно с применением различных вариантов распределения или их сочетания по отдельным предметам ведения, что обусловливает большую актуальность правового регулирования именно данного элемента компетенции.

Основные принципы разграничения полномочий, закрепленные в действующей Конституции Российской Федерации, позволяют констатировать, что, с одной стороны, Конституция России практически не ограничивает вмешательство федерального законодателя в компетенцию органов субъекта Российской Федерации и, с другой стороны, федеральный законодатель не может отстранить от принятия решения по вопросам совместного ведения законодательные органы субъектов Федерации.

Разграничение полномочий по вертикали осуществляется преимущественно за счет законодательного и договорного регулирования. Дискуссия по вопросу о правомерности разграничения полномочий в сфере совместного ведения федеральными законами должна быть разрешена в пользу конституционности федерального законодательного регулирования, поскольку детальное разграничение компетенции должно осуществляться в законодательном порядке. Договорное регулирование имеет вторичный характер.

Конституционность законодательного закрепления полномочий по предметам совместного ведения в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не вызывает сомнения. Избранная федеральным законодателем схема разграничения полномочий через последовательное перечисление типов полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения представляется вполне приемлемой в свете возможной оптимизации процесса реализации компетенции посредством отраслевого федерального правового регулирования.

Недопустимость полного устранения субъектов Российской Федерации от участия в государственном управлении в области общественных отношений, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяет необходимость осуществления преимущественного правового регулирования таких отношений на федеральном уровне с учетом принципа «разумной сдержанности», согласно которому федеральный законодатель не должен регулировать отношения, которые без ущерба для качества управления может регулировать субъект Федерации.

Следует признать целесообразным проведение мероприятий по передаче на региональный уровень ряда дополнительных полномочий в сфере социального и экономического развития. Законодательное расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации может реализовываться как за счет увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета), так и за счет установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам, путем внесения изменений в отраслевое законодательство.

Сравнительное исследование полномочий органов законодательной, исполнительной (включая полномочия главы субъекта Федерации) и судебной власти субъектов Российской Федерации показало, что при достаточно полном регулировании полномочий законодательных органов власти (преимущественно за счет федеральных норм), регулирование полномочий органов исполнительной власти следует признать несовершенным (за счет непоследовательности используемой терминологии), а полномочий конституционных (уставных) судов – крайне недостаточным. Следует стимулировать региональное законотворчество в данных областях.

Наконец, четвертый параграф третьей главы – «Разграничение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономического и социального развития» – посвящен анализу проблем разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и их влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и составляющих их муниципальных образований.

Российская система соотношения органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления соответствует модели, обозначаемой в теории как «концепция взаимосвязи». Конституция России провозглашает самостоятельность прав местного самоуправления, не допуская прямого административного управления органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, что не должно трактоваться как основание для отделения государства от самоуправления. Местные и региональные власти вынуждены взаимодействовать, находя точки соприкосновения на основе достижения компромисса.

К сожалению, конституционные принципы местного самоуправления не всегда находят развитие в действующем федеральном и региональном законодательстве (это касается, прежде всего, вопросов обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, муниципальной собственности, обеспечения права муниципальных образований и органов местного самоуправления на судебную защиту).

Так, предусмотренная законодательством система разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления не всегда эффективна. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, закрепленные на федеральном уровне, не всегда находят необходимое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость детализации федерального законодательства в данной области. Одновременно в некоторых случаях ограничены возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в управлении экономическими и социальными процессами в регионе (к примеру, при решении жилищной проблемы). Следует стимулировать более активное использование в субъектах Российской Федерации инструментов содействия и помощи муниципальным образованиям в таких областях (принимать целевые программы и т. п.).

При фактической ограниченности нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований действующее законодательство предполагает наделение региональных властей значительным объемом полномочий для практического участия в социально-экономическом развитии муниципальных образований.

От региональных и федеральных органов государственной власти наиболее демократическая система организации местного самоуправления (основанная на принципе оптимальной децентрализации властной компетенции) потребует дополнительного внимания, высокой степени компетентности соответствующих управленцев, а также дополнительных материальных и финансовых ресурсов. При этом залогом эффективности такой системы следует считать политику, гарантирующую соответствие уровня развития всех муниципальных образований общим минимально необходимым показателям экономического развития и социальной обеспеченности населения.

Последняя, четвертая, глава диссертационного исследования называется «Методы реализации компетенции региональных органов государственной власти в сфере социального и экономического развития в контексте федеративного государственного устройства России» и объединяет в себе три параграфа.

Первый параграф этой главы «Позитивные методы реализации компетенции (взаимодействие, помощь, стимулирование)» связан с исследованием вопросов теории и практики применения позитивных методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере.

В указанном параграфе диссертант приходит к выводу, что федеративный характер взаимоотношений властных структур различных территориальных уровней в нашей стране определяет необходимость осуществления целеполагания в рамках разграниченной компетенции соответствующих органов. Данная проблема решается с использованием специфических методов реализации компетенции, которые представляют собой совокупность приемов и способов влияния федерального центра на регионы с целью оптимизации управленческой деятельности государственных органов последних.

При этом методы реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть подразделены на позитивные и негативные. Позитивные методы основаны на общеуправленческом методе убеждения, позволяющем стимулировать, объяснять, воспитывать и иным образом обеспечивать добровольное совершение объектами управленческого воздействия необходимых деяний (соблюдение должного поведения). Значение таких методов крайне велико: они основа и гарантия реализации позитивных политических установок в социально-экономической сфере.

Формы, в которых проявляется позитивное воздействие на процессы реализации компетенции региональных органов власти, можно условно подразделить на правовые и организационные. Условность такого деления связана с тем, что организационные формы в правовом государстве с неизбежностью находят свое выражение в нормативных и индивидуальных правовых актах, публичных договорах.

Взаимодействие (кооперация, сотрудничество) как позитивный метод реализации компетенции представляет собой процесс совместной деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов в различных областях. Данный метод основан на позитивных формах взаимоотношений и проявляется в виде формирования координационных структур, применения согласительных процедур, взаимодействия с органами местного самоуправления и элементами гражданского общества (в частности, саморегулируемыми организациями) и т. д. Обширность и разноплановость области возникающих при взаимодействии соответствующих органов власти отношений не позволяет в настоящее время говорить о возможности кодификации законодательства по вопросам такого взаимодействия.

Особое значение имеет взаимодействие в сфере нормотворчества. Здесь заметны проблемы опережающего регионального регулирования, которое следует заменить последующим, определения границ рамочного федерального регулирования (при принятии основ законодательства и рамочных законов). Обращают на себя внимание формы договорного взаимодействия (заключение договоров и соглашений о разграничении компетенции). Оптимизацию заключения соглашений о передаче полномочий с одного уровня публичной власти на другой следует сочетать с ограничением внутрифедеративного договорного процесса о разграничении полномочий.

Стимулирование как метод реализации компетенции региональных властей имеет преимущественно финансово-правовые формы. Речь идет о различного рода бюджетных и налоговых механизмах (финансирование бюджетных инвестиций, государственные капитальные вложения, бюджетное кредитование, налоговое льготирование и т. д.). Указанные способы стимулирования следует применять на региональном уровне с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и соблюдения прав и свобод человека.

Финансовая помощь – бюджетный метод взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Данный метод используется с применением инструментария бюджетного законодательства. В частности, в федеральном бюджете сформированы специальные фонды, предназначенные для оказания такой помощи субъектам Федерации в различных ситуациях. Помощь осуществляется в виде дотаций, субсидий и субвенций. Две последние формы являются приоритетными, поскольку обеспечивают элементы стимулирования при оказании финансовой помощи. В целом в контексте потребностей социально-экономического развития метод стимулирования предпочтительнее метода финансовой помощи.

Во втором параграфе четвертой главы «Негативные методы реализации компетенции (конституционная ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральное вмешательство)» внимание диссертанта сосредоточено на исследовании аналогичных аспектов применения негативных методов реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Негативные методы реализации компетенции региональных органов государственной власти – это совокупность мер конституционно-правового принуждения, применяемых в целях федерального влияния на деятельность соответствующих органов в ситуациях, угрожающих основам конституционного порядка, закрепленного Конституцией Российской Федерации, будь то намеренное нарушение федерального законодательства или совершаемое в силу недостаточности властного ресурса региональных органов для предотвращения и ликвидации последствий подобных ситуаций.

Указанные методы проявляются в виде мер конституционно-правовой ответственности и мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации. Механизмы федерального вмешательства характеризуются как совокупность приемов и способов предупредительного, пресекательного, восстановительного воздействия, в то время как конституционная ответственность образует механизм карательного воздействия, призванного восстановить социальную справедливость и продемонстрировать неизбежность негативного государственного воздействия на правонарушителя. Разграничение указанных категорий имеет серьезные основания, поскольку меры юридической ответственности
обладают спецификой по сравнению с другими мерами конституционно-правового принуждения, в то время как федеральное вмешательство характеризуется особыми целями, методами и субъектом воздействия, что не позволяют говорить о единстве двух упомянутых категорий.

Понятие конституционно-правовой ответственности как категории, связанной с понятиями вины и наказания, неприменимо к таким субъектам права, как субъекты Российской Федерации. Конституционно-правовую ответственность несут органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также их должностные лица. Действующее российское законодательство предусматривает три меры конституционно-правовой ответственности – предупреждение, отстранение от должности и роспуск органа государственной власти. Следует подчеркнуть, что признаками конституционно-правовой санкции обладает и процедура досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа власти субъекта России, приведенная в п. 4.1 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Проблемами института конституционно-правовой ответственности следует признать неполноценное использование арсенала разработанных в мировой практике инструментов конституционной ответственности (в частности, института импичмента), а также отсутствие общепринятого понятия конституционных деликтов, их исчерпывающего перечня. Также диссертант указывает на необходимость разработки типологии конституционных правонарушений.

В ходе анализа выясняется, что основанием применения мер федерального вмешательства (в отличие от мер конституционно-правовой ответственности) является не только нарушение норм конституционного законодательства (совершенное зачастую не органами государственной власти субъектов Федерации), но и необходимость выполнения базовых социальных функций государства по обеспечению правопорядка, защите интересов граждан страны в различного рода чрезвычайных ситуациях, в том числе природного и техногенного характера.

Достаточное развитие в конституционном законодательстве института федерального вмешательства является признаком динамического развития федеративных отношений в государстве. Между тем спектр способов федерального вмешательства в российском законодательстве представлен не в полной мере (к примеру, не отражены механизмы прямого президентского правления). Традиционные методы введения чрезвычайного и военного положений, приостановления действия актов органов государственной власти субъектов, использования средств конституционной юстиции, назначения Президентом России временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации лишь недавно дополнены в российском законодательстве нормами о временном осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов, которые нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Особой формой федерального вмешательства диссертанту представляются меры так называемой финансово-правовой ответственности. Бюджетное законодательство среди мер бюджетной ответственности закрепляет следующие меры финансово-дисциплинарного характера: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Третий параграф четвертой главы «Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития» обобщает результаты анализа методики реализации компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, применяемой во взаимоотношениях с органами местного самоуправления составляющих их муниципальных образований.

Диссертант установил, что в целом взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне основаны на использовании методов реализации компетенции, аналогичных тем, которые используются во взаимоотношениях органов Федерации и ее субъектов. Указанные методы также условно подразделяются на позитивные и негативные.

Применение соответствующих методик воздействия на органы власти на региональном уровне имеет определенную специфику. Тем не менее, представляется необоснованным ограничение в действующем законодательстве договорной формы взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Такая форма весьма эффективна, в частности, при организации информационного обмена между двумя уровнями власти.

Региональное законодательство о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления нуждается в совершенствовании, в частности, в систематизации. Автор диссертации предлагает следующие шаги в этом направлении: а) разработка на уровне каждого субъекта Российской Федерации единого закона, объединяющего нормы об основных методах взаимодействия соответствующих органов (включая правила разработки модельных нормативных правовых актов, оказания методической помощи, формирования совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, кадрового и иного организационного содействия и т. п.); б) введение в региональное законодательство системы мониторинга состояния и динамики развития муниципальных правовых актов, а также внесение изменений в федеральное законодательство, согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по ведению регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Вопросы бюджетного стимулирования и оказания финансовой помощи на региональном уровне также нуждаются в более детальном регулировании. В этой связи предлагается усовершенствовать правовую базу соответствующих методов, в том числе:

– определить на федеральном уровне перечень вопросов местного значения, в рамках которых осуществление полномочий органами местного самоуправления может софинансироваться из бюджета субъекта Российской Федерации;

– законами субъектов Российской Федерации установить эффективный механизм использования Фонда поддержки муниципальных образований, в том числе закрепить критерии отбора финансируемых инвестиционных программ и проектов;

– внести изменения в законодательство в части четкого определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в финансировании комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

– применительно к использованию Фонда софинансирования социальных расходов муниципальных образований необходимо законодательно: определить перечень бюджетных услуг, предоставление которых относится к вопросам местного значения, однако имеет при этом региональное значение; зафиксировать методику отбора муниципальных образований, которым предоставляются трансферты из данного фонда; закрепить формы отчетности органов местного самоуправления о результатах, достигнутых за счет средств фонда; закрепить инструменты, стимулирующие достижение органами местного самоуправления результатов в конкретных областях.

– установить в региональном законодательстве перечень форм межбюджетных трансфертов, а также, в целях исключения неопределенности в понимании терминов, дать их нормативные определения, закрепить методики распределения соответствующих средств между муниципальными образованиями.

Процедуры государственного вмешательства в дела муниципальных образований и конституционно-правовой ответственности их органов и должностных лиц зачастую отличаются сложностью и характеризуются несовершенством регулирующих их норм действующего материального и процессуального законодательства. В частности, применение такой меры, как введение временной финансовой администрации, связано с необходимостью внесения изменений в действующее арбитражно-процессуальное законодательство.

Также федеральное законодательство не закрепляет ограничений при изъятии отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и финансируемых за счет субвенций, осуществляемом при установленном решением суда нецелевом расходовании бюджетных средств либо нарушении Конституции Российской Федерации и законодательства. Кроме того, в детальном процессуальном регулировании нуждается процедура досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по решению органов государственной власти.

Заключение диссертационной работы содержит краткое изложение ключевых теоретических выводов и практических рекомендаций, разработанных диссертантом в ходе диссертационного исследования, которые систематизированы в соответствии со структурой диссертации.

Завершает исследование Список использованных источников, в котором представлены данные о нормативных и индивидуальных правовых актах, монографической, учебной и справочной литературе, статьях и докладах, опубликованных в периодических изданиях и научных сборниках, диссертационных исследованиях и авторефератах диссертаций, а также источниках на иностранных языках, использованных автором при работе над настоящей диссертацией.

Результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства (компетенция органов власти и методы ее реализации). М.: Норма, 20п. л.

2. Судьба России // Руководители российских регионов на рубеже XXI века. М., 1997. 0,5 п. л.

3. Правовой статус автономных округов // Субъекты Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие. М., 1998. 2 п. л.

4. Подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации // Основы парламентского права. Научно-практическое пособие / Под ред. . М., 2006. 0,5 п. л.

5. Национальные интересы и правовое обеспечение социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Доклад на международной научно-практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов» (Москва, 25 октября 2005 г.). М., 2005. 1,2 п. л.

6. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1999. 1 п. л.

7. Отношения наши с Тюменской областью должны строиться на договорах, а не по принципу «начальник – подчиненный» // Тюменские известия. 19октября. 0,2 п. л.

8. Ассоциации автономных округов – пять лет // Новости Югры. 19февраля. 0,2 п. л.

9. Федерализм – испытание бюджетом // Российская Федерация. 1997. № 44. 0,5 п. л.

10. Специфика, опыт, проблемы, перспективы // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Информационно-методический бюллетень. 1998. № 3-4. 0,5 п. л.

11. В атмосфере сотрудничества и равной значимости // Деловые женщины на Большом Урале. 2001. 0,3 п. л.

12. Институт полпреда – золотая середина в отношениях региона и федерального центра // Эксперт-Урал. 2002. № 20. 0,3 п. л.

13. Принцип самодостаточности // Эксперт. 2002. № 41. 0,3 п. л.

14. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления // Чиновникъ. 2003. № 2. 0,5 п. л.

15. Сделано многое. Предстоит еще больше // Тюменская область сегодня. 2003. 6 марта. 0,2 п. л.

16. Региональная социально-экономическая политика Тюменской области // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2004. № 1. 1 п. л.

17. Тюменская область – становой хребет российской экономики // Элита – Region (Тюмень). 2004. № 3. 0,3 п. л.

18. Будущее в наших руках: общественно-политическя литература // Уральский федеральный округ. 2004. № 8. 0,2 п. л.

19. Глобальное потепление в рамках первого региона // Тюменские известия. 20января. 0,2 п. л.

20. Умение работать – стабильность развития // Уральский федеральный округ. 2005. № 1/2. 0,2 п. л.

21. Перспектива нефтяного бизнеса из Тюмени виднее // Тюменская область сегодня. 2005. 2 февраля. 0,2 п. л.

22. Мы достойно справились с трудностями // Уральский федеральный округ. 2005. № 3/4. 0,3 п. л.

23. Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 7. 0,8 п. л.

24. Роль социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в обеспечении национальных интересов // Правовое обеспечение национальных интересов: Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25-26 октября 2005 г.) / Под общ. ред. . - М.: , 2005. 0,7 п. л.

25. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005.№ 12. 0,7 п. л.

26. , . Обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти // Административное реформа в России. Научно-практическое пособие / Под. ред. , . М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. 1/0,5 п. л.

27. Централизация и децентрализация власти в современном федеративном государстве (сравнительно-правовой анализ) // Федерализм. 2006. №2. 0,7 п. л.

28. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. 1 п. л.

29. Правовые механизмы взаимодействия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в социально-экономической сфере // Законодательство и экономика. 2006. № 11. 0,8 п. л.

30. С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения. 2006. № 11. 0,7 п. л.

31. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. 0,8 п. л.

32. Разграничение предметов ведения в федеративном государстве в контексте зарубежного опыта и традиций Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 4. 0,8 п. л.

33. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве // Государство и право. 2006. № 12. 0,8 п. л.

34. О согласованности федерального и регионального законодательства в Российской Федерации (проблемы теории и практики) // Хозяйство и право. 2007. № 1. 0,5 п. л.

35. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1. 0,7 п. л.

36. Формирование правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России // Право и государство. 2007. № 1. 0,7 п. л.

37. Законодательные основы и механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и политика. 2007. № 1. 0,8 п. л.