Практика реализации исполнительными органами государственной власти области законодательства о государственной гражданской службе в вопросах и ответах
Вопрос: Необходимо ли перенесение норм права из федеральных и областных правовых актов в приказы исполнительного органа?
Ответ: В соответствии с ч.4 ст.16 Закона области -З «О правовых актах Тамбовской области», наличие в тексте правовых актов норм, дублирующих федеральное законодательство, является недопустимым. Типичный пример такой ошибки – перенесение в правила служебного распорядка текста статей Федерального закона от 01.01.2001 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» о правах и обязанностях служащих и т. п.
Кроме того, недопустимо дублирование в правоприменительных актах областных актов применения права (например, после издания акта администрации области о присвоении классного чина лицу, замещающему должность заместителя начальника управления, направлении руководителя государственного органа в командировку, предоставлении ему отпуска и т. п. по органу издается приказ, которым данному лицу также присваивается классный чин, оно отправляется в командировку, ему предоставляется отпуск соответственно и т. п. Данное дублирование является вторжением государственного органа в компетенцию администрации области).
Вопрос: Каковы особенности издания приказов нормативного характера?
Ответ: Приказы исполнительного органа, изданные, в частности, в рамках реализации норм Федерального закона -ФЗ и носящие нормативный характер, подлежат направлению:
в правовое управление администрации области в срок не позднее 3 дней со дня их подписания для проведения юридической экспертизы (раздел 2 Положения о контроле за соответствием законодательству нормативных правовых актов области, утвержденного постановлением администрации области «О повышении качества правотворческой деятельности органов исполнительной власти области»);
в газету «Тамбовская жизнь» для официального опубликования (ч.1 статьи 29 Закона области -З «О правовых актах Тамбовской области»);
в областную Думу в день их подписания (ч.3 статьи 78 Устава (Основного Закона) Тамбовской области).
При этом носящими нормативный характер признаются приказы, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные приказом.
Во исполнение Федерального закона -ФЗ в органах должны быть приняты следующие приказы нормативного характера:
о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (ч.6 статьи 12 Федерального закона);
об утверждении Положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (ч.2 статьи 44 Федерального закона);
об утверждении административного регламента государственного органа (ч.1 статьи 47 Федерального закона);
во исполнение постановления администрации области «О реализации Закона области -З «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Тамбовской области, и денежном содержании государственных гражданских служащих Тамбовской области»;
об утверждении порядка и размеров выплат гражданским служащим единовременного поощрения, предусмотренного пп. 1-3 ч.1 статьи 55 Федерального закона, - объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа (чч. 3, 6 статьи 55 Федерального закона);
об утверждении правил служебного распорядка государственного органа (ч.3 статьи 56 Федерального закона).
Вопрос: Какие комиссии должны быть сформированы в органе во исполнение Федерального закона -ФЗ?
Ответ: В соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе в органах функционируют 6 комиссий, предназначение каждой из которых специфично:
- конкурсная;
- аттестационная (при этом недопустимо называть ее как либо иначе, что допускается в органах – «конкурсная и аттестационная комиссия», «аттестационная и квалификационная комиссия», «квалификационная комиссия» и т. п.);
- по служебным спорам;
- по проведению служебной проверки
(формируется в случае необходимости проведения служебной проверки в отношении конкретного гражданского служащего);
- по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов;
- по установлению общего стажа государственной гражданской службы и общего стажа работы, дающих право на установление государственным гражданским служащим области ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет и надбавки за стаж работы.
Следует обратить внимание на следующий аспект. Данная комиссия должна проводить заседание, не дожидаясь заявления самого гражданского служащего. В рассматриваемом случае трудовая книжка является единственным документом, позволяющим определить, изменился ли стаж служащего. Данный документ находится в кадровой службе органа, следовательно, именно на нее возлагается отслеживание всех изменений правового статуса служащего. Заявления от служащих при регулировании данного вопроса необходимы только при принятии представителем нанимателя решения о включении в стаж отдельных периодов службы (работы) согласно действующему законодательству.
При этом проведение заседания комиссии по установлению стажа при изменении стажа лица, проходящего гражданскую службу в данном органе, обязательно (не допускается автоматическое изменение ему надбавки за выслугу лет без проведения заседания).
Вопрос: Каковы особенности применения норм трудового права к правоотношениям, возникающим на гражданской службе?
Ответ: В соответствии со статьей 73 Федерального закона -ФЗ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной вышеназванным федеральным законом.
К типичным нарушениям данной нормы относятся:
- использование терминологии трудового права в случаях, когда применению подлежат категории служебного права («ненормированный рабочий день», «трудовой распорядок») вместо «ненормированный служебный день», «служебный распорядок» и т. п.;
- ссылка на статьи Трудового кодекса РФ вместо статей Федерального закона , либо наряду с ними, когда вопрос полностью урегулирован служебным правом;
- в приказах о назначении (увольнении) гражданских служащих отсутствует указание на заключение (расторжение) с ними служебных контрактов, в нарушение статей 26 и 33 Федерального закона (в трудовом праве трудовой договор действительно первичен по отношению к акту о назначении на должность, в служебном праве - наоборот). При этом приказ об увольнении, как правило, должен содержать 3 обязательных пункта – об освобождении от замещаемой должности, расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы (последний – при необходимости);
- положения об отделе кадровой работы (должностные регламенты работников, на которых возложено ведение кадровой работы) не содержат функций в сфере гражданской службы (либо содержат не все из них), а направлены в первую очередь на кадровое обеспечение подведомственных учреждений (при составлении Положения об отделе (должностного регламента) необходимо руководствоваться статьей 44 «Кадровая работа» Федерального закона );
- имеют место случаи применения к гражданским служащим дисциплинарных взысканий без обязательного предварительного проведения служебных проверок (для применения дисциплинарного взыскания считается достаточным, как в трудовом праве, запросить у работника объяснительную. Статьями 58-59 Федерального закона предусмотрена специальная, достаточно сложная, процедура проведения служебной проверки, без соблюдения которой применение дисциплинарного взыскания не может считаться законным);
- имеют место нарушения законодательства при заключении коллективных договоров, связанные с тем, что коллективные договоры распространяют свое действие как на гражданских служащих, так и на прочих работников (в отношении обеих категорий работников устанавливаются одинаковые нормы, хотя их статус различен).
Вопрос: Какие ответственные лица должны быть назначены из состава работников кадровой службы?
Ответ: В органах приказами должны быть назначены:
уполномоченные на получение, обработку, хранение, передачу и любое другое использование персональных данных государственных гражданских служащих в государственном органе и несущие ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты этих персональных данных (в соответствии с п.4 Указа Президента РФ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»);
ответственные за ведение и хранение трудовых книжек (постановление Правительства РФ «О трудовых книжках», Инструкция по заполнению трудовых книжек, утв. постановлением Минтруда России );
уполномоченные на получение и хранение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ч.3 статьи 3 Закона области от 01.01.2001 № 551-З «О представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Тамбовской области, и государственными гражданскими служащими Тамбовской области»).
Вопрос: Каковы наиболее часто встречающиеся нарушения технического характера в сфере кадрового делопроизводства?
Ответ: К ним можно отнести следующие:
- некорректное использование специальной терминологии служебного права (например, имеют место формулировки «назначить на государственную должность…» вместо «назначить на должность государственной гражданской службы области…»);
- дополнения к служебным контрактам своевременно не заключаются, отдельные разделы служебных контрактов и должностных регламентов не заполняются, документы не актуализируются (например, должностные регламенты при изменении функционала работников), не вносятся своевременно записи в трудовые книжки и т. п., в них производятся зачеркивания, не заполняются личные карточки государственных служащих по форме № Т-2ГС;
- в личных делах гражданских служащих отсутствуют описи, нумерация страниц, а также отдельные документы, наличие которых обязательно в соответствии с действующим законодательством, – особенно часто полисы ОМС, должностные регламенты; документы кадровой службой не заверяются, с личными делами ежегодно служащие не знакомятся;
- графики отпусков утверждаются с нарушением срока, установленного статьей 123 Трудового кодекса РФ (за 2 недели до наступления календарного года).
Вопрос: Какие нарушения наиболее типичны при проведении конкурсной процедуры?
Ответ: Все нарушения проистекают из несоблюдения требований статьи 22 Федерального закона от 01.01.2001 №79-ФЗ и Указа Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ».
К ним можно отнести:
- определение ¼ независимых экспертов не от общего числа членов комиссии, а от присутствующих, включение в их число специалистов по основной деятельности органа;
- некорректное составление текста объявления, в котором не всегда указываются требования к 4 группам квалификационных требований – стажу, образованию, знаниям и навыкам. Указываемые уровень и профиль образования зачастую не соответствуют требованиям должностного регламента. Требования к образованию формулируются либо слишком широко («высшее экономическое», хотя по факту органу не подойдет специалист с образованием «бухгалтерский учет в сельском хозяйстве»), либо слишком узко («высшее филологическое», хотя по факту органу подойдет любой специалист с гуманитарным образованием). В объявлении обязательно указание срока, до истечения которого принимаются документы, условия прохождения службы, предполагаемая дата проведения конкурса и порядок его проведения; другие материалы – по желанию органа. Необходимо обратить внимание на предоставление медицинских справок из лечебно-профилактических учреждений: по лицам, которые уже работают в органах и перемещаются внутри органа, справки часто либо отсутствуют, либо просрочены. Следует помнить, что срок их действия – один год со дня выдачи. Помимо обозначенных в Указе документов, требовать иные документы запрещается (свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, документы воинского учета и т. п. – все эти документы будут предъявлены победителем конкурса при заключении служебного контракта). Заявление должно подаваться на имя представителя нанимателя, а не председателя конкурсной комиссии.
При подаче пакета документов на конкурс кандидату рекомендуется под расписку ознакомиться с должностным регламентом, чтобы при проведении собеседования с ним можно было предметно обсуждать его будущие должностные обязанности. Кадровая служба, в свою очередь, выдает кандидату расписку в получении от него документов;
- не соблюдаются установленные законодательством сроки: 21 день со дня подачи объявления, 15 дней – между вторым и первым этапом. Причем в сроки не должны входить день подачи объявления и день проведения очередного этапа. Обязательно документально оформлять направление извещения претенденту в установленные законодательством сроки (и о допуске его ко второму этапу, и о результатах);
- не соблюдаются требования к составу конкурсной комиссии (не всегда имеется заместитель председателя комиссии, не включаются представители структурных подразделений, на должность в которых претендуют кандидаты). Специалист управления государственной службы и организационной работы администрации области ошибочно именуется независимым экспертом;
- 2 этап заседания конкурсной комиссии проводится при наличии одного кандидата. Это грубейшее нарушение Указа Президента РФ, в этом случае не могут быть оценены с использованием одинаковых критериев все кандидаты. В протоколе заседания в обязательном порядке должна содержаться оценка кандидатов, свидетельствующая в пользу того или иного кандидата.
Вопрос: Что следует учитывать при разработке должностных регламентов?
Ответ: В каждом органе должны быть утверждены должностные регламенты по всем должностям. Утверждение именных (необезличенных) и примерных регламентов не допускается.
Не допускается указывать вместо наименования должности в регламенте общее понятие «государственный гражданский служащий Тамбовской области».
При формировании раздела регламента о квалификационных требованиях необходимо руководствоваться приказом об установлении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, который должен быть издан в каждом органе. Особое внимание нужно обратить на уровень и профиль образования (зачастую подход формален и один абзац противоречит другому), стаж (нередко используется неактуализированная редакция Закона области -З «Об организации государственной гражданской службы Тамбовской области»).
Указывать в регламентах права из статьи 14 Федерального закона от 01.01.2001 №79-ФЗ не допускается, этими правами обладает любой гражданский служащий РФ, независимо от того, будут они продублированы в его регламенте или нет. В регламенте же должны быть указаны конкретные права служащего с учетом специфики его деятельности. При этом необходимо учитывать должность служащего, недопустимо указывать, например, для главного специалиста-эксперта права, характерные, например, для начальника отдела.
В регламенте обязательно наличие всех разделов в соответствии со статьей 47 Федерального закона от 01.01.2001 №79-ФЗ, за исключением показателей эффективности и результативности, работа над которыми еще не завершена. Раздел об оказании государственных услуг также должен присутствовать в каждом регламенте (если в должностные обязанности специалиста функции по оказанию государственных услуг не входят, это отражается в данном разделе). Раздел «Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения» должен содержать оба компонента («вправе» и «обязан»), причем они не должны дублировать друг друга.
Недопустимо указание непосредственной подчиненности служащего одновременно двум должностным лицам.
Управление государственной службы
и организационной работы администрации области
