Системное воздействие превентивных мер юридической ответственности
на механизм защиты жилищных прав военнослужащих (по материалам практики прокурорского надзора)
, подполковник юстиции, начальник кафедры трудового права, гражданского и арбитражного процесса Военного университета, кандидат юридических наук, доцент
Анализ надзорной деятельности военной прокуратуры за исполнением законодательства, направленного на защиту жилищных прав военнослужащих, свидетельствует о том, что проблемы обеспечения конституционных прав военнослужащих на жилье по-прежнему не разрешены, нарушения прав и свобод военнослужащих в этой сфере со стороны командования воинских частей приобрели массовый характер.
Во многих частях и гарнизонах до настоящего времени не наведен порядок при распределении и заселении жилой площади, нередко нарушаются права военнослужащих и членов их семей, вынужденных в силу бездействия органов военного управления прибегать к защите своих интересов путем обращения в военную прокуратуру, суды, высшие органы исполнительной и законодательной власти.
Ежегодно (за период с 2000 по 2004 гг.) военными прокурорами проводится в среднем около 1 800 результативных проверок исполнения жилищного законодательства, по результатам которых командованию вносится около 400 представлений об устранении выявленных нарушений закона, приносится более 150 протестов на незаконные правовые акты командования, в защиту жилищных прав военнослужащих заявляется около 1 500 исков, из которых большинство (около 90 %) удовлетворяется судами.
Средствами прокурорского надзора реально возмещается ущерб, причиненный государству в результате незаконных действий должностных лиц и военнослужащих в жилищной сфере на суммы, превышающие десятки миллионов рублей. В ходе надзорной деятельности военной прокуратуры ежегодно восстанавливаются нарушенные права более 100 тыс. военнослужащих, членов их семей и иных лиц.
За допущенные нарушения жилищного законодательства и прав военнослужащих на жилище по представлениям военных прокуроров за период с 2000 по 2004 гг. привлечено к дисциплинарной ответственности около 2 000 должностных лиц, к материальной ответственности — более 1 000 должностных лиц. Ежегодно возбуждаются десятки уголовных дел.
Следует также отметить, что рассматриваемые военными судами жалобы и иски, связанные с нарушением жилищных прав военнослужащих, составляют за последние десять лет ежегодно 5—6 % от всех остальных жалоб и исков (третье место по количеству после жалоб и исков на не обеспечение различными видами довольствия и жалоб, исков, связанных с нарушениями закона при увольнении военнослужащих с военной службы).
Основные виды правонарушений в жилищной сфере, выявляемые органами военной прокуратуры, следующие:
— незаконное расходование денежных средств федерального бюджета, выделенных на строительство и приобретение жилья для военнослужащих;
— превышение командирами и начальниками своих должностных полномочий по предоставлению жилья, а также по выделению денежных средств в качестве безвозмездной финансовой помощи военнослужащим в строительстве или приобретении жилья, а также в рамках реализации программы «Государственные жилищные сертификаты»;
— совершение корыстных преступлений в сфере жилищных правоотношений должностными лицами, обладающими исполнительно-распорядительными полномочиями в отношении жилищного фонда и денежных средств, выделяемых на строительство и приобретение жилья военнослужащим;
— оказание должностными лицами из корыстной и иной личной заинтересованности различных услуг коммерческим структурам и частным лицам за счет жилищного фонда Вооруженных Сил и иных воинских формирований в ущерб интересам военнослужащих;
— многочисленные нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством прав и свобод военнослужащих и членов их семей в период проведения военной реформы, в ходе сокращения воинских частей и учреждений, высвобождения военных городков.
Большинство правонарушений в жилищной сфере совершается высшими воинскими должностными лицами. В результате злоупотребления ими своими служебными полномочиями или превышения полномочий государству причиняется материальный ущерб в сотни миллионов рублей. Так, проверкой, проведенной военной прокуратурой РВСН в 2000—2001 гг., выявлены нарушения законности, допущенные заместителем командующего Космических войск, по личным указаниям которого жилье распределялось сотрудникам других министерств и ведомств либо в обход жилищных комиссий воинских частей без учета очередности.
Массовый характер приобрели факты злоупотребления должностными полномочиями командиров воинских частей, которые, уже имея квартиры, изготавливали фиктивные документы, на основании которых получали еще одну или несколько квартир. По указанным фактам военными прокурорами хотя и возбуждаются уголовные дела, однако они не всегда доводятся до суда (в примере с заместителем командующего Космических войск виновный в злоупотреблениях привлечен только к дисциплинарной ответственности).
В некоторых случаях уголовные дела в отношении высших должностных лиц, причинивших государству материальный ущерб на сотни тысяч (миллионов) рублей, не возбуждаются, а возбужденные прекращаются вследствие акта амнистии. Например, в 2001 г. заместитель начальника одного из центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, обеспеченный жильем по установленным нормам, путем злоупотребления доверием незаконно получил безвозмездную финансовую помощь на строительство дополнительного жилья, в результате чего причинил государству материальный ущерб. В возбуждении уголовного дела по п. «б» ч. 3 ст. 165 УК РФ в отношении последнего было отказано вследствие акта амнистии.
Зачастую материальный ущерб, причиненный государству противоправными действиями высших должностных лиц, остается не возмещенным.
Распространенности в Вооруженных Силах и иных воинских формированиях Российской Федерации правонарушений в жилищной сфере способствуют:
— ослабление контроля за законностью использования жилищного фонда, а также расходования бюджетных и внебюджетных денежных средств, выделяемых для строительства и приобретения жилья, в связи с чем они расхищаются должностными лицами либо используются не по назначению;
— самоустранение отдельных воинских должностных лиц от выполнения своих служебных обязанностей по контролю за закрепленным жилищным фондом и деятельностью жилищных комиссий, отсутствие гласности в работе указанных комиссий;
— низкое качество ревизий и проверок, проводимых контрольными органами Министерства обороны Российской Федерации и других министерств и ведомств в квартирно-эксплуатационных, финансовых и других органах воинских частей и учреждений.
В связи с сокращением и передислокацией войск создаются дополнительные проблемы при реализации прав жителей высвобождаемых военных городков, расположенных вне населенных пунктов. Нарушается тепло-, электроснабжение, не обеспечиваются должным образом коммунальное, медицинское обслуживание, трудоустройство. Только в результате вмешательства военной прокуратуры командованием военных округов принимаются экстренные меры для расселения жителей бывших военных городков. Органы военного управления и военное командование занимают пассивную позицию в борьбе с правонарушениями в сфере соблюдения и защиты жилищных прав военнослужащих.
В работе органов военного управления по обеспечению статусных прав и свобод военнослужащих, прежде всего, необходимо обратить внимание на контрольные функции. В последнее время командиры большинства воинских частей практически устранились от выполнения контрольных функций, а качество ревизий и проверок, проводимых контрольными органами Министерства обороны Российской Федерации и других министерств и ведомств, остается на низком уровне.
Негативными факторами, препятствующими обеспечению в деятельности контрольно-ревизионных органов принципа неотвратимости ответственности и наказания, являются ведомственная разобщенность ревизионного аппарата и подчинение военных контрольно-ревизионных органов должностным лицам, не заинтересованным в выявлении и пресечении правонарушений.
Для нейтрализации указанных факторов представляется необходимым создание вневедомственных штатных контрольно-ревизионных органов, действующих в армии и на флоте. По вертикали указанные внештатные контрольно-ревизионные органы должны замыкаться на Главное контрольное управление Президента Российской Федерации.
Целесообразно ужесточить меры ответственности, применяемые к должностным лицам, и прежде всего меры имущественного воздействия. В частности, в условиях перехода на контрактную систему комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации оправданным было бы введение в качестве мер дисциплинарной ответственности различных штрафов; необходимо расширить практику применения мер материальной ответственности, более детально дифференцировать применяемые к военнослужащим меры дисциплинарного воздействия и поощрения имущественного характера.
Следует констатировать, что действующий механизм реализации юридической ответственности военнослужащих недостаточно эффективен в вопросах возмещения государству имущественного вреда, причиняемого исполнительно-распорядительной деятельностью воинских должностных лиц в сфере обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей. Это обстоятельство обусловливает необходимость его совершенствования в следующих направлениях:
— совершенствование деятельности вертикали контрольных органов Российской Федерации;
— создание эффективной системы органов вневедомственного (финансового) контроля в Вооруженных Силах и других войсках и воинских формированиях Российской Федерации;
— внесение соответствующих изменений в законы, устанавливающие уголовную и материальную ответственность военнослужащих за совершение правонарушений в экономической сфере;
— разработка и создание института финансовой ответственности за совершение правонарушений в экономической сфере с учетом отечественного и зарубежного законодательного опыта.
