Эпизоды космической реформы.
гг.
Часть 2. Творение закона
(дается в сокращении)
Сергей Жуков:
Уже в комиссии Адрова началась работа над проектом Закона о космической деятельности. В авторский коллектив вошли шестеро: Владимир Михайлович Постышев (руководитель авторского коллектива), Иван Михайлович Моисеев, Сергей Владимирович Кричевский, Николай Николаевич Фефелов, Анатолий Иванович Рудев, Анатолий Викторович Лапшин.
Первые трое в этом списке – были членами Московского космического клуба. Малоизвестный факт: закон разрабатывался по договору между Верховным Советом и МКК, подписанному, соответственно, первым заместителем Председателя ВС РСФСР Сергеем Александровичем Филатовым и мной.
К июлю 1992 года проект закона в основном был готов. Пошли согласования. Обширная переписка с регионами и предприятиями могла сгореть при обстреле Белого Дома в октябре 1993-го. Но она уцелела благодаря стараниям . Закон был принят Верховным Советом России 20 августа 1993 года, утвержден в начале октября. Успели...
Иван Моисеев:
На этом многоточии Сергей Жуков остановился и заставил меня написать то, что вы сейчас возможно читаете, и то что, я назвал:
"Мемуар о космическом Законе"
Постановка задачи
Вопрос о национальном космическом законодательстве для меня впервые возник осенью 1990 г. в ходе дискуссий, предшествующих созданию МКК. Идея создания правовой базы космонавтики вполне соответствовала тогдашним настроениям в обществе, стремлениям выстроить правовое государство.
Для постановки вопроса о космическом законодательстве тогда существовали две базовые предпосылки: - полное отсутствие такового в СССР и важная положительная роль закона о космосе США 1958 г[1]. Основной проблемой был вопрос – а что, собственно должно быть в российском Законе о космосе? Американский закон был полезен в качестве образца, но ситуация в нашей стране была совершенно иной. В конце 1990 г. МКК сформулировал основные задачи космического законодательства на текущем этапе:
"…группа экспертов Московского Космического клуба считает необходимым параллельное решение трех ключевых взаимосвязанных задач.
Первая – разработать Концепцию развития советской космонавтики.
Вторая - разработать Государственную программу исследования и освоения космического пространства, обеспечить ей законодательный статус в Союзе и в республиках.
Третья - провести структурные и организационные реформы, которые бы определили возможность выполнения Государственной программы и обеспечивали бы "выживаемость" космонавтики в нынешних не очень легких условиях".[2]
Первая позиция была отражением попыток добиться от государства ясной формулировки целей и задач страны в космосе. Вторая позиция апеллировала к республикам в составе СССР в условиях сильных центробежных тенденций. Мы хотели законодательно защитить космическую деятельность от последствий неизбежных изменений в отношениях Центра и республик.
Постановка задачи о законодательном обеспечении космической деятельности шла в связке с предложением о Государственной космической программе. Тогда я с удивлением узнал, что такого документа нет. Были лишь ежегодные и пятилетние планы министерств и организаций. Отсутствие стратегического видения болезненно отразилась на космонавтике. Это привело к уничтожению почти готовой "лунной" ракеты сверхтяжелого класса Н-1, по схожим причинам проект ТКС "Энергия-Буран" завершился провалом. Транспортную систему, стоящую неимоверные деньги[3], создали, а разработка полезных нагрузок для нее оказалось за горизонтом планирования.
Но вернемся к законотворчеству. В рабочей группе МКК не было юристов, а инженеры, ученые и журналисты просто опасались вторгаться в незнакомую им сферу знаний. Список российской литературы по теме – 3 тонких книжки, все по международному праву[4]. В стране не существовало национального космического права, не было опубликованных научно-исследовательских работ по этому направлению. Причина – полная закрытость проблематики космической отрасли для общества. Секретность космоса в то время была "священной коровой", а закон – по определению не секретный документ.
Правда, была разработка, написанная "в стол". О ней я тогда не знал. Ее автором был Владимир Постышев, ранее работавший Институте государства и права АН СССР.
<…>
К вопросу написания закона мы вернулись весной 1992 года. Существенное событие произошло в феврале. В Протоколе совещания у от 18 февраля был важный пункт:
"6. РАН (Институт государства и права) совместно с МИД, Госкомсотрудничества, РКА и ВС СНГ (УНКС) в трехмесячный срок разработать и представить в Правительство РФ проект закона об основах правового регулирования космической деятельности в РФ, обратив особое внимание на вопросы собственности на космические аппараты".
В Верховном Совете РСФСР
Вскоре после завершения работ по созданию Российского космического агентства Владимир Постышев перешел на работу в ВС РСФСР, главным специалистом Комиссии Совета Республики по транспорту, связи, информатике и космосу.
Председателем Комиссии был Алексей Николаевич Адров, до этого начальник отдела НПО "Энергия". Российской космонавтике сильно повезло, что в самом начале ее формирования один из ключевых для судеб отрасли постов занял заинтересованный и умный человек.
Я начал работать в Комиссии по транспорту, связи, информатике и космосу специалистом, подключающимся при наличии фронта работы. Моей регулярной обязанностью стала фильтрация "самотека" - многочисленных космических проектов, поступающих в Комиссию. Мне пришлось работать по этому профилю в Рабочей группе Малея, продолжил заниматься тем же в Верховном Совете, по этой же теме выполнял большую НИР "Эстафета" для РКА, сейчас разбираюсь с инициативными космическими проектами в фонде Сколково.
По началу, я рассчитывал на находки, "жемчужины", как это описано в отличном рассказе "Проект "Жемчужина"" Андрея Балабухи[5], позднее понял, что основной результат – экономия сил авторов проектов и средств государства. Жаль, что ко мне в свое время не попал проект знаменитой "гравицапы", запущенной на спутнике "Юбилейный". Тогда бы этот откровенный бред полетел не в космос, а в корзину, и специалистам не пришлось краснеть при возникновении разговора об этом "прорывном открытии".
|
|
Иллюстрация к рассказу "Проект "Жемчужина". | Карикатура на запуск безопорного двигателя на спутнике "Юбилейный" |
<…>
Один из проектов, в котором приняла участие Комиссия Адрова – создание Межведомственной экспертной комиссии по космосу при Правительстве Российской Федерации. Еще в феврале я вписал в Указ Президента о создании РКА пункт об экспертизе, и эта позиция вернулась ко мне бумерангом. Создание комиссии было поручено Миннауки, исполнителем был назначен начальник отдела этого министерства Анатолий Васильевич Богданов, который и пришел в Верховный Совет за советом.
Я подготовил проект Положения о Межведомственной экспертной комиссии по космосу, дал список тех авторитетных специалистов по космосу, к которым в той или иной степени можно было отнести определение "независимые". Комиссия была создана Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. № 000[6], но… Положение выхолостили, убрав обязывающие позиции, а список заменили полностью, внеся в него в основном руководителей предприятий, подведомственных РКА. Получилось совершенно никчемно – по направлению, в котором был компетентен член Межведомственной экспертной комиссии, он являлся аффилированным лицом. Комиссия существует до сих пор, но практически не работает. Раз в несколько лет она собирается и штампует подготовленные Роскосмосом бумаги, касающиеся финансирования.
<…>
Иван Моисеев:
На некоторых других работах Комиссии по транспорту, связи, информатике и космосу остановлюсь подробнее.
Первый бюджет российского космоса
Еще в МКК, а затем в Рабочей группе Малея мы много обсуждали и аргументировали необходимость создания государственной космической программы, а также выделенного обособленного финансирования космической деятельности (так называемая "отдельная строка" в государственном бюджете). Предложения, лежащие на поверхности и явно полезные, но до 1992 года такого не было. В СССР действовал ведомственный принцип финансирования, а наши предложения предполагали переход на программно-целевой принцип, что тогда было революционным подходом.
Тогдашняя политико-экономическая обстановка просто заставила РКА пойти по предложенному нами пути. Только что созданное агентство не могло рассчитывать на "традиционное" ведомственное финансирование, как другие министерства. В условиях бушевавшего кризиса единственной возможностью было четко указать цели финансирования и обосновать необходимость их достижения. Руководство РКА это понимало. Была разработана и согласована с заинтересованными министерствами первая государственная космическая программа России.
По существу с Программой все соглашались, но это еще не стало решением проблемы финансирования Российского космического агентства. Правительство было сформировано меньше чем полугода назад, в начале 1992 года в стране кардинально изменилась экономическая система. Кто-то, не мудрствуя лукаво, отнес РКА в ведение Миннауки. В части финансирования это означало, что РКА получает деньги на космическую деятельность не из бюджета России, а из бюджета Миннауки. А бюджет Миннауки не предусматривал расходов по статьям "серийные закупки" и "капитальное строительство". Кроме того, было ясно, что и деньги, выделенные для РКА на НИОКР[7], пройдя через коридоры Миннауки, подвергнутся существенной "усушке и утруске".
Именно этот гордиев узел весной 1992 года пытался решить распутать генеральный директор РКА вместе с Николаем Тихоновичем Жулиным и Борисом Владимировичем Бодиным. Задача их была весьма непростой. Государственный бюджет 1992 года верстался "на ходу", в условиях резко меняющейся ситуации, в условиях продолжающегося процесса формирования нового состава правительства. В частности, Положение о РКА, важнейший документ о полномочиях агентства, был подписано 9 апреля, когда то, что называлось "бюджетным процессом" было в самом разгаре. И, конечно, космонавтика была далеко не единственной и далеко не самой приоритетной отраслью при рассмотрении организационно-финансовых проблем.
Решению вопроса о финансировании российского космоса помогла случайность. Коптев и его команда столкнулись с Постышевым в одном из коридоров Белого дома. После выяснения ситуации Владимир Михайлович спросил: "А что же вы к нам в Комиссию не заходите?". Не знаю, что ему ответили, но ясно, что такая "невнимательность" к профильной для РКА комиссии была чисто субъективным фактором, связанным с событиями, описанными в первой части книги. Коптев явно опасался, что его оппоненты по вопросам создания РКА встретят его неприветливо. Однако вопросы противостояния остались истории[8], делегация агентства появилась в Комиссии, а у меня на столе – Первая космическая программа России и сопроводительные документы.
По содержанию Программы вопросов не было. Точнее – возникающие вопросы были не актуальны, сначала надо было решить экономико-организационные вопросы. Не понравилось содержание сопроводительных документов, в частности "Пояснительной записки", в которой аргументировалась необходимость бюджетного финансирования космической деятельности. Как это часто бывает, записка была рассчитана на тех, кто "в теме", кого агитировать и убеждать не надо. Обращала на себя внимание и излишняя декларативность, избыток тезисов лозунгового характера.
Взялся переделывать, получил 2 страницы простого текста, с которыми Владимир Постышев и пошел к Александру Починку, тогда - Председателю Комиссии по бюджету Верховного Совета России. Разговор был коротким. Починок быстро вник в тему и согласился с нами. Более того, когда я посмотрел итоговые цифры – я обнаружил ошибку Комиссии по бюджету. Вместо того, чтобы просто утвердить предложенные РКА цифры, они добавили к запрашиваемой сумме расходы на серийные закупки и капстроительство, которые уже были учтены в запросе. Это хорошая иллюстрация той атмосферы неразберихи, в которой верстался первый бюджет России. Но, по понятным причинам, я не стал этот вопрос поднимать, более того, тогда вообще никому не сказал об этой ошибке.
Вот таким образом и появилась в государственном бюджете "отдельная строка" на космос:
"Статья 9. Направить в 1992 году ассигнования из республиканского бюджета Российской Федерации на следующие цели в следующих суммах (млн. рублей):
…
5. Финансирование фундаментальных научно-технических исследований и государственных научно-технических программ Российской Федерации Российская государственная космическая программа - 8720,0"
<…>
Первые Парламентские слушания по космонавтике
По ходу работ с РКРТ в Комиссию по транспорту, связи, информации и космосу Верховного Совета России приходили многие представители министерств, ведомств, промышленности. <…>
Сильнейшим ударом по космонавтике стали перестройка и последующий за ней распад СССР. С началом перестройки резко снизился оборонный заказ, доминирующий в космическом производстве, а распад Союза нарушил кооперационные связи в промышленности. СССР экономически оказался полным банкротом, оставив в наследство России одни долги, что делало весьма затруднительным финансирование космической отрасли, требующей длительного времени до получения результата. Все это привело к тяжелым проблемам для отрасли и каждого отдельного предприятия. Проблемы не решались и пути к их решению не просматривались.
В этой ситуации Верховный Совет 11 ноября 1992 года проводит первые Парламентские слушания по космонавтике, выбрав тему "Космическая политика России". В слушаниях приняли участие представители ряда комитетов ВС РСФСР - Комитета по промышленности и энергетики, Комитета по обороне и безопасности, Комитета по международным делам и внешнеэкономическим связям, а также представители Российского космического агентства, Министерства обороны, Министерства науки, других заинтересованных министерств и ведомств, представители предприятий и организаций космического комплекса России. По нашей инициативе были приглашены независимые специалисты (тогда еще и такая практика, и сам термин "независимый специалист" были не входу). В частности, в слушаниях участвовал бывший, а в то время еще и опальный, Главный конструктор . Перед слушаниями мне удалось поговорить с Василием Павловичем. Что меня тогда удивило, так это его позиция по пилотируемой космонавтике. Мишин предлагал отказаться от пилотируемого космоса. У меня тут же возникло желание поспорить, но, к сожалению, обстановка не позволила: до начала мероприятия я должен был переговорить с несколькими выступающими.
Слушания вел . <…>
Основной доклад "О космической политике России в гг." сделал .
Выступивших вслед за ним генеральный директор РКА заявил, что российский космическим комплекс находится на пороге краха, акцентировав свое выступления на проблемах финансирования и оттоке кадров. Пути выхода из критической ситуации Коптев видел в наращивании коммерческого международного сотрудничества. Перспективы международного сотрудничества представлялись весьма благоприятны, но для их реализации требовалось время.
Заместитель командующего Военно-космическими силами генерал-майор также говорил о трудностях с финансированием, указав на резкое снижение финансовых вкладов со стороны стран СНГ и в тоже время призвав к налаживанию кооперации в рамках СНГ.
Представители промышленности сетовали по поводу появившихся проблем с налогообложением земель предприятий.
В заключительном слове председательствующий сказал, что замечания и предложения будут обобщены и представлены депутатам в качестве информации для рассмотрения бюджета космонавтики на 1993 год и принятия Закона о космической деятельности.
Разработка Закона о космической деятельности
Концепция Закона
Работа над законопроектом началась в апреле 1992 года. К 29 апреля в ходе нескольких обсуждений был сформулирован первый вариант концепции Закона. 5 мая доработанный и окончательный вариант Концепции был подписан авторами – Постышевым, Кричевским, Моисеевым, Рудевым и Фефеловым.
….
В Концепции говорилось, что Закон о космической деятельности должен быть направлен на:
"1.Установление правовых начал космической деятельности как базы для дальнейшего развития законодательства в данной области.
2.Обеспечение:
- приоритета потребностей граждан России;
- мирной направленности космонавтики;
- открытости принимаемых решений при обязательной независимой экспертизе;
- конкурсности проектов и антимонополизма;
- равного доступа к космической деятельности и ее результатам;
- максимальной эффективности космической деятельности при минимуме затрат;
- развития негосударственных коммерческих структур;
- безопасности космической деятельности;
- ответственности государства, организаций и граждан, осуществляющих космическую деятельность".
Многие из перечисленных задач актуальны и сегодня.
25 мая от лица Комиссии по транспорту, связи, информатике и космосу Верховного Совета Концепция была разослана заинтересованным ведомствам и организациям, примерно в 100 адресов.
"Новости космонавтики" опубликовали Концепцию и мой короткий комментарий.
Параллельно с разработкой Концепции началась и отработка текста проекта Закона. Вот скан третьей версии. По содержанию видно, что наши планы явно превышали наши возможности. В быстроменяющейся обстановке практически было невозможно вмешаться в налоговое и антимонопольное законодательство со «своей» космической спецификой.
Официальное оформление работы над законопроектом
Еще одна задача, которая решалась в то время – правовое оформление нашей законотворческой активности. 5 мая 1992 был подписан Договор между МКК и ВС РСФСР на "…разработку проекта Закона Российской Федерации о космической деятельности".
Таким образом, наши работы получили официальный высокий статус.
В Техническом задании, которое, как водится, писал Исполнитель, были обозначены сроки работы – с 5 мая по 30 декабря 1992 года. Работа оформлялась как научно-исследовательская, ее задачи перечислены ниже:
"2. Основные задачи НИР:
2.1. Разработка концепции закона Российской Федерации о космической деятельности;
2.2. Изготовление текста соответствующего законопроекта;
2.3. Обоснование Закона с характеристикой его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий принятия Закона.
…
5. Перспективы развития НИР.
Закон Российской Федерации о космической деятельности закладывает основы правового регулирования в этой области.
В дальнейшем, на его основе должны быть разработаны и приняты законы, регулирующие отдельные направления космической деятельности и пакет соответствующих подзаконных актов".
Разумеется, такая работа должна была быть достаточно хорошо оплачена. Договор был заключен на руб. Это составляло 1200 USD на момент начала работы или 120 USD на момент ее окончания – по 20 долларов на одного члена Временного трудового коллектива (ВТК). Но это не следствие скупости заказчика – это следствие тех самых переходных процессов в экономике России.
Сергей Жуков:
Что же, члены ВТК и я как подписант согласились на фиксированную цену договора. Это были наши риски – никто не думал, что рубль так упадет… Но сам факт подписания договора между мало кому известной в то время общественной организацией и Верховным Советом поднимал престиж Клуба. Здесь стоит сказать и о порядочности Алексея Николаевича Адрова, желавшего, чтобы работа разработчиков Закона была оплачена.
В тот момент я отошел от законотворческой деятельности, занялся Алтайским проектом. Мы, прежние союзники по рабочим группам Малея и Адрова, внесшим решающий вклад в создание РКА, теперь конфликтовали («группа Постышева против Жукова»). Причина – разочарование участников нашего движения, связанное с тем, что никто не получил постов в новой структуре.
Тем не менее, договор по оплате разработчиков закона был заключен через Клуб, все обязательства по договору выполнены.
Иван Моисеев: ВТК
Временный трудовой коллектив (ВТК) состоял из:
Ивана Михайловича Моисеева;
Анатолия Ивановича Рудева;
Сергея Владимировича Кричевского;
Николая Николаевича Фефелова;
Анатолий Викторович Лапшина.
Руководителем ВТК был избран я, но фактически работой и в организационной части, и в содержательной руководил Владимир Постышев. Формально он не мог войти в ВТК, так как получилось бы, что представитель Заказчика является и исполнителем.
Распределение обязанностей и направлений работ между Заказчиком и Исполнителем сложилось стихийно. Оно было примерно следующим:
А. Адров – Заказчик. Он и вел себя, как идеальный заказчик – в сущность работы не вмешивался, оказывал всяческое организационное содействие. Его ключевой вклад в работу по существу – организация достижения консенсуса при окончательной редакции Закона.
В. Постышев имел решающее слово по составу норм, вводимых в проект закон и по их редакции. Это не из-за того, что он был руководителем, а благодаря его любопытному качеству. Стоило Владимиру Михайловичу понять и принять чье-либо предложение, какую-либо идею – он сходу выдавал редакцию и аргументацию соответствующего текста, причем существенно лучшие, чем автор идеи.
А. Рудев работал (и сейчас работает) в ЦНИИМАШ. Он, как большой знаток международного космического права, обеспечивал согласование международного и будущего национального космического права.
А. Лапшин – тогда подполковник из Плесецка. Как он появился в ВТК и чем занялся после – мне неизвестно, но я запомнил его как весьма грамотного и разумного специалиста.
С. Кричевский и Н. Фефелов тогда служили космонавтами, готовились к полету в космос, соответственно сильно нажимали на введение в проект закона норм о космонавтах.
Если судить по результатам работы ВТК, подбор состава следует признать удачным.
Сергей Кричевский:
Осенью 1991 г. я был командирован для работы в Рабочую группу по космонавтике, затем весной 1992 г. мне продлили командирование в Комитет по обороне и безопасности ВС РФ для работы над проектом Закона. Одновременно с этим по моей инициативе из Центра подготовки космонавтов был командирован и космонавт, кандидат юридических наук Николай Фефелов. Мы ежедневно приезжали из Звездного городка в Верховный совет, а вечером уезжали обратно, тратя на дорогу на электричках и метро по 5 часов в день.
Мы активно участвовали в разработке аспектов обеспечения безопасности космической техники и деятельности, создании концепции закона и формулировании его статей. Я подолгу сидел за компьютером, набирал текст, вносил правку, делал новые варианты, распечатывал документы.
Николай Фефелов занимался отработкой основных понятий в части космической инфраструктуры, прав собственности, военных аспектов космической деятельности, пилотируемой космонавтики.
Мы с Николаем Николаевичем в инициативном порядке написали проект "Положения о космонавтах Российской Федерации". А летом 1992 года, после завершения основной работы над проектом Закона, вернулись к своим обязанностям в ЦПК.
Иван Моисеев: Рассылка законопроекта
В таком составе мы разработали 4-й, 5-й и 6-й вариант законопроекта. Шестой вариант, завершенный 20 июля 1992 года, был представлен на общественное обсуждение. Интернета тогда не было, поэтому 30 июля мы сделали почтовую рассылку проекта Закона от Комиссии по транспорту, связи, информатике и космосу Верховного Совета примерно по 200 адресам. Адресатами стали все субъекты Федерации, заинтересованные министерства около сотни предприятий, независимые эксперты.
Ответы большей частью были лаконичны: "нет замечаний и предложений". Но 67 писем содержали аргументированные возражения и предложениями. Я перевел эти письма в «цифру» и выделил конкретные тезисы. Тезисов набралось 943 (без учета замечаний комитетов и комиссий Верховного Совета, где можно было "объясниться", зайдя в соответствующий кабинет).
Все предложения были изучены самым тщательным образом, решение по каждому их них принималось после обсуждения в ВТК. Большая часть предложений была рациональна, но вышла за пределы регулирования Закона в его последней редакции. Многие идеи еще ждут своего часа.
Оценка работы ВТК была дана в заключении Президента Российской Федерации от 3 декабря 1992 года на проект Закона.
В заключении, в частности, говорилось: "...данный вариант проекта Закона, на наш взгляд, выгодно отличается от проекта, подготовленного Институтом государства и права Российской академии наук совместно с Российским космическим агентством, Министерством обороны и Министерством иностранных дел, поскольку выполнен методологически на более высоком уровне, предусматривает участие в осуществлении полномочий по регулированию космической деятельности субъектов федерации и по ряду других причин…".
Договор о разработке законопроекта был выполнен, сдан Заказчику и закрыт актом сдачи-приемки в установленный срок. Но история самого проекта Закона о космической деятельности на этом не закончилась. Предстояла работа по его принятию.
<…>
Иван Моисеев: Выход на «короткую» версию
Работа кипела, но возникли иные проблемы: мы не укладывались в сроки и закон получился слишком объемным, перегруженным деталями. Работа встала. Постышев разводил руками.
Выход удалось найти мне. В Техническом задании к Договору было записано:
"…Закон Российской Федерации о космической деятельности закладывает основы правового регулирования в этой области.
В дальнейшем, на его основе должны быть разработаны и приняты законы, регулирующие отдельные направления космической деятельности и пакет соответствующих подзаконных актов".
Но вот как-то вечером, в последние дни 1992 года, после очередного совещания с констатацией тупиковой ситуации, я сообразил, как из детального закона сделать рамочный. Работа заняла часа полтора с интенсивным нажиманием клавиши "Del". Из 43 статей осталось 30, из 68 страниц – 35. Получившуюся шестую "короткую" версию я положил на стол Постышеву.
Обычно не эмоциональный, Владимир Михайлович был в восторге. С радостным потиранием рук он возбужденно ходил по кабинету. "Короткая" версия решала много накопившихся проблем – организационных и по существу. Доводку текста провели Постышев, Рудев и я при участии Бориса Бодина, в то время заместителя начальника "программного" управления РКА.
Большой разговор – совещание на высшем уровне
У "короткой" версии было один недостаток – все проблемные вопросы и нормы, отношение к которым, мягко говоря, было неоднозначным, оказались на поверхности, стали ясно видимыми. Из-за таких спорных норм "сильные игроки" - Российское космическое агентство, Министерство обороны и Российская академия наук могли бы занять непримиримую позицию по всему проекту Закона. Большую роль в поиске компромисса сыграл Председатель комиссии .
Рассмотрим спорные позиции законопроекта.
1. Вся Статья 13 "Российский космический фонд". Было много возражений по необходимости создания такой структуры вообще, еще больше – в отношении норм, определяющих ее деятельность. Активным сторонником создания Российского космического фонда был Владимир Постышев.
2. Автором и сторонником второй спорной нормы был Анатолий Рудев. Норма была сформулирована так: "Организация с участием иностранного капитала может являться исполнителем работ по государственному заказу, если доля иностранного капитала в ее уставном фонде не превышает сорока девяти процентов".
3. Самое большое неприятие вызвала норма, предложенная мной:
"В Российской Федерации запрещаются:
…
- опытно-конструкторские работы по созданию средств военной техники и вооружений, предназначенных для поражения объектов в космосе или из космоса".
Норма вызывала возражения даже внутри ВТК, половина его была против, но мне удалось убедить Постышева и членов Комитета по обороне Верховного Совета. Резко против, ставя вопрос на первое место, выступали Минобороны России и РАН. Аргументация была патриотически-идеологического характера, но в основе лежали, как мне казалось, прагматические соображения – и те, и другие имели заказы по соответствующей тематике.
2 марта 1993 года организует совещание "по вопросу о внесении на первые чтения проекта Закона Российской Федерации "О космической деятельности". Список участников (предварительный) приведен на скане ниже.
Кроме перечисленных, в списке на совещании еще присутствовали: (Минсвязи России), (ЦПК), (Ассоциация [?]), (НПО им. Лавочкина), (Комитет по науке и народному образованию), (Ассоциация [?]), , (НПО "Энергия"), (НПО "Композит"), (ЦНИИМАШ), (ЦПК), [?] (Росгидромет)[9].
Обработав стенограмму, мы выделили 41 предложение, из них 19 были учтены в законопроекте. Было решено оставить в законе спорные нормы о Российском космическом фонде и участии в выполнении госконтрактов компаний с иностранным капиталом. По вопросу запрета ударных космических вооружений представители Генерального Штаба и Военно-космических сил Министерства обороны предложили мне согласовать норму с Комитетом по обороне Верховного Совета. В итоге норма была снята.
<…>
21 апреля 1993 года 12-я версия законопроекта в соответствии с процедурой была направлена председателям комитетов и комиссий Верховного Совета.
Принятие Закона
С апреля по июль 1993 года проект "варился" внутри Верховного Совета. От этого процесса осталось мало документов, потому что большая часть замечаний снималась или учитывалась в рабочем порядке, без исходящих и входящих писем.
20 июля 1993 года был завершен последний, 13-й вариант проекта Закона.
Через месяц, 20 августа 1993 года Закон Российской Федерации "О космической деятельности" № 000-1 был принят подавляющим большинством голосов, без голосов «против» и лишь при одном воздержавшемся. К сожалению, я так и не узнал, кто это был и каковы мотивы "воздержания".
Однако для того, чтобы Закон вступил в силу, требовалось его подписание Президентом Российской Федерации и публикация в печати.
21 сентября Президент своим Указом прекратил деятельность Верховного Совета. Что-то в этом духе я предвидел, поэтому заблаговременно перенес домой копии большинства документов, касающихся Закона.
3 октября кризис перерос в вооруженную стадию. Путчисты захватили мэрию, а вечером начали штурм Останкинского телецентра. Утром 4 октября вооруженный мятеж был подавлен, и этим же днем подписывает Закон о космической деятельности. 6 октября Закон был опубликован в «Российской газете» и вступил в силу.
Итоги
Основной целью создания Закона России "О космической деятельности" являлось придание российской космонавтике правового статуса. В отсутствии такого закона, с учетом тогдашней экономической и политической ситуации само выживание космонавтики было бы под постоянной угрозой.
Закон "О космической деятельности" определил общие принципы, ввёл базовые понятия, решил актуальные на тот момент правовые проблемы. Предполагалось, что с опорой на этот закон будет разработана линейка законов, регулирующих конкретные направления космической деятельности.
Однако развитие космическое законотворчество пошло по иному пути.
Немного о развитии российского космического законодательства
Федеральным законом -ФЗ в Закон "О космической деятельности" внесено большое количество поправок, которые снижали законодательно определенный статус космонавтки в России, расширяя возможности органов исполнительной власти, реализующих космические программы, выводя их деятельность из области законодательного контроля.
Следует обратить внимание на поправки, изменяющие смысл и содержание фундаментального понятия "космическая деятельность", так как они непосредственно влияют на всю нормативную базу космической деятельности.
В первой редакции Закона правовое понимание термина "космическая деятельность" вводится Статьей 2:
«Статья 2. Понятие космической деятельности
1. Для целей настоящего Закона под космической деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела.
…
2. Космическая деятельность включает создание (в том числе разработку, изготовление, испытания), а также использование и передачу космической техники, космических технологий, иной продукции и услуг, необходимых для осуществления космической деятельности».
После поправки статья 2 выглядит уже совершенно иначе (выделены изменения):
«Статья 2. Понятие космической деятельности
1. Для целей настоящего Закона под космической деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела.
К основным направлениям космической деятельности относятся:
…
2. Космическая деятельность включает в себя создание (в том числе разработку, изготовление и испытания), использование (эксплуатацию) космической техники, космических материалов и космических технологий и оказание иных связанных с космической деятельностью услуг, а также международное сотрудничество Российской Федерации в области исследования и использования космического пространства».
Фактически эта поправка лишает пункт 1 статьи 2 правового смысла, так как нет определения либо разъяснения, что такое "основные направления космической деятельности" в контексте Закона, и ничего не говорится о «неосновных направлениях».
Еще более вредно и абсурдно введение оборота "оказание иных связанных с космической деятельностью услуг" вместо "иной продукции и услуг, необходимых для осуществления космической деятельности" в первоначальной редакции.
С космической деятельностью "связано" огромное количество услуг – телевидение из космоса, встроенные в самые разные бытовые устройства приемники навигационной информации, геодезические и топографические приборы в строительстве, множество других услуг. Толстые тома можно написать. И по тексту Закона – все это следует относить к космической деятельности и применять к этим работам (да и просто к использованию спутниковой информации) нормы космического законодательства.
К аналогичным последствиям приводят изменения в пункт 2 статьи 2 Закона.
Здесь вводится термин «использование (эксплуатация)». Следует отметить, что использование и эксплуатация – это совершенно разные понятия, относящиеся к разным субъектам деятельности. Например, эксплуатация спутника дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) включает в первую очередь его управление, осуществляемое соответствующим оператором, а вот использованием спутника – это очень широкое понятие, использованием может заниматься огромное количество физических и юридических лиц. Ясно, что расшифровка термина "использование" как "эксплуатация" в правовом смысле не корректно, оно вносит очень много возможностей произвольного толкования.
Таким образом, сегодня чуть ли не любую деятельность можно объявить космической. А это приводит, с одной стороны, к отказу предоставить преференции по тем или иным видам космической деятельности из-за опасений злоупотреблений, с другой стороны, к распространению требований и ограничений Закона (например, по вопросам лицензирования) на работы, ограничивать которые вредно для экономики государства. Возможность произвольного (по решению чиновника) отнесения каких-либо работ к "космической деятельности" позволяет говорить о высоком уровне коррупциогенности поправок 1996 года. Расплывчатость и невнятность базовых понятий приводит и к затруднениям в решении задач привлечения частного бизнеса. Предприниматель, задумавшийся о своем участии в работах по космосу, в первую очередь посмотрит на Закон о космической деятельности. И – либо не поймет, что от него требует законодательство, либо поймет, что на Закон ему опираться нельзя.
Это наиболее актуальные огрехи поправок 1996 года в Закон о космической деятельности. Полный список некачественных правовых норм, добавленных в него, слишком велик, чтобы быть приведенным здесь. Однако один «шедевр мысли» я проиллюстрирую:
Авторы этой нормы перепутали валовой внутренний продукт (ВВП) с расходами бюджета. 1% ВВП – это примерно в 5 раз больше, чем расходы. Если бы в норме было написано просто "1% ВВП", пришлось бы более чем в 10 раз увеличить расходы на космическую деятельность. Но в норме сказано "до одного процента валового внутреннего продукта". А "до 1%" может быть и нулевые расходы. То есть на практике эта норма "ни о чем".
Единственный смысл этого документа в том, что желая увеличить объем бюджетного финансирования, на деле законодатель его ограничил.
Интересно, что после публикации закона о поправках несколько аналитиков в области космической деятельности обращались ко мне с одним и тем же вопросом – может быть мы не поняли, может быть за этим по юридически что-то умное скрывается?.. Лет через 10 эта норма была "втихую" снята.
<…>
С 1996 г. до настоящего времени в Государственную Думу был внесен 21 законопроект по вопросам космической деятельности (не учитывая законопроектов о ратификации международных соглашений и технических поправок "приведения в соответствие" с общим законодательством). Из них принято 2 законопроекта (поправка в Налоговый кодекс и снятие статьи Закона о ратификации), отклонено, соответственно – 19. Если основываться на заключениях Совета Федерации и Администрации Президента, то основной причиной отклонения законопроектов является их правовая бессодержательность.
Конечно, каждый отклоненный законопроект имеет свой набор причин провала, но можно выделить некоторые общие. Помимо указанной выше расплывчатости базовых понятий крайне негативно на качестве законопроектов отзывается кулуарный характер разработки законопроектов. О работах не сообщалось в прессе, даже специалисты зачастую не знали о планах законотворчества. Не проводились опросы заинтересованных субъектов космической деятельности. Таким образом, проекты не были испытаны "на прочность", упускали ряд важных областей, требующих регулирования, а вместо этого были насыщены излишней декларативностью, не имеющей правового значения.
В то же время названия непринятых законопроектов показывают наличие широкого спектра вопросов, требующих правового регулирования:
- О предпринимательской деятельности в области исследования и использования космического пространства;
- О создании и применении космических средств в интересах обороны и безопасности Российской Федерации;
- О государственной поддержке потенциала космической индустрии и космической инфраструктуры Российской Федерации;
- О государственном регулировании международного сотрудничества субъектов космической деятельности Российской Федерации;
- О государственной поддержке ракетно-космической промышленности и космической инфраструктуры Российской Федерации;
- Об обеспечении безопасности космической деятельности Российской Федерации.
Анализ сложившейся ситуации дает основание сформулировать первоочередные задачи формирования российской законодательной базы космической деятельности.
Первая задача - внесение "последних" изменений в Закон "О космической деятельности". В отличие от сегодняшней практики, изменения должны не расширять область действия Закона, а более жестко сформулировать вводимые правовые понятия в соответстви с интересами граждан России и требованиями развития космической отрасли.
Вторая задача – разработка и принятие специального закона о дистанционном зондировании Земли из космоса. Такой закон должен стать моделью для других специальных законов по отдельным направлениям космической деятельности.
И, наконец, третья задача – законодательное обеспечение мероприятий по реорганизации космической отрасли. Масштабность и характер этих мероприятий потребуют введения новых законов. Нужно обеспечить их высокое качество.
[1] National Aeronautics and Space Act - Signed into law by President Dwight D. Eisenhower on 29 July 1958. http://www. nasa. gov/offices/ogc/about/space_act1.html
[2] , Моисеев космический клуб: люди и идеи \\ Астрономия, космонавтика. – 1991. – №5. – М: Знание. http://epizodsspace. no-ip. org/bibl/znan/1991/5-91/klub. html
[3] Общие затраты по теме "Буран" в ценах 1989 г. по состоянию на 1 января 1989 г. составили 14,5 млрд. рублей. Это более чем в два раза больше, чем затраты 1989 г. на всю космическую деятельность.
[4] , Марков - Земля – Право. – М: Международные отношения, 1978. – 132 с.
Жуков и мир. –М.: Наука, 1985. – 86 с.
Новое в космическом праве. – М.: ИГП, 1990. – 150 с.
[5] http://*****/read/balabuha_andrey/proekt_gemchugina. html#0
[6] http://open. *****/document/#34 ,
[7] Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.
[8] В истории они не остались. Противостояние продолжалось и позже в разных формах, оно так и не было до конца не разрешено. Слишком разные подходы к жизни и космонавтике. Но ради общего дела, ради пользы в космонавтике стороны умели договариваться. – Сергей Жуков
[9] Стенограмма этого, на мой взгляд, весьма важного совещания, наверняка не сохранилась, но сохранились материалы ее обработки, по которым я и восстановил реальный список участников.
