,
Современные технологии разработки и реализации политики обеспечения региональной безопасности
Анализ работ в области разработки общей теории национальной безопасности1 дает возможность сделать ряд обобщений, позволяющих конкретизировать основные концептуальные положения этой теории к прикладным задачам разработки политики обеспечения региональной безопасности Российской Федерации на переходном этапе ее развития.
В широком смысле обеспечение региональной безопасности предполагает государственную разработку и установку норм безопасного существования и развития личности, общества и государства, принятие рациональных мер по предотвращению угрожаемых отклонений от этих норм и глубоких кризисных процессов. Это призвано стимулировать концентрацию политической воли, усилий общества и имеющихся ресурсов на достижение национальных целей и защите жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом выбор направлений развития и мер по преобразованию социальной системы должен вытекать из жизненно важных интересов всех объектов безопасности. На этой принципиальной основе должна разрабатываться и политика обеспечения региональной безопасности РФ как проекция политики национальной безопасности на сферу конкретных условий жизни в субъекте федерации.
Существующие угрозы в значительной мере связаны с системным кризисом реализованной модели общественного устройства. Неадекватность социальной системы потребностям общественного прогресса создает угрозу безопасности общества и государства. Поэтому вопросы социально-политического устройства РФ и ее регионов являются важнейшими внутренними факторами безопасности и требуют разработки и реализации такой политики обеспечения безопасности социальной системы, которая соответствовала бы национальным целям России.
В переходный период к новым социально-экономическим отношениям опасным для общества и для государства является как возврат к устаревшим, так и перескакивание к исторически преждевременным формам социального устройства. Именно невозможность эффективного решения накопившихся проблем в рамках реализованной в бывшем СССР тоталитарной модели общественного устройства и стало причиной его развала. Очевидно, что попытки «досрочного» построения капитализма в России также обречены на неуспех вследствие недостаточного созревания необходимых для этого социально-политических условий и специфики российского менталитета. Создание рыночных отношений с формированием класса собственников типа рантье - это путь в доиндустриальное, а не в постиндустриальное общество. Переход к новым социально-экономическим отношениям постиндустриального общества требует формирования соответствующей ему системы ценностей с учетом национальных традиций и использованием специфического потенциала для формирования нового социального субъекта, решающего материальные проблемы и самореализующегося в творчестве на основе демократии.
Необходимыми условиями для развития демократических принципов организации социальной системы являются согласие общества на частичное ограничение свобод в интересах безопасности государства, законопослушание и взаимная ответственность личности, общества и государства за достижение национальных целей, достаточность общей и политической культуры общества для осуществления народовластия. Сложность практического решения этой задачи связана с существованием значительных противоречий в интересах и намерениях различных социальных и профессиональных групп, которые особенно обостряются в условиях социальных и экономических кризисов. Этого нельзя не учитывать при определении целей и задач политики современного обеспечения безопасности на федеральном и региональном уровнях.
Необходимо отметить, что формирование в России свободных рыночных отношений не может служить самоцелью, а является механизмом материализации социальных отношений на основе прав собственности и предпринимательской деятельности. Но разрешение внутренних социальных противоречий через развитие прав собственности требует адекватного усиления ответственности личности за результаты принимаемых решений и действий.
При переходе к рыночным отношениям предпринимательские структуры требуют широкой свободы своей деятельности, но не желают брать на себя всю полноту социальной ответственности за результаты и строго соблюдать существующее экономическое законодательство. При возникновении экономических проблем предприниматели и значительные слои населения склонны обвинять в них государство и требовать от него компенсации ущерба. Примером этому может служить массовое участие населения в махинациях различных акционерных обществ. В интересах обеспечения безопасности социальной системы требуется поиск и реализация такой формы отношений личности, общества и государства, которые соответствовали бы рациональному соотношению свобод и ответственности с учетом психологической, социальной, политической и экономической готовности членов общества к новым экономическим отношениям.
Возможность достижения указанной цели в значительной мере зависит от решения проблем обеспечения информационной безопасности. Информация сегодня играет важнейшую роль в формировании отношений в обществе, социальной его реакции на происходящие процессы, в определении интересов социальных групп, в оценке возможных угроз этим интересам, в адекватности принимаемых решений реально складывающейся обстановке. Государственная политика обеспечения информационной безопасности страны включает в себя систему решений и мер по обеспечению защищенности личности, общества и государства от намеренных и непреднамеренных воздействий на информационные системы с целью нарушения их функционирования или несанкционированного доступа к ним, а также от использования дезинформации для целевого воздействия на собственное мнение или принимающих решения лиц, усиливая угрозу безопасности социальной системы.
Обеспечение информационной безопасности в регионе должно обеспечиваться комплексным путем, через использование административно-правовых, финансовых, технических и технологических мер. При этом административно-правовые меры не должны противоречить демократическим принципам организации общества и государства, а основываться на взаимной ответственности личности, общества и государства за обеспечение безопасности и необходимости определенных ограничений в информационной среде в интересах стабильности и развития РФ на новых демократических принципах. Основные направления государственного регулирования информационной безопасности определены в Концепции информационной безопасности РФ2.
Ближайшей задачей государства и общества в области обеспечения безопасности любого региона (местности, области, края, республики) должно быть поддержание качества жизни населения на уровне, достаточном для сохранения социально-политической и финансово-экономической стабильности и формирования устойчивой системы национальных ценностей и интересов, на базе которых должен идти процесс консолидации общества.
Последующей задачей политики обеспечения безопасности должна быть ориентация на снижение внутренних угроз социально-политического и экономического характера. Конечной задачей этой политики должно явиться гарантированное обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах. Переход России к новым социально-политическим и экономическим отношениям требует создания достаточно эффективной системы обеспечения безопасности на всех уровнях - от федерального до местного.
Необходимо учитывать несформированность устойчивой системы национальных ценностей и интересов у различных социальных групп россиян. Распад СССР, социально-политическая организация которого предполагала подчинение интересов личности и общества интересам государства, привел к появлению социально-политической системы с множеством центров интересов с существенными противоречиями между ними. Одной из основных проблем разработки политики обеспечения региональной безопасности видится создание механизма формирования устойчивой системы региональных интересов, ориентированной на национальные ценности и интересы, которые поддерживались бы большинством населения.
Декларированное провозглашение национальных ценностей без их конкретизации применительно к реальной политической, социальной, экономической и психологической ситуации не позволяет создать и использовать конструктивный механизм системы согласования национальных интересов и целей как базовых ориентиров политики обеспечения региональной безопасности в переходный период развития РФ.
В качестве национальной цели подразумевается безопасность и благополучие граждан, обеспечивающие цивилизованный переход России к постиндустриальной фазе развития с созданием необходимых условий для духовного совершенствования личности и повышения качества жизни всего населения. Эта цель должна отображаться и конкретизироваться во всех основных сферах государственного, регионального и муниципального управления с учетом политических, социальных, экономических и психологических реалий жизнедеятельности общества. В противном случае, на наш взгляд, современные преобразования в указанных сферах могут вступить в противоречия, препятствуя устойчивому прогрессивному развитию страны или даже привести к регрессу с усилением факторов перехода к диктатуре либо анархии.
Базой для формирования устойчивых национальных ценностей и интересов должен стать договор об общественном согласии, идеи которого, как показывают результаты социологических опросов, разделяет большая часть населения. В связи с этим он может способствовать консолидации усилий общества и государства в достижении политической стабильности в обществе, преодолении системного кризиса в стране, укреплении российского федерализма, обеспечении безопасности личности и общества, формировании устойчивых норм нравственности в общественной жизни, повышении духовного и культурного уровня населения. Эти принципы общественного согласия целесообразно использовать в качестве основы для формирования системы национальных ценностей и интересов, путей и средств их достижения.
Основные положения политики обеспечения региональной безопасности конкретизируются в комплексных региональных программах. В рамках политики обеспечения региональной безопасности представляется целесообразным формулирование основ региональных социально-экономических, научно-технологических, медико-экологических, образовательных, информационных и иных программ, призванных обеспечить безопасность и благосостояние населения при рациональном использовании имеющихся природных, людских и иных ресурсов.
Комплексные региональные программы должны обеспечить системообразующую функцию по координации мероприятий и ресурсов, планируемых в рамках разрабатываемых целевых программ развития РФ.. Президентские и другие федеральные целевые программы развития России разрабатываются по различным аспектам безопасности. Они должны быть гармонизированы и найти свое отражение в стратегии региональной безопасности с учетом социально-политической, природно-климатической и иной специфики, а также ресурсных возможностей конкретного субъекта страны.
Отбор проблем для программной разработки и реализации на региональном уровне должен осуществляться при совокупности следующих условий: существенная значимость для позитивных структурных изменений и повышения эффективности развития большинства отраслей экономики и социальной сферы, рационального природопользования в регионе; принципиальная новизна решений по эффективному и быстрому внедрению в производство новейших научно-технических и технологических достижений, обеспечивающих значительное повышение конкурентоспособности общественного производства, его модернизацию; преемственность и взаимосвязь программ, обеспечивающих комплексное регулирование всех сфер жизнедеятельности общества и государства.
Обоснование проблем для их решения программными методами должны исходить из основных приоритетов и целей социально-экономического развития региона, направлений структурной политики, прогнозов развития государственных и общественных потребностей, результатов анализа состояния и перспектив социально-экономического, гуманитарного и иного развития субъекта РФ.
Таким образом, комплексные региональные программы должны отражать направления, цели, методы и средства обеспечения прогрессивного развития региона в рамках реализуемой государством социально-экономической политики, ориентированной на безопасное устойчивое развитие всего российского общества. Определение и предупреждение «опасных состояний» общности должно осуществляться на основе принятой стратегии обеспечения безопасности и реализовываться в рамках региональных целевых программ путем соответствующей их ориентации на обеспечение защиты жизненно важных интересов населения с использованием имеющихся сил, средств и ресурсов.
Одной из основных проблем программного государственного регулирования развития РФ является отсутствие должного системного подхода при разработке и реализации региональных программ. Разработка таких программ ведется недостаточно системно и последовательно в силу разобщенности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также острого дефицита финансовых и иных средств для их реализации.
С целью обеспечения системного подхода к реализации программного государственного регулирования в области региональной безопасности целесообразно формирование межведомственного органа, отвечающего за формирование региональных целевых программ (социально-политической, экономической, экологической, информационной и т. д.), ориентированных на обеспечение реализации стратегии региональной безопасности.
Организационно разработка политики обеспечения региональной безопасности субъекта РФ должна осуществляться в соответствии с разработанным Федеральным законом «О национальной безопасности Российской Федерации» под руководством межведомственного органа (например, Совета безопасности субъекта Российской Федерации) с участием органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов заинтересованных федеральных учреждений и ведомств, общественности, ученых, аналитиков, действующих в регионе. Проект политики обеспечения региональной безопасности должен разрабатываться и рассматриваться совместно органами государственной власти субъекта РФ, местного самоуправления и межведомственными комиссиями Совета Безопасности РФ с целью придания региональной подсистеме обеспечения региональной безопасности легитимности, согласованности с федеральной политикой обеспечения безопасности страны.
Реализация рассмотренной системы государственного программного регулирования в области региональной безопасности требует создания соответствующих механизмов административно-правового, методологического, организационного, информационного и иного обеспечения. От эффективности такого вида государственной деятельности в значительной степени будет зависеть достижение конечных целей безопасности России в целом.
Такое планирование, как представляется, не подменяет президентские и иные федеральные целевые программы, а призвано служить системообразующей основой для консолидации и координации деятельности федерального центра с инициативой субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разработка единой политики обеспечения безопасности территорий, входящих в федеральный округ, позволит сформулировать целостную систему регулирования безопасности в республике, крае, области, автономном округе; объединить усилия и ресурсы органов государственной власти субъектов РФ на достижение главной цели - безопасности и благополучия граждан страны.
Образование в РФ федеральных округов вносит свои коррективы в государственную региональную политику. По всей видимости, целесообразно региональное планирование безопасности осуществлять в рамках соответствующего федерального округа, т. к. проблемы субъектов РФ, входящих в этот округ, как правило, близки или даже совпадают. Кроме того, некоторые федеральные министерства и ведомства, непосредственно участвующие в обеспечении безопасности России (Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ, ФАПСИ, МЧС, МИД, Минимущество и другие) создали свои окружные управляющие структуры с высоким уровнем полномочий руководителей этих структур. Это обстоятельство уже сейчас позволяет компетентно решать проблемы региональной безопасности, практически на федеральном уровне.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах ориентированы, прежде всего, на выполнение следующих задач:
- обеспечение действенной координации деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- анализ эффективности деятельности органов государственной власти всех уровней в регионе;
- организацию взаимодействия органов государственной власти с общественными институтами;
- организацию контроля за исполнением федерального законодательства и указов Президента РФ.
Все это создает необходимые благоприятные условия для повышения роли субъектов РФ в обеспечении безопасности страны, для максимального использования всех имеющихся в распоряжении федерального центра и регионов для своевременного выявления внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам регионов и гарантированного их отражения.
Право полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от Администрации Президента РФ, федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц различной формы собственности; привлекать Главное контрольное управление Президента РФ, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы к проведению проверок и анализу состояния дел в различных ведомствах и организациях позволяет создавать в федеральном округе отсутствующие в настоящее время информационные ресурсы для региональной системы безопасности России3.
В то же время при сложившейся в современной России практике информационного обеспечения государственного регионального управления, описанной выше, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах объективно имеют возможность получать не более 70% достоверной информации по проблемам безопасности России на региональном уровне. Естественно, этого не достаточно для принятия единственно правильного управленческого решения.
В силу некоторой степени дезорганизации системы государственного управления, соперничества между территориальными органами федеральных министерств и ведомств в регионах, других объективных и субъективных причин нередко информация в федеральный центр попадает в искаженном виде, подвергаясь на региональном и местном уровнях купированию. Кроме того, количественные и качественные показатели безопасности региона дублируются несколькими территориальными «силовыми» структурами, умножаясь, таким образом, в центре.
Правоохранительные органы делают это с целью повышения качественных показателей в работе, а значит получения очередных званий и наград. Органы государственной власти и управления - с целью сохранения инвестиционной привлекательности своего региона, получения дополнительных средств из федерального бюджета. В результате мы имеем искаженное представление федерального центра об истинном положении дел в регионах, а значит запоздалые и неадекватные управленческие решения, приводящие к низкой эффективности всей системы обеспечения безопасности страны.
Противники создания региональной подсистемы безопасности России (в основном, это руководители территориальных органов федеральных «силовых» министерств и ведомств) аргументируют свою позицию тем, что в настоящее время информация о внешних и внутренних угрозах безопасности России в полной мере добывается, анализируется и своевременно направляется в соответствующие министерства и ведомства (МВД, ФСБ, ФАПСИ, МЧС и другие), которые реализуют ее в аппаратах Президента и Правительства, Совете Безопасности РФ. Поэтому нет необходимости в создании еще каких-либо органов управления силами и средствами безопасности в субъектах страны.
Однако в данном случае желаемое выдается за действительное. Политико-правовое, финансово-экономическое, морально-нравственное положение государства и общества пока не позволяют поднять эффективность деятельности указанных органов на требуемый уровень. За последние 10 лет некоторые министерства и ведомства не подвергались серьезным преобразованиям, за исключением нескольких попыток самореформирования. В результате все сводилось к не очень обоснованным переименованиям, структурно-кадровым перестановкам, манипуляциям с задачами и полномочиями и, как следствие, к утрате опытных квалифицированных кадров, особенно руководителей среднего звена. В целом методика деятельности правоохранительных и надзорных ведомств, психология их сотрудников остались, по сути, без изменения с советских времен. Совершенно очевидно, что требуется межведомственный подход к информационно-аналитическому обеспечению государственного управления в области национальной и региональной безопасности страны.
В связи с этим представляется необходимым создание при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах советов руководителей субъектов РФ, окружных структур федеральных министерств и ведомств, научных центров и общественных институтов округа.
Окружной Совет Безопасности может быть эффективно использован в качестве координационного и информационно-аналитического центра со следующими задачами:
- организация постоянного мониторинга внешних и внутренних угроз безопасности субъектов РФ, входящих в округ;
- реальная оценка организационно-правовых, материально-технических, физических и иных возможностей субъектов страны для парирования выявленных угроз;
- определение исчерпывающих мер административно-правового, финансово-экономического, культурного и иного характера для достижения баланса жизненно важных интересов личности, социальной общности и государственных институтов в субъектах РФ и федеральном округе в целом;
- выработка путей совершенствования федерального, регионального и местного законодательства по вопросам безопасности на региональном уровне.
Взаимодействие Окружного Совета Безопасности с центральными и территориальными органами федеральных министерств и ведомств, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными институтами может осуществляться путем создания постоянных межведомственных комиссий, например:
- по защите конституционного строя;
- оборонно-мобилизационным вопросам ;
- научно-технической и технологической политике;
- здравоохранительной и демографической политике;
- общественной безопасности и борьбе с преступностью;
- информационной безопасности; охране таможенной и государственной границы;
- вопросам образования.
Таким образом, политика обеспечения региональной безопасности должна включать в себя взаимосогласованную деятельность федерального центра, субъектов РФ и общественных институтов на всех уровнях устройства государства: федеральном, региональном и муниципальном.
Примечания:
1 См.: , , Основные концептуальные положения национальной безопасности России в ХХI веке. - М.:ЭДАСПАК, 2000; Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. – М.: ВТИ, 2000; , В. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования/ М: РАГС - 1999; Государственное управление и национальная безопасность России/ М: РАГС - 1999; Парадигма национальной безопасности реформирующейся России/ М: РАГС – 1999; , , С. Основы теории национальной безопасности/ М.: 2001.
2 См.: Концепция информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г., № 000.
3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
