Формы государственного управления

Нижегородский государственный университет им.

Юридический факультет

Специальность юриспруденция

№ зачетной книжки 048006

КУРСОВАЯ РАБОТА

По административному праву

Вариант № 6

Формы государственного управления

Содержание

Введение 3

Понятие, сущность и виды административно-правовых форм государственного управления 5

Правовые формы государственного управления, их характеристика 10

Административный договор как форма государственного управления и источник норм административного права 15

Организационные формы управленческой деятельности и их соотношение

с правовыми формами 20

Заключение 25

Список использованной литературы 26

Проблемная ситуация 27

Введение

Приступая к изучению административного права, необходимо прежде всего определить методологические основы формирования данной отрасли правовой системы Российской Федерации. А она объективно связана с социальным явлением, получившим распространенное обозначение как управление. Тем самым термин латинского происхождения[1] стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т. е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо[2]. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального назначения. Управление есть функция организованных систем различной природы[3], обеспечивающих их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект[4] и объект[5], постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации[6]. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечения ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом управления. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее[7] воздействие - прерогатива субъекта управления.

Понятие, сущность и виды административно-правовых форм

государственного управления

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержа­ние, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Со­держание — это совокупность элементов, процессов, связей, от­ношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний об­раз объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи эле­ментов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления[8] способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от пра­вильного использования всего арсенала форм деятельности. Уме­лое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой. Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектное, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена администра­тивным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами госу­дарственного управления.». В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям. При таком подходе различают правовые и не правовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается дея­тельность, которая непосредственно влечет определенные право­вые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются:

·  принятие правовых актов (решений);

·  заключение договоров;

·  совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты испол­нительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменя­ются или отменяются старые[9], формируются новые правоотношения, изменяются, прекращают­ся ранее действовавшие[10].

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях[11], то теперь они заключают много административных дого­воров[12]. И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица
, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо­гательную деятельность, способствующую выполнению их основ­ной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-пра­вовых договоров между субъектами Федерации, межгосударствен­ных и иных международных договоров.

Не правовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-техничес­кие операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламен­тируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут. Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методичес­ких рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистичес­кого учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие основные административно-правовые формы как:

·  издание административно-правовых актов[13];

·  заключение договоров[14];

·  совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия[15].

Наряду с этими правовыми формами осуществления исполнительной власти выделяются также не правовые формы в виде организационных действий и материально-технических операций[16].

В процессе государственного управления основной правовой формой реализации правомочий субъектов административного права, не входящих в систему исполнительной власти, являются различного рода обращения. Обращения являются одним из оснований для возникновения административно-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме заявление, предложение, ходатайство или жалоба.

Обращения могут быть трех основных видов. Во-первых, это обращения граждан и юридических лиц в государственные или муниципальные органы по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ и действующим законодательством. Посредством таких обращений субъекты административного права используют предоставленные им права в обычных, неконфликтных ситуациях. Основной формой таких обращений являются заявления и ходатайства[17]. Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов административного права как форма их участия в управлении делами государства, направленная на улучшение порядка организации и деятельности государственных и муниципальных органов. Эти обращения служат способом обратной связи органов управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении. Основной формой этих обращений являются предложения. В-третьих, обращения граждан и юридических лиц как форма защиты их прав и законных интересов. Такие обращения порождаются конфликтными отношениями между гражданами[18] и органами государственного и муниципального управления. Они могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы. Основными формами таких обращений являются жалоба и судебный иск.

Правовые формы государственного управления, их характеристика

Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. В процессе государственного управления они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых норм. Издание и исполнение этих актов - важная часть управленческого процесса, направленного на осуществления функций исполнительной власти.

Административно-правовой акт - это основанное на законе официальное юридически-властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти.

Юридическая природа административного акта состоит в том, что он:

·  является правовой формой управленческого решения;

·  выражает юридически значимое волеизъявление субъекта исполнительной власти в виде предписания, обязательного для адресата;

·  издается в одностороннем порядке, т. е. выражает волю только одной стороны - субъекта исполнительной власти;

·  носит подзаконный характер, т. е. должен издаваться в соответствии с законом;

·  является решением полномочного органа исполнительной власти, принимаемым по вопросам и в пределах его компетенции определенной законом;

·  устанавливает в сфере ведения конкретного субъекта исполнительной власти обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения и решает индивидуальные административные дела;

·  принимается с соблюдением определенных установленных процедур;

·  несоблюдение содержащихся в нем юридически властных предписаний влечет ответственность виновной стороны;

·  может быть в установленном законе порядке опротестован или оспорен.

Каждый административный акт имеет свое содержание и форму. Содержание административного акта включает три основных элемента:

·  волеизъявление уполномоченного органа, которое не должно выходить за пределы его компетенции[19];

·  юридическое существо этого волеизъявления[20];

·  условия, обязательства и поручения, сопровождающие основное решение.

Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. Эта форма может быть представлена в виде указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений и т. д.

По своим юридическим свойствам административные акты делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические или конклюдентные[21]. В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными. Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые. Ничтожный административный акт - это акт, который вследствие своей незаконности не может порождать и не порождает юридических последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению[22].

Ничтожность административного акта проявляется в том, что:

·  он не может быть основанием для регистрации соответствующего правоотношения;

·  нет оснований для применения санкций за его исполнение;

·  на него нельзя ссылаться при рассмотрении споров в органах управления или в суде. Ничтожный акт не требует поиска доказательств его дефектности - они неоспоримы[23].

Оспоримый административный акт подлежит обязательному исполнению, но может быть оспорен заинтересованными лицами. До его признания недействительным он подлежит исполнению. Оспоримые акты требуют доказательств их дефектности.

Административный акт только тогда выполняет свое властное предназначение в процессе государственного управления, когда он действует. Действие административного акта выражается в том, что он обладает юридической силой, выступает обязывающей или управомочивающей формой действий субъекта исполнительной власти и вызывает те юридические последствия, ради которых он был издан. Для того, чтобы административный акт обладал юридической силой, он должен отвечать определенным требованиям.

Он должен быть:

·  издан полномочным органом в пределах его компетенции и соответствовать закону;

·  принят в установленном порядке, в соответствии с предписанной процедурой;

·  издан в установленной форме и подписан надлежащим должностным лицом;

·  не должен нарушать или произвольно ограничивать права и законные интересы частных лиц в сфере государственного управления;

·  юридически обоснован, т. е. четко определять цели, основания принятия и юридические последствия;

·  оглашен (опубликован) в соответствующем порядке, доведен до сведения адресатов[24].

Нарушение данных требований является основанием для признания административных актов незаконными, т. е. не имеющими юридической силы. Инициировать вопрос о признании незаконности административного акта могут частные лица, прокурор, заинтересованные органы исполнительной и законодательной власти.

Правомочие на признание акта незаконным имеют:

·  орган исполнительной власти - автор акта может признать неправомерность и отменить его;

·  вышестоящие органы исполнительной власти, наделенные правом отмены неправомерных актов нижестоящих органов государственной администрации[25];

·  судебные органы[26].

Признание акта незаконным осуществляется в двух основных формах:

·  признание неправомерного акта недействительным;

·  признание такого акта недействующим. Недействительный административный акт является ничтожным, т. е. не порождает юридических последствий с момента его принятия. Недействующий административный акт не порождает юридических последствий с момента вступления решения суда по данному акту в законную силу либо с момента вступления решения в законную силу решения административного органа о его отмене.

Действие административного акта прекращается также в результате его приостановления, которое не влечет автоматически утрату им юридической силы. Приостановление означает временное прекращение действия или исполнения административного акта до решения вопроса по мотивам, вызвавшим его приостановление.

Административный договор как форма государственного управления и

источник норм административного права

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного регулирования. Это:

·  диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);

·  автономия воли (добровольность заключения) договаривающих­ся сторон;

·  формально-юридическое равноправие договарива­ющихся сторон;

·  эквивалентный характер;

·  взаимная ответ­ственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами. Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элемен­тов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной координа­ции их работы».

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью. Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран[27], договоры РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным относятся деление на «внутриаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с гражданами, организациями. По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать:

·  договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

·  договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;

·  договоры, обеспечивающие государственные нужды[28];

·  контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговые соглашения;

·  договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

·  различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

·  договоры об оказании некоторых услуг частным лицам[29].

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву - и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д. По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

Административный договор представляет собой институт административного права, его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права. Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее[30], что является основой любого договора и регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются одновременно нормами нескольких от­раслей. Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ». А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают нормы финансового, экологического, природоресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда выступает государство .

При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями. В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора[31] должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его специальной, а не общей компе­тенции. Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство , осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивиду­альный характер[32]. Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету, — находятся в сфере регулируемых трудовым правом.

Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры управленчес­кого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных убытков. Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость «исключительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих субъектов права[33]. Заключение административных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам, являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах. Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ.

Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.

В числе функций административного договора можно выде­лить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче­нии и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова­нии интересов различных субъектов государственной и общес­твенной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интереса­ми. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные администра­тивные договоры, поскольку интересы различных государствен­ных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об­щественно значимых результатов в тех областях, где прямое ко­мандное воздействие неэффективно[34] либо невозможно[35].

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на матери­альные интересы субъекта путем включения в договор позитив­ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси­дии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересо­ванность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про­цесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудни­чество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро­вать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возни­кают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, ко­торые основаны на властных актах. Договор предоставляет кон­трагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши­рение договорной практики исполнительной власти можно рас­сматривать как показатель ее демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ­ствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов го­ризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоя­тельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и от­стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва­ет и у властного субъекта умение работать более гибко, творчес­ки, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном до­говоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной га­рантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заме­нить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необхо­димых случаях обеспечивается государственным принуждени­ем, возможностью применения мер юридической ответственнос­ти, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.

Использование административного договора расширяет воз­можности выбора оптимальной формы осуществления исполни­тельной власти применительно к конкретным условиям, позво­ляет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим.

Организационные формы управленческой деятельности и их

соотношение с правовыми формами.

Выполнение материально-технических операций связано с де­лопроизводством[36], обработкой информации[37], разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нужда­ющихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте[38]. Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирова­ния исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооцениваю­щие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих пе­ред ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуаль­ной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А ис­полнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать про­цессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти. Юридический процесс можно понимать как властную деятель­ность уполномоченных субъектов, направленную на решение кон­кретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса. Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и гражда­не, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообраз­ных процедур[39]. Во-вторых, результатом процессуальной деятельности являет­ся решение юридических дел[40]. Поэтому она офор­мляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми. В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность.

Заключение

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебными ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально - компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализации законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Исполнительная власть - непременный атрибут государственного - властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом значении не функционируют. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно - организованного общества. Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как раскрывает ее особую государственно - правовую природу. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть - сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная Власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалась как определенный вид государственно - властной деятельности. Исполнительная власть имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно - властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные государственной власти. Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. В силу этого определенные сомнения вызывает ст. 110 Конституции РФ, содержание которой по существу вводит сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т. е. компетенций) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ).

Список использованной литературы

1.  Российская газета. 1993 г. 3 марта.

2.  Елистратов административного права. М.,2000;

3.  Ковалев­ский В. Советское административное право. Харьков, 1999.

4.  О теории административного договора. 2000

5.  К вопросу об административных договорах.- М., 2002

6.  Юсупов и советское государственное управление. Казань, 2004.

7.  Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990.

8.  Советское административное право. Учебник для вузов. М., 2004.

9.  Административное право в правовой системе Российской Федерации.- М., 2005

10.  Паненков и методы осуществления исполнительной власти.- М., 2005

11.  Конституция РФ 1993 г.

12.  http://*****/

Проблемная ситуация

23 лет в 20 часов в субботу, будучи в средней степени алкогольного опьянения, совершил неповиновение законному распоряжению работников милиции, несущих службу по охране общественного порядка в месте проведения дискотеки. В связи с этим он был доставлен в 20часов 30 минут в дежурную часть отдела милиции и задержан в административном порядке, а в 10 часов понедельника Филиппов был арестован судьей на 15 суток

Задание:

1.  Определить правомерность действий работников милиции и в течение какого срока может длиться административное задержание Филиппова

2.  Составить протокол об административном задержании Филиппова и протокол об административном правонарушении совершенным им (необходимую информацию писать по своему усмотрению).

В соответствии с п. 1 ст. 19.3 и п. п. 3 и 4 ст. 27.5 АК РФ действия работников милиции правомерны, неповиновение законному распоряжению работников милиции, несущих службу по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей – влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.

ПРОТОКОЛ

об административном задержании

"___"________________ 20__ г. __________________________

(место составления)

Протокол составлен в "__" ч "__" мин.

______________________________________________________________________

(должность, таможенный орган, фамилия и инициалы лица,

______________________________________________________________________

составившего протокол)

в связи с совершением административного правонарушения,

предусмотренного ч. ____ ст. _____ КоАП России, руководствуясь

требованиями ст. ст. 27.3, 27.4, 27.5 КоАП России

______________________________________________________________________

(указать место задержания)

произвел в целях: обеспечения правильного и своевременного

рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения

постановления по делу об административном правонарушении, а также для

установления личности лица, в отношении которого ведется производство

по делу, для выяснения обстоятельств административного правонарушения

(ненужное зачеркнуть)

административное задержание __________________________________________

(фамилия, имя, отчество

______________________________________________________________________

задержанного, число, месяц и год его рождения, место жительства

______________________________________________________________________

и / или регистрации, место его работы или учебы, серия,

______________________________________________________________________

номер документа, удостоверяющего его личность, кем и когда

______________________________________________________________________

документ выдан)

______________________________________________________________________

______________________________________________________________________

который находился в трезвом состоянии / в состоянии опьянения

(ненужное зачеркнуть).

Задержанное лицо доставлено в служебное помещение ____________________

(наименование

______________________________________________________________________

таможенного органа и время доставления)

[1] администрация - управление

[2] или кем-либо

[3] биологических, технических, социальных

[4] управляющий элемент

[5] управляемый элемент

[6] самоуправления

[7] упорядочивающее

[8] испол­нительной власти

[9] правотворческая деятельность

[10] правоприменительная деятельность

[11] коллективных, трудовых дого­ворах

[12] соглашения между разными субъектами управления, кон­тракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.

[13] правовых актов управления

[14] например, административных договоров, международных соглашений

[15] составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т. д.

[16] информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и т. д.

[17] например, заявление гражданина о регистрации по месту пребывания, о регистрации транспортных средств

[18] их организациями

[19] это волеизъявление должно быть свободным, т. е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или принуждения

[20] назначить, установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т. д.

[21] жесты, сигналы, знаки

[22] например, содержащий предписание совершить противоправные действия

[23] например, грубо нарушена компетенция, нет законного основания для его принятия и т. д.

[24] определенные акты, должны быть зарегистрированы в Министерстве Юстиции

[25] Президент, Правительство и т. д.

[26] общий и арбитражный суды, Конституционный Суд РФ

[27] по вопросам связи, желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.

[28] име­нуемые в законодательстве «государственными контрактами»

[29] ох­рана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммуналь­ные услуги

[30] в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы

[31] о делегировании полномочий, продаже государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.

[32] как правило, это получение максимальной при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей

[33] например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке

[34] нерентабельные отрасли, об­разование, социальная сфера, приватизация

[35] частная собственность, межгосударственные, федеративные, меж­национальные отношения

[36] регистрация, оформление, размножение, рас­сылка документов

[37] подсчеты, подготовка данных для машинной обработки

[38] охрана, организация питания и др.

[39] заключение договоров, организация пресс-конфе­ренций, регистрации и т. д.

[40] принятие нормативного акта, при­ем в гражданство, применение санкции и т. д.