Актуальные вопросы ограничения и прекращения прав на земельные участки

А. А. СПЕКТОР,

кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОГРАНИЧЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Прекращение прав на земельный участок возможно в добровольной или принудительной формах. Прекращение прав означает невозможность дальнейшего владения, пользования и распоряжения земельным участком и подлежит государственной регистрации.

Датой прекращения прав на землю признается день внесения записей о правах в Единый государственный реестр прав, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, об указанных объектах и о правообладателях. Право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия (выкупа) у собственника его земельного участка.

Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится:

1. Обращение взыскания на имущество по обязательствам (на основании решения суда).

2. Отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности).

3. Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка.

4. Реквизиция или конфискация земельного участка.

Право постоянного (бессрочного) пользования (пожизненного наследуемого владения) земельным участком прекращается при отказе землепользователя (землевладельца) от принадлежащего права на земельный участок. Принудительно право постоянного (бессрочного) пользования (пожизненного наследуемого владения) земельным участком прекращается в судебном порядке при:

а) использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

б) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

в) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:

– отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использования и транспортировки, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

– нарушения установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

– систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

– систематической неуплате земельного налога;

г) неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет (за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование);

д) изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

е) реквизиции земельного участка.

Согласно ст. 56 Земельного кодекса РФ, права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

а) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

б) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

в) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков
по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

г) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом РФ и федеральными законами[1].

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда бессрочно или на определенный срок. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке[2].

Согласно ст. 56.1 Земельного кодекса РФ, права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются Земельным кодексом РФ, другими федеральными законами[3].

В соответствии со ст. 45 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены ст. 53 Земельного кодекса РФ.

В определенных случаях и при соблюдении особых процедур допускается изъятие земельных участков, в том числе, путем выкупа для государственных или муниципальных нужд либо по причинам ненадлежащего использования земельного участка. Условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех убытков, связанных с изъятием земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов этих земельных участков; возмещение потерь сельскохозяйственного производства (при изъятии земель сельскохозяйственного назначения) или потерь лесного хозяйства (при изъятии земель лесного фонда)[4].

Решение об изъятии земельных участков у их собственников принимается федеральными органами исполнительной власти или органами власти субъектов Федерации. Собственник и иные землепользователи земельного участка должны быть не менее чем за один год уведомлены о предстоящем изъятии. Изъятие земельного участка до истечения годичного срока для целей изъятия (выкупа) допускается только с согласия собственника или землепользователя этого участка. Выкупная цена определяется соглашением с собственником или землепользователем участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость участка (только для собственников) и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику или землепользователю изъятием участка, в том числе упущенная выгода (ст. 281 ГК РФ, ст. 63 ЗК РФ)[5].

В случае если для строительства промышленных объектов выбран земельный участок из земель, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, то такой участок может быть предоставлен для таких нужд только при условии, что эти земли непригодны для ведения сельскохозяйственного производства или их качество хуже по кадастровой стоимости. Изъятие, в том числе, путем выкупа в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях (ст. 79 ЗК РФ)[6].

При изъятии сельскохозяйственных угодий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для использования в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, а также изменения целевого назначения сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, потери сельскохозяйственного производства подлежат возмещению (ст. 58 ЗК РФ). Потери сельскохозяйственного производства возмещаются лицами, которым предоставляются земли сельскохозяйственного назначения для использования в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, и лицами, для которых устанавливаются охранные, санитарно-защитные зоны.

При расчете потерь сельскохозяйственного производства используются нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий, а также в зависимости от качества сельскохозяйственных угодий иные установленные Правительством РФ методики. Средства, поступающие в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, зачисляются в местный бюджет и могут направляться на финансирование мероприятий по охране земель, в том числе по повышению плодородия почв, а при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта освоения новых земель – на их освоение в соответствии с бюджетным законодательством. Расчет потерь сельскохозяйственного производства, подлежащих возмещению
, производится в соответствии с Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства[7].

Вообще, государственные или муниципальные нужды в использовании земельных участков, обремененных правом собственности, другими вещными и иными правами, могут возникать довольно часто. Вместе с тем далеко не каждая такая нужда влечет за собой возможность принудительного изъятия соответствующих земельных участков.

В соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе, путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях. В целях недопущения неоднозначного толкования Земельный кодекс РФ раскрывает, какие именно случаи могут рассматриваться в качестве исключительных, и называет лишь два из них – необходимость:

1) выполнения международных обязательств РФ. Речь идет об обязательствах, вытекающих из международных договоров РФ, в связи с чем изъятие может осуществляться лишь для федеральных нужд (например, это может быть связано со строительством международных магистральных трубопроводов), а не нужд субъектов РФ или муниципальных образований;

2) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Следует отметить, что первоначальная редакция ст. 49 ЗК РФ не раскрывала понятия объекта государственного или муниципального значения, такое определение отсутствовало и в иных актах законодательства. Это давало возможность расширительно толковать указанное понятие.

Ситуация была исправлена Федеральным законом от 01.01.01 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», которым подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ изложен в новой редакции, точнее дополнен исчерпывающим перечнем объектов государственного или муниципального значения, необходимость размещения которых может рассматриваться в качестве основания для изъятия земельных участков.

Это объекты федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения; использования атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные – федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; электро-, газо-, тепло - и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

Следует иметь в виду, что предполагаемое назначение объекта должно соответствовать полномочиям органа, принимающего решение об изъятии земельного участка. Например, решение об изъятии земельного участка для целей, связанных с защитой Государственной границы России, может быть принято только органами государственной власти РФ (согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ 1993 г., вопросы защиты государственной границы находятся в ведении Российской Федерации).

Однако наиболее существенным с точки зрения защиты интересов обладателя прав на земельный участок представляется указание в приведенной норме ст. 49 ЗК РФ на отсутствие других вариантов возможного размещения объектов как на обязательное условие для изъятия земельных участков. Данное обстоятельство означает, что при возникновении судебного спора орган, принявший решение об изъятии земельного участка, должен представить суду убедительные доказательства того, что иных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на спорном земельном участке, не имеется (см. также п. 1 ст. 239 ГК РФ). В противном случае в иске о принудительном изъятии участка должно быть отказано, а решение об изъятии земельного участка может быть признано недействительным (в случае заявления заинтересованным лицом соответствующих требований).

По смыслу подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут быть связаны и с иными исключительными обстоятельствами, отличными от двух вышеназванных. Но при этом должно иметь место прямое указание на данные обстоятельства в федеральном законе – в отношении любых земель либо в законе субъекта РФ – в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Данное положение Земельного кодекса РФ имеет свое развитие в нормативных актах некоторых субъектов РФ[8]. Это, в частности, случаи, связанные с объявлением земель особо охраняемыми природными территориями или землями историко-культурного назначения; с размещением объектов, предназначенных для органов государственной власти Московской области или органов местного самоуправления; размещением объектов, строительство которых предусмотрено государственными программами Московской области.

Эти и некоторые другие предусмотренные областным законом основания касаются лишь случаев изъятия земель для государственных нужд Московской области или муниципальных нужд. В случаях, не указанных в федеральном или региональном законодательстве, основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд отсутствуют.

На основании положений подп. 4 п. 1 ст. 9, п. 3 ст. 55 ЗК РФ и п. 2 ст. 279 ГК РФ следует признать, что именно на федеральном уровне подлежат регулированию:

- порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- порядок выкупа земельного участка у его собственника;

- порядок определения выкупной цены земельного участка;

- порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком;

- иные вопросы порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим субъекты РФ и органы местного самоуправления не вправе регулировать данные вопросы своим законодательством. Предусмотренная действующим законодательством процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд состоит из следующих элементов.

1. Подготовка и принятие решения об изъятии земельного участка.

Процедура подготовки и принятия решения об изъятии земельного участка почти не регламентирована действующим законодательством. Ряд соответствующих норм содержится разве что в ст. 31 и 32 ЗК РФ, посвященных порядку предоставления земель для строительства. В частности, п. 4 ст. 31 ЗК РФ обязывает органы местного самоуправления информировать лиц, у которых земельные участки могут быть изъяты в связи с их намечаемым предоставлением для строительства, о возможном изъятии; а п. 3 ст. 32 ЗК РФ устанавливает, что при предоставлении земельного участка в результате его изъятия для государственных или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении данного участка принимается решение о форме его изъятия.

Однако в связи с тем, что изъятие земель для государственных или муниципальных нужд не обязательно связано со строительством объектов (т. е. изъятие может производиться и для целей, не связанных со строительством, например, для размещения военного полигона, для отвода органам федеральной пограничной службы земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль Государственной границы РФ), а также поскольку законодательство не запрещает принимать решения об изъятии земельных участков до принятия решений об их предоставлении, т. е. отсутствует жесткая «привязка» друг к другу процедур изъятия и предоставления земельного участка, названные нормы ст. 31 и 32 ЗК РФ могут применяться далеко не во всех случаях.

Отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм (за исключением вышеуказанных) о порядке подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков означает, что такие решения должны готовиться и приниматься в соответствии с общим порядком, установленным актами о конкретных органах власти, определяющими порядок их деятельности и принятия ими решений. Исключение составляют случаи, когда требования к содержанию решений об изъятии участков установлены законодательством субъектов РФ[9] или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем в решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд рекомендуется включать данные, позволяющие определенно установить изымаемый земельный участок (местонахождение, площадь, кадастровый номер участка и т. д.), с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка; цель предстоящего изъятия и срок, в течение которого предстоит осуществить изъятие; указание на лицо, у которого производится изъятие участка, и правовые основания, по которым ему принадлежит участок на определенном праве; поручения соответствующим органам (службам) об извещении указанного лица о принятом решении, об обеспечении государственной регистрации решения в установленном порядке и извещении указанного лица о произведенной регистрации; указание на права лица в связи с предстоящим изъятием; поручения о подготовке проекта соглашения с лицом, у которого изымается земельный участок. При необходимости в решение об изъятии могут быть включены и другие данные.

2. Информирование собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка о предстоящем изъятии земельного участка[10].

Действующее законодательство предусматривает трехкратное предоставление собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору земельного участка информации, связанной с изъятием земельного участка:

а) до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка для строительства, указанным лицам должна предоставляться информация о возможном изъятии земельного участка (п. 4 ст. 31 ЗК РФ); однако по причинам, которые указывались выше, обязанность такого информирования возникает не во всех случаях;

б) после принятия решения об изъятии земельного участка лицо, у которого земельный участок изымается, должно быть уведомлено органом, принявшим такое решение, о предстоящем изъятии не позднее чем за один год до этого (ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ); данное правило подлежит применению во всех случаях, поскольку без предоставления данной информации изъятие невозможно;

в) собственник земельного участка, подлежащего изъятию, а также лицо, использующее земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, должны быть извещены о произведенной государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, с указанием даты регистрации (п. 4 ст. 279, ст. 283 ГК РФ); данный вид информирования также обязателен, однако он имеет отношение уже к следующему этапу процедуры изъятия земельного участка.

3. Государственная регистрация решения об изъятии земельного участка.

Правовые последствия государственной регистрации решений об изъятии земельных участков заключаются в том, что с момента регистрации лицо, у которого изымается земельный участок, несет риск отнесения на него расходов, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на данном участке, проведением на нем иных мероприятий, существенно повышающих стоимость земли. В связи с этим представляется, что посредством государственной регистрации решения об изъятии производится регистрация ограничения (обременения) участка, поскольку, согласно ст. 1 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», под ограничениями (обременениями) понимается «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других)».

Итак, сделаем следующие выводы.

Во-первых, прекращение прав на земельный участок возможно в добровольной или принудительной форме. Прекращение прав означает невозможность дальнейшего владения, пользования и распоряжения земельным участком и подлежит государственной регистрации. Датой прекращения прав на землю признается день внесения записей о правах в Единый государственный реестр прав. Единый государственный реестр прав содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях. Право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия (выкупа) у собственника его земельного участка.

Во-вторых, земельное законодательство нередко устанавливает дополнительные положения, направленные на ограничение изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В Земельном кодексе РФ таких положений несколько.

Первое. Согласно п. 4 ст. 79 ЗК РФ, особенно ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в соответствии с законодательством субъектов РФ в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Следовательно, изъятие этих угодий для использования в иных целях также не может осуществляться.

Второе. По смыслу п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки, входящие в состав земель поселений (как городских, так и сельских), могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, однако такое изъятие возможно лишь для целей застройки в соответствии с генеральными планами поселений, правилами землепользования и застройки. Иными словами, возможности изъятия ограничены случаями, когда строительство объектов, требующее изъятия земельных участков, предусмотрено в генеральном плане городского, сельского поселения либо допускается действующими в поселении правилами землепользования и застройки.

Третье. Согласно п. 6 ст. 94 ЗК РФ, данным Кодексом, а также иными федеральными законами может ограничиваться и даже запрещаться использование в иных целях земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия России. В развитие данного положения Кодексом, в частности, введен запрет на изъятие и использование в иных целях земель историко-культурного назначения (п. 3 ст. 99).

[1] См.: Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 79.

[2] См.: Правовой режим земель поселений: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 45.

[3] См.: Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 201.

[4] См.: Сделки с земельными участками // http://www. *****.

[5] См.: Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 201.

[6] См.: Указ. соч. С. 79.

[7] См.: Указ. соч.

[8] Например, дополнительные основания для изъятия земель установлены в ст. 11 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области».

[9] См., напр.: Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области», п. 3 ст. 11.

[10] См.: Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 204.