Система профилактики социального сиротства в Томской области
Система профилактики социального сиротства в Томской области формировалась в ответ на вызовы времени, на потребность изменения положения семьи и детей. Сегодня она представляет собой совокупность нормативно закрепленных инноваций, ориентированных на защиту права ребенка жить и воспитываться в семье.
Детское население нашей области составляет 190 тысяч. При этом ежегодно выявляется детей, оставшихся без попечения родителей. 86 процентов случаев - это сиротство социальное.
Порядка 20 тысяч составляют дети группы риска по социальному сиротству. В их числе: дети с ограниченными возможностями, выпускники интернатных учреждений, дети из опекунских, из неполных, малоимущих, многодетных семей. Хотя традиционно, говоря о «группе риска», подразумевают ребятишек из глубоко неблагополучных, часто алкоголизированных семей – обратите внимание, на диаграмме они составляют лишь 10-ю часть. Мы считаем, что такое, слишком узкое понимание того, какие дети нуждаются в государственной защите, устарело, так же, как многие практики социальной работы, выработанные в «пожарный» период 90-х годов. Методы, когда помощь приходит только в ситуации угрожающей жизни и безопасности ребенка, то есть на стадии запущенного семейного кризиса, объективно не могут привести к снижению уровня семейного неблагополучия.
Очевидно, что эффективному решению проблемы социального сиротства мешает отсутствие качественной системы своевременной профилактической поддержки и стимулирования семьи.
На пути повышения эффективности работы в данном направлении возникают следующие риски:
Управленческий - отсутствие единой межведомственной системы своевременного выявления и учета семей группы риска по социальному сиротству;
Практический - ориентация учреждений помощи семье и детям на работу с хроническими семейными кризисами в ущерб профилактической работе по их предупреждению;
Законодательный - слабое нормативное обеспечение процесса реабилитации выявленных семей группы риска (в том числе, отсутствие стандартов услуг), из-за чего семьям не гарантирована поддержка на ранних стадиях неблагополучия;
Кадровый – дефицит специалистов, владеющих современными технологиями работы с семьей и детьми.
С учетом всех перечисленных факторов, была разработана Концепция профилактики социального сиротства и поэтапный план ее реализации, в ноябре 2005 года утвержденные соответствующим распоряжением Губернатора Томской области.
В рамках реализации концепции каждому из рисков было противопоставлено системное изменение подходов в работе.
Первое, в сфере управления – на смену узко ведомственным, разрозненным, часто формальным мероприятиям по работе с семьей приходит осмысленное межведомственное взаимодействие (с координирующим органом (Департаментом) по защите прав семьи и ребенка) или вариант (во главе с самостоятельным государственным органом исполнительной власти – идеологом работы с семьей и детьми)
Второе, в практике социальной работы – происходит переориентация на профилактику, внедряются технологии своевременного выявления фактов нарушения прав ребенка и ранней помощи семье группы риска. Специалисты ведут работу не только с ребенком, но также с его окружением, социальной сетью.
Третье – в отсутствие законодательного закрепления современных практик социальной работы на федеральном уровне, они устанавливаются областными и муниципальными правовыми актами.
Четвертое, начинается интенсивное обучение и профессиональная поддержка специалистов, работающих с семьями (специалистов СРЦНов, детских домов, опек).
В течение двух лет новые механизмы профилактики социального сиротства проходили апробацию в трех пилотных районах области, что позволило проверить их эффективность на практике, наработать необходимую нормативную базу.
Особенность томской Концепции - в том, что она системно ориентированная и одновременно гибкая. Формы и последовательность внедрения инноваций могут варьироваться в зависимости от ситуации и ресурсов конкретной территории. Поясню, в Томской области в 9 из 20 муниципальных образований нет учреждений социальной помощи семье и детям и, разумеется, мы учитывали этот фактор. Поэтому идеология, подходы к работе с семьей везде общие, а субъекты, включенные во внедрение системы профилактики социального сиротства - самые разнообразные. Это могут быть учреждения и организации разной ведомственной принадлежности, общественные организации, межведомственные органы. Что позволяет новой системе работы с семьей действовать на всех уровнях: региональном, муниципальном, сельского поселения.
С 2007 года, в соответствии с Концепцией, выстроена вертикаль управления в сфере профилактики социального сиротства и защиты прав детей.
На областном уровне, создан Департамент по вопросам семьи и детей Томской области, на который возложены функции, связанные с координацией деятельности в сфере защиты прав детей, опеки и попечительства, создания и развития системы профилактики социального сиротства. В ведение Департамента переданы 17 учреждений социального обслуживания семьи и детей, 12 учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На муниципальном уровне за органами местного самоуправления закреплены новые функции: организация своевременного выявления случаев нарушения прав детей и профилактической работы с семьями. Муниципалитеты наделены функцией основного заказчика профилактических услуг и полномочием по контролю за качеством их предоставления. Сегодня вам будут представлены 2 различные муниципальные модели внедрения системы профилактики: в Шегарском районе она «выросла» на ресурсе общественных организаций и сегодня институализирована муниципальным отделом по защите прав детей. В Асиновском – опирается на профессиональную работу специалистов социально-реабилитационного центра при поддержке межведомственного Совета.
На уровне сельских поселений также создаются Советы помощи семье и детям, разворачивается первичная сеть участковых специалистов.
Важным организационно-управленческим механизмом, стал переход к заказу услуг по конкурсу на основе стандартов. Это позволило реализовать принцип бюджетирования, ориентированного на результат, а также привлечь к оказанию профилактических услуг широкий круг учреждений и организаций всех форм, включая НКО. Конкурсный механизм финансирования услуг нормативно закреплён в рамках областной целевой программы «Дети Томской области». На территории области апробированы на конкурсной основе 14 профилактических услуг, утверждены первые 3 минимальных стандарта качества услуг для детей и семей группы риска: «Социальная гостиная», «Сопровождение опекунской и приемной семьи», «Образовательный центр». В рамках реализации программных мероприятия, успешно проведен 21 региональный конкурс на право предоставления услуг в 8 районах области, с участием 53 учреждений и 12 НКО.
На сегодня, устойчивость и дальнейшее внедрение в нашей области современной системы профилактики социального сиротства достигается, во-первых, за счет нормативно-правового закрепления инноваций, во-вторых, с помощью единого управления и координации.
Однако, к сожалению, пока эти два «локомотива», продвигающих прогрессивные формы сохранения семьи для ребенка, поддержаны только на областном и муниципальном уровнях. На федеральном – мы «вне закона». В результате, возникают следующие коллизии. Президент ставит задачи по предотвращению сиротства детей. Для их решения нужно начинать оказывать помощь на ранних стадиях семейного неблагополучия, когда еще есть что спасать. Но такие профилактические формы помощи семье и детям остаются вне поля правового регулирования. Поэтому, когда мы пытаемся наладить раннюю помощь, бывает, получаем «гневные» отповеди. С формальных позиций, мягко говоря «консервативного» 120-го федерального закона – авторы правы. Вот только детям от этого не легче!
Чтобы, насколько это возможно, заполнить нормативные пробелы, за два с небольшим года органы законодательной и исполнительной власти Томской области разработали более 20 правовых актов. Назову лишь самые значимые.
Закон Томской области -ОЗ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Томской области». Нормативно закрепил истинно профилактические полномочия органов опеки и попечительства.
Распоряжение Губернатора Томской области 29.12.2008 «О взаимодействии исполнительных органов государственной власти Томской области с иными органами и организациями по вопросам выявления детей, нуждающихся в государственной защите, и устранения причин нарушения их прав и законных интересов». Позволяет обеспечить выявление и начать работу на начальных этапах кризиса семьи, проявляющихся чаще всего в эпизодах с нарушением прав и интересов детей – в этом отличие от традиционного принципа оказания помощи на основании категории. Документом регламентированы действия каждого участника процесса выявления и реабилитации, обозначены границы полномочий. Чрезвычайно важно, что при реализации этой методики семья перестает быть пассивным объектом воздействия, а становится полноценным партнером в процессе реабилитации.
Третий документ - Программа развития сети учреждений до 2011 года, которая, среди прочего, предусматривает реорганизацию части из них в учреждения универсального типа, ведущие работу «полного цикла»: от профилактики социального сиротства до жизнеустройства детей, оставшихся без попечения родителей. Это позволяет снять опасения коллективов детских домов, что когда в семьи перейдут все их воспитанники, они останутся без работы. Скрытое сопротивление инновациям из-за боязни потерять рабочее место – это всегда барьер, тем более в современных условиях. Поэтому коллективам, которые готовы взять на себя ответственность за судьбу ребенка на всех этапах эго жизни, мы даем новые возможности для приложения своих сил. Одним из главных ограничений здесь выступает типовое положение о детском доме.
В настоящее время, в рамках реализации данной программы, образованы 7 межрайонных методических служб и областная стажировочная площадка по семейному устройству. В детских домах Томской области действуют службы по подготовке и сопровождению замещающих семей. В эту деятельность включаются и социально-реабилитационные центры. Правовой основой такой организации стал выше названный областной закон.
Все звенья реформы, реализуемой в нашей области, направлены на то, чтобы добиться:
· первое – значительного сокращения уровня социального сиротства;
· второе – улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прежде всего, за счет обеспечения приоритета их семейного устройства;
· третье – создание условий, позволяющих детям, оставшимся без попечения родителей, стать полноценными членами общества.
Динамика последних лет подтверждает, что мы стоим на правильном пути, есть неплохие результаты. Это снижение доли детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, от общей численности детского населения области с 3,5 (в 2006 году) до 3,19 процентов по итогам 2008 года. Одновременно с этим, идет рост семейного устройства: в 2006 году доля переданных на воспитание в семьи детей-сирот составляла 67,7%, на начало текущего года – она превысила 75%. Также можно отметить, что на протяжении последних трех лет у нас снижается доля безнадзорных детей, на фоне увеличения охвата детей и семей услугами социально-реабилитационных центров и служб помощи семье и детям.
Более эффективную работу по защите прав детей можно было бы наладить, если бы в наших руках был такой инструмент, как единая база данных. Разрозненность ведомственных банков, отсутствие общепринятого понятийного аппарата и статистических подходов – все это крайне затрудняет получение достоверных данных о положении семьи и детей и объективный анализ ситуации в данной сфере. Нужна хотя бы минимальная унификация отчетности и статистики по детям. Это проблема, которая давно назрела.
Пока же, далеко не все результаты успешной профилактической работы однозначно отражаются в статистике. Например, чем лучше мы работаем на раннее обнаружение социального неблагополучия - тем больше количество выявленных детей, нуждающихся в государственной защите. Чем больше детей передаются в семьи - тем выше риск (даже при самой тщательной подготовке и отборе) возвратов. Наверное, необходимо совершенствовать систему критериев (показателей), по которым на федеральном уровне оценивается эффективность работы регионов в сфере поддержки семьи и детей.
В Томской области уже достаточно давно идет выстраивание эффективной системы профилактики социального сиротства, есть определенные достижения, удовлетворение от проделанной работы. Но стабильность созданной системы все еще под вопросом, в значительной части из-за правового неурегулирования и отсутствия идеологического центра на федеральном уровне.
Уважаемые коллеги, для всех нас, работающих в сфере защиты прав детей очевидно, что ни один федеральный закон, как это ни странно, не закрепляет самого естественного права ребенка жить и воспитываться в кровной семье. Поэтому предлагаем пересмотреть действующее законодательство в сфере защиты прав и законных интересов семьи и детей на предмет его переориентации на семью как субъекта государственной социальной политики, в том числе, ввести правовые нормы, устанавливающие приоритетное право ребенка на воспитание в кровной семье, ввести легальное понятие и законодательно закрепить механизмы «раннего выявления» семейного неблагополучия.
Елена Борисовна, Надежда Васильевна!
Законодательное решение этого вопроса способствовало бы кардинальному сдвигу всего пласта накопившихся детских проблем.
Спасибо за внимание.
