На правах рукописи
Седельников
Александр Александрович
ИНТЕГРАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ СИСТЕМ
ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
13.00.01 – общая педагогика, история педагогики и образования.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата педагогических наук
Москва - 2011
Диссертация выполнена на кафедре педагогики и психологии Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования Министерства образования и науки Российской Федерации
Научный руководитель: | , кандидат педагогических наук, доцент |
Официальные оппоненты: | , академик Российской академии образования, доктор педагогичсеских наук, профессор , кандидат педагогических наук |
Ведущая организация: | НОУ ВПО «Московская высшая школа социальных и экономических наук» |
Защита диссертации состоится: 17 февраля 2011 г. на заседании диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата педагогических наук Д008.014.01 при Институте управления образованием Российской академии образования , корп. 2
С диссертацией можно ознакомиться: в библиотеке Учреждения Российской академии образования «Институт управления образованием» и на официальном сайте www. *****.
Автореферат диссертации разослан: 15 января 2011 года.
 |
Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена современным социально-экономическим контекстом, который характеризуется существенными изменениями в государственном устройстве, развитием гражданского общества, изменением роли гражданских институтов и граждан в политической и социальной системе. Повышение роли и значения гражданских институтов в сфере образования неоднократно отмечалось в выступлениях Президента Российской Медведева.
Поставленные и реализуемые сегодня задачи модернизации общего образования потребовали расширения общественного участия в формировании и реализации государственной политики в сфере образования, в управлении образованием, в оценке его эффективности и качества. Указанные направления рассматривались как приоритет развития образования во всех стратегических документах российского образования двух последних десятилетий, включая последние наиболее концептуальные (Концепция модернизации российского образования до 2010 г.; Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года; Федеральная целевая программа развития образования на период гг.)
В гг. МОН РФ санкционировало проведение эксперимента по апробации новой эффективной формы участия представителей общества в управлении общеобразовательным учреждением – управляющего совета. В гг. в рамках Приоритетного национального проекта «Образование» в 31 субъекте РФ реализованы региональные комплексные проекты модернизации образования (РКПМО), в которых было предусмотрено расширение общественного участия в управлении образованием. Реализация этих проектов наглядно и убедительно продемонстрировала значимость государственно-общественного взаимодействия в управлении, в контроле и в оценке качества образования, в обеспечении общественной поддержки модернизации образования.
Развитие общественного участия в формировании образовательной политики, в управлении и в контроле качества образования продолжает оставаться одним из приоритетов развития образования на ближайшую перспективу в числе основных направлений деятельности Правительства РФ[1]. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» предусматривает обеспечение открытости школьного управления, развитие практики общественного участия в управлении образованием.
Вместе с тем расширяющаяся практика создания разнообразных организационных структур и форм на школьном и муниципальном уровнях, призванных реализовать государственно-общественный характер управления образованием, выявила следующие проблемы и негативные тенденции:
- известные и новые формы и процедуры общественного участия в управлении зачастую понимаются и внедряются как набор разнообразных, не связанных друг с другом, а иногда и противоречащих друг другу, взаимоисключающих инструментов опосредованного и, часто, имитационного привлечения общественности к управлению;
- нормативные предписания статьи 35 закона РФ «Об образовании» об обязательности сочетания принципов единоначалия и самоуправления понимаются и часто реализуются как механическое и бессистемное их формально-организационное сочетание, что чревато нарушением единоличной системы управления без создания новой работоспособной системы государственно-общественного управления образованием.
Данное обстоятельство свидетельствует о практической актуальности исследования феномена «государственно-общественное управление в образовании» (далее по тексту – ГОУ или ГОУО) и разработки научно обоснованной общей, интегральной концептуальной модели систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и на муниципальном уровне.
Выявленные проблемы практики во многом являются следствием современного состояния научной разработанности проблематики ГОУО. Причины этих проблем заключаются в отсутствии разработанных на основе единой научно-теоретической концепции методических рекомендаций по проектированию, созданию и внедрению систем государственно-общественного управления в образовании. Поэтому наряду и в связи с отмеченной выше практической актуальностью данного исследования можно констатировать и его научную актуальность.
Говоря о степени научной разработанности проблемы ГОУО, следует отметить, что в научной литературе, посвященной вопросам теории управления образованием, уже поставлены проблемы соотношения, взаимозависимости и взаимовлияния управления и образования, сочетания государственного и общественного в управлении образовательными учреждениями и системами образования и ведутся исследования, количество и интенсивность которых в последние годы заметно увеличились.
Исследованию процессов участия общества в управлении образованием посвящены работы таких зарубежных авторов, как Дж. Ст. Милль, Д. Дьюи, Д. Конант, Р. Вестбрук, Э. Гутман, Э. Энтвистл, Т. Найт, А. Нейл, М. Барбер и др. Это свидетельствует о том, что задача привлечения общественности к управлению образованием является актуальной не только для России, но и входит в мировую проблематику развития управления образованием, носит глобальный характер. Анализ зарубежного опыта в сфере общественного участия в образовании проведён , , .
В работах отечественных авторов по инновационному менеджменту в образовании и теории управления развитием образования, таких как , , К. М Ушаков, и др. вопросы ГОУО стали предметом глубокого научного исследования.
Различные аспекты реализации принципа государственно-общественного управления образованием всесторонне рассмотрены в работах , , ёва, , .
Исследованию участия общественности в управлении образованием на уровне регионов и муниципальных образований посвящены работы , , Н. В Мальковец, , на уровне образовательного учреждения - , , .
Исследования феномена ГОУО имеют в настоящее время достаточно широкую эмпирическую базу. В законодательствах стран Западной Европы, Северной Америки, Австралии, Англии, ЮАР и др. проработаны вопросы правового регулирования форм общественного участия в управлении образованием, что обеспечило широкую практику развития национальных систем государственно-общественного управления в образовании.
В России в рамках ПНП «Образование» и в инициативном порядке с 2004 года по настоящее время в 32 субъектах РФ те или иные формы государственно-общественного управления реализованы в большинстве общеобразовательных учреждений. Благодаря этому накоплен определенный потенциал научных идей, проведены теоретические исследования, разработаны и апробированы разнообразные методические рекомендации по созданию организационных форм, процедур и регламентов ГОУО, имеются результаты их эмпирических исследований, экспериментальной апробации, мониторинга.
Вместе с тем построение практико-ориентированных научных основ создания, функционирования и развития ГОУО пока далеко от своего завершения: до настоящего времени не выработано устоявшегося определения феномена ГОУО, сохраняется широкое многообразие мнений по поводу его сущности, содержания, форм, функциональных характеристик.
При этом современные исследования этого феномена часто исходят из различных теоретических, методологических и культурно-исторических оснований. Это приводит к тому, что сущность и смысл этой категории иногда размываются, теряют устойчивые концептуальные очертания.
Вследствие этого порождаемые практикой разнообразные формы реализации ГОУО исследуются нецелостно, как принципиально различные по содержанию, несовместимые структурно и организационно в системе управления образованием и даже иногда как взаимоисключающие друг друга, что затрудняет разработку общей, единой научной концепции ГОУО, методологии проектирования и создания систем ГОУО.
Проблема исследования. Таким образом, основное противоречие современного состояния исследований заключается в том, что сущностно единый и целостный феномен ГОУО представлен в них фрагментарно, локально, в своих многообразных частных формах, но без необходимых концептуальных обобщений и раскрытия связей между этими частными проявлениями.
Данное противоречие позволяет сформулировать в качестве научной проблемы нашего исследования проблему неразработанности обобщающих целостных теоретических представлений о ГОУО и как следствие этого – несформированности единой концептуальной основы организационного проектирования и создания вариативных сопряжённых систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и муниципальной системы образования.
Необходимость решения этой научной проблемы определяет актуальность и выбор темы диссертационного исследования: «Интегральная модель систем государственно-общественного управления образованием».
Объектом исследования является государственно-общественное управление образованием.
Предметом исследования является интегральная модель систем ГОУО как общая концептуальная основа организационного проектирования, создания и развития вариативных систем ГОУО на уровне образовательного учреждения и на муниципальном уровне.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование, разработка и экспериментальная апробация интегральной концептуальной модели систем ГОУО (содержащей в себе в качестве частных ее форм, структурных элементов и подсистем все мыслимое многообразие таких систем) и методов проектирования, создания и развития на ее основе вариативных сопряжённых систем ГОУ образовательным учреждением и муниципальной системой образования.
В подходе к достижению поставленной цели мы исходили из допущений о том, что:
1) классификация, анализ и синтез существующих подходов к исследованиям феномена «государственно-общественное управление в образовании» позволит:
- обнаружить обобщающие их концепцию и принципы;
- установить общие свойства и признаки апробированных и теоретически возможных форм реализации принципа ГОУО;
- представить все эмпирическое многообразие вариативных систем ГОУО в качестве потенциальных структурных элементов, органичных подсистем интегрирующей их единой организационной модели ГОУО;
- разработать интегральную модель систем ГОУО как базовый концептуальный организационный проект таких систем, объединяющих и сочетающих в себе все вариативные формы реализации принципа ГОУО.
2) возможно гармонично сочетать в объединяющей модели концептуального проекта систем ГОУО все известные формы самоуправления без редукции последних к таким ее структурным элементам, которые теряют свои качества и признаки в сравнении с их автономным существованием. Наоборот, будучи объединенными в единую систему, они конструктивно взаимодействуют, дополняют и усиливают друг друга, обогащаются системными свойствами и эффектами.
3) интегральная модель систем ГОУО создает условия для:
- разработки методов организационного проектирования, апробации и внедрения реальных вариативных систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и на уровне муниципального образования на основе единого организационного проекта;
- проектирования и внедрения частных вариативных систем ГОУО как самостоятельных организационных форм и, одновременно, в качестве потенциальных структурных и функциональных системных элементов, подсистем будущей целостной системы ГОУ на школьном и муниципальном уровнях;
- разработки и применения общих подходов, единых методов и критериев оценки и экспертизы организационных проектов, мониторинга и корректировки организационной структуры действующих систем ГОУО;
- управляемого планомерного развития частных вариативных систем ГОУ через поэтапное создание других дополняющих структурных элементов, подсистем, свойств, функций, содержащихся в интегральной модели, до полной системы ГОУО, в своем развернутом виде адекватно воплощающей ее интегральную организационную модель.
Гипотеза исследования основывается на предположении о том, что концептуальная интегральная модель систем ГОУ на школьном и муниципальном уровне может явиться обобщенной основой проектирования и создания множества таких вариативных систем в реальной практике, если:
- она разработана на основании теоретического обобщения исследований и практики ГОУО;
- она построена на принципах: системного подхода, оптимального сочетания централизации и децентрализации функций управления, сочетания коллегиальных и единоличных форм организации, баланса распределения обязанностей, прав и ответственности между субъектами управления;
- её ключевыми характеристиками являются: интегральный характер как проекта организации управления и широкая вариативность реализации в системах управления на школьном и муниципальном уровнях; обязательное сочетание в субъектах управления государственного и общественного представительства; ее функциональные возможности представлять собой, с одной стороны, проект полностью развернутой системы ГОУО, с другой стороны, программу (проект) ее поэтапного управляемого развития; системное и гармоничное сопряжение в единой системе управления существующих и новых органов и форм общественного участия в управлении;
- она включает в свой структурно-функциональный состав: систему индивидуальных и коллегиальных субъектов управления, распределенные между этими субъектами функции управления, организационные механизмы управления (управленческие технологии, процедуры и регламенты их реализации), организационную структуру (иерархические и координационные связи внутри себя и прямые и обратные связи с объектами управления);
- она опирается на наличие необходимых условий (нормативно-правовых, научно-методических, информационных, организационных);
- она опирается на адекватную ее содержанию технологию проектирования и перехода от базовой модели к различным конкретным вариациям и модификациям, сохраняющим качества этой базовой модели.
В соответствии с целью и гипотезой исследования были поставлены следующие задачи исследования:
1) Выявить путем анализа и обобщения российского и зарубежного опыта исследований основные признаки и свойства ГОУО как целостного феномена.
2) Проанализировать ключевые проблемы практики ГОУО и предложить подходы к их разрешению через реализацию системного, интегрирующего метода исследования и организационного проектирования.
3) Представить содержательное и формальное многообразие частных форм феномена ГОУО в виде синтезирующей их интегральной модели, описать структуру и основные характеристики интегральной модели сопряжённых систем ГОУ на муниципальном и школьном уровнях.
4) Разработать на основе предложенной интегральной модели проекты вариативных систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях.
5) Провести эксперименты по апробации разработанных на основе интегральной модели проектов вариативных сопряжённых систем ГОУО на школьном и муниципальном уровнях.
6) Проанализировать и оценить результаты, а также прогнозируемые и иные возможные эффекты экспериментальной работы по внедрению вариативных систем ГОУО в системы управления образованием на школьном и муниципальном уровне.
Методологической основой исследования является системный подход.
Теоретической основой исследования послужили основные концепции и положения социальной философии о государстве и гражданском обществе, основы гражданского права, положения теории систем, теории организаций и науки об управлении, включая вопросы управления образованием.
В качестве теоретической базы исследования использованы: концепция открытого общества К. Поппера; научные идеи Б. Барбера, Д. Конанта, Р. Вестбрука и др. о взаимосвязи и взаимозависимости демократии и образования; концепции и идеи о взаимосвязи демократического образования и демократизации управления образованием Дж. Дьюи, С. Френе, , и др.; положения теории научного управления , бюрократичекой теории М. Вебера, классической теории А. Файоля; положения теории социального отчуждения К. Маркса в ее интерпретации в социологии образования в работах Э. Дюркгейма, П. Фрейре, , ; теоретические разработки по вопросам управления образовательными системами и учреждениями , , ; методология проектирования систем управления на основе их концептуальных моделей , исследования и идеи по вопросам государственно-общественного управления образованием М. Барбера, , и др.
Методы исследования. Для решения поставленных задач и проверки гипотезы были использованы теоретические и эмпирические методы исследования. Теоретические методы: анализ научных философских и педагогических источников и диссертационных исследований по теме работы; обобщение теоретических положений и эмпирических данных; анализ (сравнительно-правовой и историко-правовой), логическое, функциональное и проспективное толкование норм права Российского и зарубежного законодательства, нормативных и инструктивных документов федерального и регионального уровней в области ГОУО; анализ федеральных программ и проектов, направленных на развитие общественного участия в образовании; проблемно-ориентированный анализ созданных систем ГОУО; методы теории систем и теории организаций, научного менеджмента (теоретическое и организационное моделирование, метод аналогий, экспертно-аналитический метод и др.). Эмпирические методы: наблюдение, формирующий и социальный эксперимент; экспертиза организационной структуры ГОУ образовательных учреждений и муниципальных образований, их локального нормативного правового обеспечения; статистический анализ данных.
Посредством указанных методов осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, положенного в основу авторских выводов и предложений.
Эмпирическую базу исследования составляют: законодательство и практика в области управления образованием в России, в ряде стран ЕС, в США, ЮАР и др.; результаты апробации и исследований форм ГОУО других исследователей; результаты проектов, реализованных в различных регионах России: мегапроекта «Развитие образования в России» ( гг.), ряда российско-британских проектов и федеральных проектов в рамках Федеральных программ развития образования гг., федерального эксперимента по апробации школьных управляющих советов г., региональных комплексных проектов модернизации образования в рамках ПНПО гг.; результаты мониторинга систем ГОУО, анкетирования участников ГОУО, экспертизы описаний практик (кейсов) общественного участия в управлении образованием, проведенных Институтом развития ГОУО выборочно в регионах РКПМО и в Ханты-Мансийском АО; собственная экспериментальная работа соискателя как в рамках вышеуказанных проектов и экспериментов, так и проводимая им в 36 общеобразовательных учреждениях и 4 муниципальных системах образования Красноярского края (с 1997 г.).
Этапы исследования:
Первый этап (гг.) – экспериментальная работа по проектированию и внедрению вариативных систем ГОУ на школьном и на муниципальном уровне, анализ эмпирического материала, определение методов проведения исследования, анализа и оценки результатов экспериментальной работы.
Второй этап ( гг.) - изучена степень научной разработанности проблемы ГОУО, ее нормативная правовая база в России и за рубежом, исследован исторический и современный опыт апробации форм ГОУО, осуществлено изучение научных трудов, определен научный аппарат исследования, разработана интегральная модель и на ее основе вариативные системы ГОУО, программа экспериментов по их апробации.
Третий этап () гг. – реализована программа экспериментальной работы, на основе анализа результатов собственной экспериментальной работы, экспериментов других исследователей, изучения практики реализации ГОУО сформулированы теоретические выводы и разработаны методические рекомендации по созданию систем ГОУО, разработаны и внесены предложения о развитии законодательной базы ГОУО на федеральном и региональном уровнях, завершено оформление текста диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
1. Предложена классификация существующих подходов к исследованиям феномена «государственно-общественное управление в образовании», на основании которой установлены их общие теоретические основания и обобщающие их принципы.
2. Разработаны основные принципы, структурно-функциональный состав и ключевые характеристики интегральной модели вариативных сопряжённых систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях как основы организационного проектирования, создания и развития таких систем в практике образования, в которой на основании системного подхода вариативные системы ГОУО, системы ГОУ на школьном и муниципальном уровнях, системы общественного самоуправления, самоорганизации и общественной самодеятельности представлены в качестве подсистем их общей интегральной модели.
3. Предложены технология проектирования и методы развития и преобразования частных вариативных форм ГОУО в целостную систему общественного участия в управлении на школьном и муниципальном уровнях на основе ее интегральной модели.
4. Выявлены и проанализированы существенные условия (нормативно-правовые, научно-методические, информационные, организационные), необходимые для реализации предложенной технологии проектирования, создания, преобразования и развития систем ГОУО на основе их интегральной модели.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке обобщающего теоретического представления, охватывающего в форме концептуального организационного проекта интегральной модели систем ГОУО многообразные проявления феномена «государственно-общественное управление образованием» и позволяющего реализовать общую методологию проектирования и исследования вариативных форм общественного участия в управлении образованием, что имеет принципиальное значение для науки управления образовательными организациями и системами.
Практическая значимость исследования заключается в создании методического, организационного и нормативно-правового обеспечения внедрения, развития и мониторинга систем ГОУО на основе их базовой обобщённой интегральной модели.
Результаты, выводы и рекомендации диссертационной работы могут быть использованы и уже используются в целях развития систем ГОУО органами управления образованием и образовательными учреждениями, а также в учреждениях дополнительного профессионального образования педагогических и руководящих кадров системы образования в ряде субъектов РФ в процессе реализации образовательных программ повышения квалификации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Интегральная модель как концептуальный проект системы ГОУО на муниципальном и школьном уровне синтезирует все многообразие апробированных и потенциальных организационных форм общественного участия в управлении образованием.
2. Вариативные системы ГОУО, разработанные на основе их интегральной модели, с одной стороны, представляют собой относительно целостные и самостоятельные организационные формы реализации принципа ГОУО, с другой стороны, они представляют собой органичные фрагменты, подсистемы целостной системы ГОУО, которая в своем завершенном виде является полностью реализованным организационным проектом, изначально содержащимся в предложенной интегральной модели.
3. Предложенная технология и методы проектирования, внедрения и развития вариативных систем ГОУО на основе их интегральной модели обеспечивает управляемое поэтапное развитие, дополнение и расширение организационных форм и процедур общественного участия в управлении образованием, извлекаемых из интегральной модели, как проекта, с учетом местных условий образовательных учреждений и муниципальных систем образования.
4. Реализация предложенной технологии проектирования, создания и развития систем ГОУО на основе их интегральной модели возможна при наличии (создании) необходимых нормативно-правовых, научно-методических, информационных и организационных условий.
Достоверность полученных результатов и выводов исследования обеспечена теоретической обоснованностью исходных посылок и положений исследования, применением методов, адекватных его предмету, цели, задачам и логике, достаточно широкой базой теоретических и эмпирических источников, сопоставимостью предлагаемых выводов с экспериментальной практикой, воспроизводимостью результатов в различных образовательных учреждениях и муниципальных системах образования.
Апробация результатов диссертационной работы.
Различные аспекты диссертационного исследования апробировались в виде публикаций в научной печати и выступлений соискателя на: встрече Министра образования и науки РФ с представителями органов государственно-общественного управления школ г. Красноярска, г. Красноярск, 14.03.2005г.; межрегиональной конференции «Управляющие советы образовательных учреждений: расширение общественного участия в управлении школой» 27-28.10.2005г. в г. Москве на базе АПКиППРО; международной конференции экспертов неправительственных организаций стран ЕС, США, Канады, России по вопросам образования, проведенной в рамках форума «Гражданская восьмерка - 2006» Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 16.02.2006г. в г. Москве; научно-практической конференции Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов и Института неправительственного сектора «Муниципальное образование в современном социально-экономическом контексте», секция «Государственно-общественные формы управления: механизмы становления нового качества образования», г. Красноярск, 12-13.10.2006г.; всероссийской конференции «Лучшие практики общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования», г. Москва, 15-16.05.2009г.; межрегиональной конференции «Актуальные факторы движения к Новой школе», г. Москва, 4-5.11.2009 г.; заседании Общественной палаты РФ на тему «Реализация принципа государственно-общественного управления образованием в современной образовательной политике РФ», г. Москва, 5.11.2009г.; заседании экспертного совета по законодательному обеспечению образования при Комитете Совета Федерации Федерального собрания РФ по образованию и науке 17.12.2009г.
Промежуточные и итоговые результаты исследования обсуждались на кафедре педагогики и психологии АПК и ППРО (гг.), а также использовались при проведении занятий со слушателями курсов повышения квалификации (руководители образовательных учреждений и органов управления образованием) в Красноярском краевом ИПКРО и Ханты-Мансийском институте ПКРРО (гг.).
Экспериментальная работа по апробации вариативных систем ГОУ образованием осуществлена автором в гг. в 36 школах и в 32 дошкольных образовательных учреждениях, в 4 муниципальных системах образования Красноярского края.
По материалам исследования разработаны, экспериментально апробированы в субъектах РФ (Красноярский край, Ханты-Мансийский АО, Республика Бурятия, Томская, Московская, Астраханская и др. области в ходе реализации РКПМО в рамках ПНП «Образование») и изданы методические рекомендации по организационному проектированию, созданию и развитию вариативных систем ГОУ образованием.
В частности, в Красноярском крае такие рекомендации использованы при создании и развертывании работы управляющих советов в 96% (745) школ, при создании муниципальных советов по образованию в 44 муниципальных образованиях. В Ханты-Мансийском АО материалы исследования использовались при разработке регионального закона «О государственно-общественном управлении в сфере общего образования» от 01.01.2001г., затем по его образцу аналогичные законы были приняты в Пензенской, Астраханской области, в Республике Якутия.
Внедрение результатов исследования в практику.
Все созданные в ходе диссертационного исследования на основе интегральной модели вариативные системы ГОУ в образовательных учреждениях, в муниципальных системах образования Красноярского края, других регионов продолжают функционировать и развиваются.
Результаты исследования использованы соискателем в ходе работы в составе межрегиональной группы под руководством , при разработке учебных и методических материалов обучения общественных школьных управляющих в рамках двух российско-британских проектов (2004–2007гг.), при проведении федерального эксперимента по апробации школьных управляющих советов в 8 регионах РФ (2004 – 2006гг.), а также для разработки методических рекомендаций органам управления образованием по вопросам ГОУО в рамках РКПМО (гг.).
Материалы исследования использовались при реализации следующих международных и федеральных целевых проектов: гг. – Разработка Пособия «Руководство для членов школьных управляющих советов»; 2006 г. – Разработка, апробация и внедрение моделей государственно–общественного управления образованием в образовательные учреждения, реализующие общеобразовательные программы; 2007 г. – Обеспечение государственно–общественного характера управления образованием на школьном, муниципальном и региональном уровнях; 2007 г. – Разработка и апробация механизмов и мониторинга внедрения моделей государственно–общественного управления образованием и публичной отчетности на уровне образовательных организаций, муниципальных и региональных образовательных систем; гг. – Разработка системы обучения школьных управляющих; гг. – Создание федеральной сети участников государственно–общественного управления в образовании, и региональных проектов: 2007 г. – Нормативно–методическое обеспечение реализации закона «О государственно–общественном управлении в сфере общего образования ХМАО-Югры»; 2007 г. – Внедрение системы государственно–общественного управления образованием в ХМАО-Югре; 2008 г. – Разработка мер, обеспечивающих внедрение государственно–общественного управления в подведомственные учреждения профессионального образования в ХМАО-Югре; 2009 г. – Разработка мер, обеспечивающих внедрение государственно–общественного управления в дошкольные образовательные учреждения в ХМАО-Югре.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснован выбор темы исследования, ее актуальность, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, его цель, гипотеза, теоретико-методологические основы и методы исследования, обоснованы научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, представлены данные об апробации и внедрении полученных результатов, сформулированы положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Интегральная модель систем государственно-общественного управления образованием на муниципальном и школьном уровнях» обобщены результаты исследований феномена ГОУ образованием, представлен анализ сложившейся практики, дано описание существенных характеристик и свойств интегральной модели систем ГОУО, раскрываются концептуальные и теоретические основания для последующей экспериментальной работы.
В первом параграфе главы 1 «Государственно-общественное управление образованием как понятие, феномен, объект исследования и проектирования» представлен анализ государственно-общественного управления как целостного феномена в двух аспектах:
- идеологическом – феномен ГОУО рассматривается как социально-философская идея, доктрина;
- институциональном – ГОУО представляется как целостная система управления на уровне образовательного учреждения и на муниципальном уровне.
В понятии «государственно-общественное управление» уже есть изначально положенное единство двух противоположностей, фиксирующее участие в управлении одновременно двух существенно различных субъектов.
В социально-философском аспекте исследовать дихотомию «государственное – общественное» в социальном управлении и, в частности, в управлении образованием, становится возможным, когда государство перестает быть единственным субъектом социального управления и ему противополагается иной реальный субъект управления – общество, ставшее субъектом социального управления, то есть гражданское общество (Ф. Бэкон, Д. Локк, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, А. де Токвиль, К. Поппер, Ю. Хабермас, , и др.).
Идея гражданского общества опирается на аналитическое (не изолирующее статично эти области одну от другой) различение общества и государства и открывает возможность исследования механизмов формирования политической и управленческой воли по направлению от общества к государству. По поводу идеи гражданского общества в современной социальной философии нет единой концепции. Позиции исследователей в понимании гражданского общества различаются по многим существенным положениям и колеблются от крайнего политического либерализма - до коммунитаризма.
Концепция «критической демократии», как попытка вскрыть и разрешить сущностное противоречие, общее для всех вышеуказанных позиций, до настоящего времени не предложила способов и механизмов преодоления воспроизводящегося в современных конструкциях управления организациями гражданского общества феномена отчуждения человека от своей субъектной сущности (Г. Гегель, К. Маркс, , и др.) или в социологии образования – аномии (Э. Дюркгейм).
Наиболее актуальными для анализа современного состояния развития западного гражданского общества и, тем более, становящегося гражданского общества в России остаются сущностно близкие концепции «ассоцианистской» (Ф. Шмиттер, Э. Геллнер, Д. Дьюи и др.) и «участвующей, партисипативной» (Б. Барбер и др.) демократии, довольно широко воспринятые в социологии образования. В рамках этих концепций взаимодействие государства и гражданского общества в производстве публичных социальных благ[2], поддержанное ресурсами частного экономического сектора, получило название «социальное партнерство». Полномочия по управлению ресурсами, выделяемыми из государственного бюджета и из частного экономического сектора на эти цели, в значительной мере делегированы организациям гражданского общества.
На основании сказанного выше правомерно утверждение, что совместно организованное управление взаимодействием органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений - с одной стороны, и организаций и представителей гражданского общества и частного экономического сектора - с другой стороны, в тех или иных социальных сферах, включая сферу образования, представляет собой феномен «государственно-общественного управления» и объект исследования в социологии образования.
Вопрос об участии широких групп граждан в принятии решений в области образования не является тривиальным и имеет в социологии образования своих противников и сторонников (). В настоящее время идея привлечения общественности к управлению образованием в зарубежной, прежде всего европейской социальной философии, как считает , исходит из двух оснований: «Первое – это общая (общемировая, общеевропейская) тенденция, находящее свое выражение в идеях «гражданской школы» или «более самостоятельной», «ответственной», «самоуправляемой», «автономной» школы…С другой же стороны – действующие в каждой из стран образовательные традиции, привычный уклад жизни, господствующие сложившиеся структуры. Динамика этого взаимодействия и определяет ситуацию в каждой конкретной стране, причем не только в смысле понимания того, «сколько государства нужно школе», но и в смысле того, что конкретно значит свободная, самостоятельная или гражданская школа».
Говоря о необходимости реализации «принципа государственно-общественного управления образованием», подчеркивал: «…мы не ведем речи о приватизации школы. Но и не можем согласиться…с традицией фактического гражданского отчуждения от управления школой. Мы убеждены, что именно изменение структуры управления школой является решающим звеном ее модернизации, ибо, как написано в учебниках менеджмента: «если вы изменили в организации всё, но не изменили структуру управления, вы не изменили ничего»».
дано следующее определение понятия ГОУ образованием: «Это – особый тип управления, характерной чертой которого является постоянное ответственное участие и взаимодействие в управлении образованием субъектов и их органов, с одной стороны, выражающих и представляющих интересы, политику, гарантии и компетенцию государства в области образования (федеральные, региональные органы государственной власти и управления, их органы управления образованием, а также в части полномочий, закрепленных за ними законодательством в области образования, органы местного самоуправления и руководители подведомственных им образовательных учреждений), с другой стороны, выражающих и реализующих интересы общества, населения. ГОУ образованием может осуществляться путем создания как раздельных, но взаимодействующих, органов и форм государственного и общественного управления образованием, так и путем создания совместных органов и форм ГОУ образованием».
Из данного определения следует, что ГОУО становится фактическим и правовым социальным феноменом, который может быть объектом исследования только в институциональной форме системы ГОУ образованием. Под такой системой необходимо понимать систему норм, организационных форм, функций и процедур их реализации на всех уровнях управления образованием, обеспечивающих согласование интересов, координацию деятельности, взаимодействие и совместную деятельность в области образования органов государственной власти и органов управления образованием, органов местного самоуправления, подведомственных им образовательных учреждений с гражданскими объединениями и гражданами, осуществляющими деятельность и реализующими свои цели и законные интересы в области образования. Такая система не только обеспечивает участие общества в управлении сетью государственных и муниципальных образовательных учреждений, но также полагает возможность участия государственных и муниципальных органов в управлении деятельностью гражданских организаций в сфере образования. Объектом управления становится не только сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, но и вся система взаимодействия и совместной деятельности государства и общества в сфере образования, т. е. вся система образования[3].
Данные выше общие определения понятия ГОУО и системы ГОУО позволяют исследовать их как объекты теории управления и теории организаций на институциональном уровне. По мнению , даже в административно управляемой школе «…кроме сознательного и планомерного начала в управлении действуют и стихийные, неосознанные факторы саморегуляции, сильно влияющие на эффективность управления». Легализация и организационное оформление общественного участия в управлении, когда таким органам делегируется право принимать управленческие решения, «возникает истинное самоуправление» и «школа здесь управляется очень широким по составу субъектом» ().
Эти положения с некоторой долей адаптации правомерно транслировать и на муниципальный уровень управления образованием. Тогда с позиций системного подхода системы ГОУО на школьном и на муниципальном уровнях необходимо исследовать как относительно автономные открытые и взаимодействующие системы и, одновременно, как единую систему ГОУ муниципальной системой образования в целом. Это задает один из существенных методологических принципов изучения существующих и проектирования вновь создаваемых систем ГОУ: институциональные формы реализации принципа ГОУО на школьном и на муниципальном уровне должны иметь общие для них принципы построения, ключевые характеристики, структурно-функциональный состав, а также общую технологию проектирования, создания и развития.
Во втором параграфе главы 1 «Анализ и оценка практики государственно-общественного управления в системе общего образования» на основе исследования источников дан анализ и классификация практики реализации принципа ГОУ в системе образования.
Современная российская практика ГОУ образованием берет начало от работы ВНИКа «Школа», февральского 1988 г. Пленума ЦК КПСС, Положения о совете школы 1989 года, утвержденного Госкомитетом СССР по народному образованию, которое предоставляло школьным советам значительные полномочия: контроль расходования бюджетных ассигнований на школу, заслушивание отчетов о работе директора школы, участие в назначении директора школы и др. Введение в действие в 1992 году закона РФ «Об образовании» лишило этот орган нормативных ориентиров относительно их полномочий, функций, роли и места в системе школьного управления и привело в массовой практике к лишению совета школы реальных управленческих полномочий.
Анализ современных форм и органов школьного самоуправления – советов школ (В. И Бочкарев), попечительских советов (), педагогических советов, форм ученического самоуправления (, и др.), а также родительских комитетов, советов трудового коллектива, собраний и конференций различных категорий общественности позволяет сделать вывод о том, что, будучи созданными, они не превращают школьное управление в один из возможных вариантов системы ГОУ. В своем подавляющем большинстве они не обладают необходимыми признаками субъекта управления: не имеют функций управления, не обладают управленческой компетенцией (права, обязанности и ответственность в сфере управления школой), не имеют объектов и организационных механизмов управления. В системе школьного управления они, в основном, выполняют или могут выполнять функции прямых и обратных связей с различными общественными группами. Активная общественность в системе таких связей может обладать некоторым влиянием на содержание существенных управленческих решений, то есть опосредованно участвовать в управлении школой. Они также часто выполняют роль органов и форм самоуправляемой деятельности различных групп общественности по содействию школе.
Советы и собрания трудовых коллективов, обладая правом согласования локальных правовых актов школы в сфере условий трудовых отношений, не могут претендовать на роль органа ГОУ в силу императивного ограничения круга общественности только работниками данной школы. В силу отсутствия управленческой компетенции в области основной уставной деятельности образовательного учреждения они не могут быть признаны также органами «партисипативного» управления, что распространено в менеджменте коммерческих организаций, прежде всего в области стратегического планирования.
Попечительские советы, в отличие от других школьных органов, являются по своему составу открытыми не только для определенных групп общественности (как правило, внутришкольной), но для всех иных лиц, заинтересованных в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения. Но перспектива восстановления роли института попечительства об образовании, который в России ХIX – начала ХХ века представлял собой, в современной терминологии, форму государственно-общественного управления важными сторонами деятельности и развития школы, была закрыта в 1999 г. нормативно-правовым образом[4]. В результате чего «…эти органы (попечительские советы) не приобрели каких-либо управленческих функций» (). Можно утверждать, что рассмотренные выше органы и формы самоуправления представляют собой механизмы опосредованного участия общественности в управлении школой.
В США (School Governance), Англии (Governing Boards), некоторых странах ЕС, в ЮАР и др. термин ГОУ не применяется, но в школах созданы коллегиальные представительные органы общественности, законодательно получившие управленческую компетенцию и функции и открытый для широкой заинтересованной общественности доступ в них по определенным процедурам формирования. Законный интерес налогоплательщика к рациональности расходования бюджетных средств на образование также был включен в критерий «заинтересованного гражданина» (М. Барбер).
В гг. проведен федеральный эксперимент[5] по апробации предложенного варианта органа ГОУ школы под названием «управляющий совет». Управляющий совет (далее – УС) представляет собой коллегиальный орган, формируемый посредством процедур выборов, назначения и кооптации из представителей участников образовательного процесса и коллектива образовательного учреждения, а также из представителей работодателей, других заинтересованных граждан, их объединений и организаций и иных юридических лиц, действующих в сфере образования. УС в обязательном порядке наделяется определенными полномочиями по решению ряда важных вопросов функционирования и развития школы и вправе самостоятельно преобразовывать согласованный с государственными нормами и требованиями общественный интерес в вопросах образования в общеобязательное управленческое решение при непосредственном участии в этом руководителя и представителя учредителя школы. Будучи созданным в школе, такой орган превращает систему внутришкольного управления в систему ГОУ. К сожалению, массовое внедрение данной модели в практику в рамках РКПМО ( гг.) предоставило также и многочисленные примеры её имитации.
Апробированные в российской и зарубежной практике формы действительного, непосредственного общественного участия в управлении образованием являются достаточно широкой эмпирической базой для разработки обобщающей их интегральной модели систем ГОУО.
Третий параграф главы 1 «Структура и основные характеристики интегральной модели систем государственно-общественного управления на муниципальном и школьном уровнях» представляет описание интегральной модели систем ГОУ на уровне школы и на муниципальном уровне, исходя из обобщений теоретического исследования феномена ГОУО и практики его реализации.
В качестве концептуальной по сути и интегральной по характеру модели систем ГОУО предлагается нормативно-правовым образом оформленное организационное единство и взаимодействие государственных и общественных субъектов управления образованием, которое
- построено на принципах: системного подхода (включает в качестве своих подсистем все частные вариативные формы систем ГОУО), оптимального сочетания централизации и децентрализации (по процедурам делегирования) функций управления, сочетания открытых коллегиальных и единоличных форм организации, баланса распределения компетенции (прав, обязанностей и ответственности) между субъектами управления;
- имеет следующие ключевые характеристики: интегральный характер проекта организации управлении и широкую вариативность реализации в системах управления на школьном и муниципальном уровнях; обязательное сочетание в субъектах управления государственного (в части его деволюции на уровень местного самоуправления и деконцентрации территориальным органам, учреждениям) и открытого общественного представительства; функциональные возможности представлять собой, с одной стороны, проект полностью развернутой системы ГОУО, с другой стороны, программу (проект) ее поэтапного управляемого развития; системное и гармоничное сопряжение в единой системе управления существующих и новых органов и форм общественного участия в управлении;
- включает в свой структурно-функциональный состав: систему индивидуальных и коллегиальных субъектов управления, распределенные между этими субъектами функции управления, организационные механизмы управления (управленческие технологии, процедуры и регламенты их реализации), организационную структуру (иерархические и координационные связи внутри себя и прямые и обратные связи с объектами управления, а также с органами и формами общественного самоуправления и самоорганизации);
- опирается на наличие необходимых условий (нормативно-правовых, научно-методических, образовательно-просветительских, информационных, организационных);
- имеет адекватную ее содержанию технологию проектирования и перехода от базовой концептуальной модели к различным конкретным вариациям и модификациям, сохраняющим качества этой базовой модели.
Связующей и потому центральной подсистемой в предлагаемой модели систем ГОУ является подсистема непосредственного участия общественности в управлении, которая, с одной стороны, организационно сопряжена с опосредованными подсистемами самоуправления и общественной самоорганизации, с другой стороны, включает в себя представителей субъектов вышестоящего и настоящего уровней государственного (муниципального) управления, а также наделена собственной управленческой компетенцией (системой полномочий, обязанностей и ответственности). Последняя определяет функции управления, реализуемые в данной подсистеме, к которым необходимо отнести стратегическое планирование и контроль реализации стратегии, а также возможно отнести планирование реализации стратегии, разработку и принятие политики, общих критериев, ориентиров, приоритетов и правил, а также процедур, регламентов принятия и реализации всех последующих управленческих решений (нормативные функции), стратегии согласования мотивации работников образования с целями участников совместной образовательной деятельности с общепринятыми стратегическими целями системы образования и общества.
Компетенция и функции подсистемы общественного самоуправления в предложенной модели формируются на основе рациональной децентрализации управления процедурами делегирования отдельных функций органам и формам самоуправления и общественной самоорганизации.
Включение в систему ГОУ подсистемы общественной самоорганизации и самодеятельности осуществляется на принципе «социального партнерства». Формами реализации социального партнерства являются известные процедуры конкурсных государственных (муниципальных) заказов и частных грантов в сфере образования, а также гражданские договоры, в частности, договор простого товарищества о совместной деятельности и управлении совместной деятельностью с гражданскими организациями. Интеграция подсистемы общественной самоорганизации и самодеятельности, как внутришкольной, так и в самостоятельных организационно-правовых формах в систему ГОУО завершает формирование последней, как целостной системы ГОУ в системе образования и на школьном, и на муниципальном уровнях.
Предложенная интегральная модель не только полагает возможным, но и фактически позволяет объединить системы муниципального и школьного уровней ГОУ в единую целостную систему ГОУ муниципальной системой образования[6], где каждая из них выступает в роли сопряженных подсистем.
Во второй главе «Проектирование и построение вариативных систем государственно-общественного управления образованием на муниципальном и школьном уровнях на основе интегральной модели» представлена экспериментально апробированная методика проектирования и создания вариативных систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях на основе интегральной модели, дано описание экспериментальной апробации вариативных систем ГОУ, выполнен анализ результатов экспериментальной работы.
В первом параграфе главы 2 «Проектирование вариативных экспериментальных систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели» определена и обоснована программа экспериментальной работы, ее замысел, описана экспериментальная база и исходное состояние включаемых в экспериментальную работу систем управления образовательных учреждений и муниципальных систем управления образованием. Проектируемые системы ГОУ представлены как варианты вычленения из интегральной модели (как некоего «конструктора») ее системных элементов, которые возможно проектировать и создавать как относительно самостоятельные и завершенные системы управления в различной последовательности и в разные периоды времени, сохраняя сущностные признаки, ключевые характеристики и структурно-функциональный состав базовой модели, а также потенциал их управляемого развития до завершенной системы ГОУ, воплощающей в себе все признаки, свойства и характеристики концептуального интегрального проекта и включающей создаваемые в процессе развития частные вариативные системы ГОУ в качестве своих подсистем.
Предложенный системный подход к проектированию дает возможность планомерно развивать созданные вариативные системы ГОУО, постепенно достраивая их недостающими элементами, свойствами, характеристиками из интегральной модели как общего концептуального проекта, в который они включены изначально в качестве составляющих его подсистем.
Для экспериментальной апробации на основе интегральной модели были разработаны следующие проекты вариантов систем ГОУО на уровне школы:
1. Система ГОУ сформированной системой социального партнерства школы и гражданских организаций.
2. Система ГОУ образовательным учреждением, включающая управляющий совет учреждения.
3. Интеграция вышеназванных систем в сопряженную систему ГОУ в созданной системе образования на уровне школы.
На уровне муниципального образования:
4. Система ГОУ сформированной системой социального партнерства в муниципальном образовании.
5. Система ГОУО муниципальной сети образовательных учреждений с включением в нее ГОУ образовательных учреждений.
Выбор для экспериментальной апробации вышеперечисленных вариативных проектов, которые далеко не исчерпывают общие вариативные проектные возможности интегральной модели, был обоснован, прежде всего, их новизной и отсутствием на момент начала экспериментальной работы широкой практики по их созданию и организации их деятельности.
Одним из ключевых принципов предложенной в диссертационном исследовании технологии проектирования является государственно-общественным образом организованная деятельность по проектированию, созданию, оценке и коррекции систем ГОУО. Данный принцип впоследствии становится одним из существенных организационных условий функционирования и развития созданных систем ГОУО.
Во втором параграфе главы 2 «Практическое воплощение спроектированных систем государственно-общественного управления на школьном и муниципальном уровнях» дано описание экспериментальной практики создания и развертывания вышеперечисленных вариантов систем ГОУ с 1997 года по настоящее время.
Апробация варианта «Система ГОУ сформированной системой социального партнерства школы и гражданских организаций» осуществлена:
- в 12 общеобразовательных школах Советского района г. Красноярска (1997–1999гг.) в форме совместно управляемой деятельности школы и благотворительного общественного фонда попечительства о школе, как самостоятельного юридического лица
;
- в школе № 000 Советского района г. Красноярска (1997–1999гг.) в форме совместно управляемой деятельности школы, благотворительного фонда и двух детско-молодежных общественных организаций (юридических лиц).
В период с 1997 г. по 1999 г. с участием автора ГОУ система «школа-фонд» распространена в результате специальной работы по ее диссеминации, поддержанной грантами фондов Ч. Мотта, Сороса, Форда, в более чем 36 городских и сельских школах Красноярского края, Новосибирской, Томской, Иркутской областей, а затем, уже без непосредственного участия автора, в школах других регионов РФ ( гг.).
Апробация варианта «Система ГОУ образовательным учреждением, включающая управляющий совет учреждения» осуществлена в 16 школах Советского района г. Красноярска (гг.), 10 школах г. Шарыпово Красноярского края (гг.).
Интеграция ГОУ социальным партнерством и внуришкольного ГОУ в сопряженную систему ГОУ в созданной системе образования на уровне школы апробирована в 12 школах Советского района г. Красноярска.
«Система ГОУ сформированной системой социального партнерства в муниципальном образовании» апробирована в муниципальных образованиях: г. Красноярск, г. Енисейск, г. Лесосибирск (гг.) в форме совместно с местной администрацией управляемых межшкольных благотворительных фондов попечительства об образовании (юридических лиц).
Интеграция в такую систему ГОУ социальным партнерством на уровне образовательных учреждений осуществлена в Советском районе г. Красноярска (г.) путем ассоциирования ранее созданных школьных фондов в межшкольном благотворительном фонде (юридическом лице), включающем к настоящему времени 84 образовательных учреждения.
«Система ГОУО муниципальной сети образовательных учреждений с включением в нее ГОУ образовательных учреждений» апробирована автором в Советском районе г. Красноярска, в г. Шарыпово Красноярского края в организационной форме муниципального совета по образованию с представительством в нем управляющих советов школ (2006г.) и распространена с участием автора в 44 муниципальных образованиях Красноярского края.
Методические рекомендации по проектированию, созданию и развертыванию деятельности управляющих советов школ и муниципальных советов по образованию, разработанные при участии автора группой под руководством , ( гг.) были использованы в 8 регионах РФ в ходе федерального эксперимента по апробации управляющих советов (гг.) и в ходе реализации РКПМО в 31 регионе РФ, а также в Ханты- (гг.).
В третьем параграфе главы 2 «Анализ результатов построения систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях, в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели» представлен анализ апробированных вариативных систем ГОУО, выделены общие и особенные, результаты, проанализированы различия в результатах как функция вариативности систем и исходных условий эксперимента, представлена классификация различий, дано описание выявленных причинно-следственных связей между вариативностью систем, результатами внедрения и начальными условиями эксперимента.
Применение метода проблемно-ориентированного анализа в оценке результатов экспериментальной работы позволило выявить дефекты и дефициты апробированных вариантов систем ГОУО, а также обнаружить, что преодоление выявленных дефектов и дефицитов осуществимо через развитие созданных вариативных систем путем последовательного воплощения в них недостающих структур и элементов из интегральной модели.
В результате проведенной экспериментальной работы делается вывод о принципиальной работоспособности апробированных вариативных систем, представляющих собой основные варианты воплощения интегральной модели систем ГОУО. Будучи экспериментально внедренными, все вариативные системы ГОУ из стадии эксперимента перешли в стадию практического использования и проявили за счет общественной составляющей тенденции к саморазвитию в направлении внедрения новых элементов из перечня заложенных в интегральной модели ГОУО.
Полученные в результате эксперимента вариативные системы ГОУО построены на общих принципах, обладают всеми сущностными признаками, ключевыми характеристиками и необходимым структурно-функциональным составом, содержащимися в интегральной модели.
Так, например, управляющие советы школ Красноярского края обладают правовым образом закрепленным за ними перечнем конкретных управленческих полномочий (от 15 до 24 наименований), а также правами, обязанностями и ответственностью, связанными с ними и по состоянию на 2009 год реализуют следующие функции управления (см. Табл.1)
Таблица 1.
Доля Управляющих советов, выполняющих
следующие функции управления (745 школ)
стратегическое планирование | контроль реализации стратегии | планирование реализации стратегии | мотивация реализации стратегии |
84,4% | 89,1% | 37,8% | 94,1% |
В качестве членов управляющих советов школ привлечено более 11 тысяч представителей общественности, что составляет 0,4% населения края.
В управляющие органы на уровне учреждений и на муниципальном уровне межшкольного благотворительного фонда Советского района г. Красноярска вовлечено более 1200 представителей общественности, в качестве благотворителей – более 60 тыс. человек и более 300 коммерческих организаций и частных предпринимателей. Фонд осуществляет деятельность по инвестированию в образование района более 40 млн. руб. ежегодно.
Экспериментально подтверждено, что для реализации систем ГОУО необходимо наличие предусмотренных интегральной моделью условий:
- нормативно-правовых (комплекс нормативно-правовых актов регионального уровня, правовых актов местного самоуправления и локального уровня образовательного учреждения);
- организационных (организационные формы и процедуры: ГОУ контроля и мониторинга деятельности систем ГОУО, санкций в случаях нарушений обязанностей органами ГОУ, формирования их состава и др.);
- информационных (информационная открытость и публичная отчетность органов ГОУО и образовательных учреждений и систем);
- научно-методических (комплекс инструкций и методических рекомендаций, справочников и иных доступных пособий по организации деятельности участников ГОУО);
- образовательно-просветительских (система повышения квалификации работников образования, дополнительного образования обучающихся, подготовки и просвещения представителей общественности в органах ГОУО)
В ходе экспериментальной апробации проявились некоторые изначально прогнозируемые социальные эффекты, анализ которых позволяет сделать вывод о возможности исследовать и разрабатывать системы ГОУ образованием также и в качестве инструмента институционального («средового») непрерывного практико-ориентированного гражданского образования детей и взрослых. С другой стороны, система обучения граждан, включая детей, знаниям и навыкам участия в гражданских организациях и в системах ГОУ образованием должна быть необходимой подсистемой воспроизводства и саморазвития систем ГОУ образованием, как в структуре интегральной модели, так и в реальных вариативных системах ГОУ.
К значимым социальным эффектам, зафиксированным в эксперименте, следует отнести:
- развитие социальной активности школ и муниципальных систем образования, управление в которых организовано государственно-общественным образом;
- заметный перенос активности гражданских организаций в сферу образования в связи с привлечением их представителей в открытые для общественности органы ГОУ школьного и муниципального уровней
Закономерная постепенность в становлении и развертывании общественной составляющей в управлении не позволила автору в ограниченный период времени экспериментально апробировать некоторые важные элементы интегральной модели систем ГОУ образованием, что остается актуальной задачей будущих исследований.
Проведенное диссертационное исследование подтвердило основные положения гипотезы исследования и позволило сделать в заключении следующие выводы:
1. При всем многообразии существующих социально-философских концепций и подходов к исследованию общества как субъекта социального управления (гражданского общества), государственно-общественного управления, решена задача выявления основных признаков и свойств ГОУО, как целостного феномена на концептуальном и институциональном уровне, что дало возможность исследовать ГОУО с позиций системного подхода как объект теории организаций и теории управления.
2. Анализ ключевых проблем практики организации ГОУО позволил предложить и обосновать подходы к их разрешению через реализацию системного метода исследования и интегрирующего метода проектирования систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях.
3. Содержательное и формальное многообразие частных форм феномена ГОУО представлено в виде разработанной синтезирующей их в качестве своих подсистем интегральной организационной модели, построенной на принципах системного подхода, оптимального сочетания централизации и децентрализации функций управления, баланса распределения компетенции между субъектами управления, рационального сочетания открытых коллегиальных и единоличных форм организации, имеющей определяющие ее интегральный характер ключевые характеристики, структурно-функциональный состав. В ходе исследования предложена адекватная ее содержанию технология проектирования и перехода от базовой концептуальной модели к различным конкретным вариантам и модификациям, сохраняющим качества этой интегральной модели при соблюдении необходимых условий: нормативно-правовых, научно-методических, образовательно-просветительских, информационных, организационных.
4. В соответствии с предложенной технологией проектирования на основе интегральной модели систем ГОУО разработаны 5 вариантов проектов различных систем ГОУ на школьном и муниципальном уровне, сохраняющих все существенные признаки и качества, основные принципы построения, ключевые характеристики и структурно-функциональный состав концептуальной интегральной модели.
5. Осуществлены эксперименты по внедрению и апробации разработанных на основе интегральной модели проектов вариативных систем ГОУО в реальных системах управления на школьном и муниципальном уровнях.
6. Проведенное опытно-экспериментальное исследование и анализ результатов и эффектов экспериментальной работы подтвердили, что концептуальная интегральная модель систем ГОУ на школьном и муниципальном уровне действительно становится обобщенной основой проектирования, создания и развития вариативных систем ГОУО в реальной практике при наличии (формировании) необходимых для этого условий и соблюдении адекватной ее сущности технологии проектирования.
В заключении также подчеркивается необходимость дальнейших теоретических и экспериментальных работ, среди необходимых направлений которых должны стать закономерности, методы и модели создания ГОУ образованием на региональном[7] и федеральном уровне, модели сетевой организации взаимодействия органов ГОУ между собой и с вовлеченными в сферу образования гражданскими организациями (последнее претендует на включение в будущем в состав организационных условий реализации интегральной модели в системах ГОУО) и др.
По теме диссертации соискателем опубликована 51 работа, в том числе:
Статьи в журналах, подготовленные единолично, из перечня, рекомендованного ВАК Минобрнауки РФ:
1. Управляющий совет как катализатор создания гражданского общества. // Журнал «Народное образование». № 4, 2006. – С. 110-113.
2. Государственно-общественное управление образованием – объективное условие его модернизации. // Журнал «Народное образование». № 7,2006. – С. 67-70.
3. Социально активное образование как институциональный партнер территориального общественного самоуправления. // Журнал «Народное образование». № 1, 2008. – С. 75-80.
Главы в книгах, статьи и главы в книгах, подготовленные единолично:
4. Общественно-активная школа – ресурсный центр для развития местного сообщества// Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: технологии взаимодействия. Материалы второго семинара Ассоциации сибирских и дальневосточных городов «Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций третьего сектора»/ Под ред. – Новосибирск: 1999. - С.71-103.
5. Общественно-активные школы как ресурс развития территориального общественного самоуправления//Органы местного самоуправления и объединения граждан по месту жительства: сверяя интересы. Сборник статей. – Серия «Территориальное общественное самоуправление». Выпуск I / Под ред. - Новосибирск: 2001. - С. 121-141.
5. Социально активное образование как институциональный партнер территориального общественного самоуправления// Территориальное общественное самоуправление в российских городах. Сборник статей. – Серия «Территориальное общественное самоуправление». Выпуск V/ Под ред. – Новосибирск: 2004. – С. 66-75.
7. А. Социально активное образование формирует образовательный и молодежный сегмент некоммерческого сектора // Общественные инициативы как ресурс совершенствования управления образованием: Методические рекомендации – Федеральное агентство по образованию, ФПРО / Под ред.: А. М. и . – М: Издательство МГОУ, 2004. - С. 115-125.
8. А. Раздел 6. Нормативно правовая база // Простые товарищества образовательных учреждений как модель реструктуризации в сельском образовании / Под ред. – Красноярск: «Кларетианум», 2004. - С. 154-197.
9. Государственно-общественное управление образованием – образование общества, государства и экономики ХХI века// Философия современного образования и научная педагогическая мысль: от исследований к практике. Материалы VIII междисциплинарной научно – практической конференции аспирантов и соискателей 29-30 марта 2005 года. Москва: АПКиППРО, 2005. - С.186-190.
10. Создание, развертывание и организация деятельности управляющих советов: как это делается/ Сб.: Методические рекомендации по развертыванию и организации деятельности управляющих советов. Под ред.: – Москва: Готика, 2005. - С
11. Управляющий совет в системе школьного государственно-общественного управления // Сб.: Учебно-методические материалы к образовательной программе обучения общественных управляющих/ Сост. , руководитель проекта – Москва: Рособразование - Государственный университет Высшая школа экономики - АНО «Статус». М: 2005. - С. 14-21.
12. А. Примеры программ учебных семинаров в регионах по подготовке членов управляющих советов // Сб.: Образовательная программа обучения общественных управляющих: Подготовка общественных управляющих для работы в школьных управляющих советах/ Сост. , руководитель проекта – Москва: Рособразование - Государственный университет Высшая школа экономики - АНО «Статус». М: 2005. - С. 47-50.
13. Создание и организация деятельности управляющих советов/ Сборник методических материалов/ Сост. – Москва – Ханты-Мансийск: 2006. - С. 15-53.
14. Партнерство школ и некоммерческих организаций в Красноярском крае. Социально-активный фандрайзинг: стратегия социального партнерства. Партнерство школ и НКО в реализации платных дополнительных услуг: примеры практики. Партнерство муниципальной системы образования с некоммерческим сектором. // Школа и внебюджетные средства: экономико-правовые основы и описание практики. – М.: Логос, 2006. - С. 126-142.
15. Становление новой формы государственно-общественного управления образованием: управляющий совет школы// Философия современного образования и научная педагогическая мысль: от исследований к практике. Материалы IХ междисциплинарной научно – практической конференции аспирантов и соискателей 6-7 апреля 2006 года. Москва: АПКиППРО, 2006, С.228-232.
16. Глава 2: Основные полномочия управляющего совета // Руководство для членов школьных Управляющих советов. Методическое пособие/Ред. – М.: «Вердана», 2006. - С. 32-42.
17. Модели школьных советов в Красноярском крае. Методические рекомендации по формированию и организации деятельности Управляющего Совета общеобразовательного учреждения (проект)/Распространение школьных советов, муниципальных государственно-общественных советов развития образования: Сборник/ Составители , ; руководитель проекта . – М.: Рособразование – Государственный университет – Высшая школа экономики, АНО «СТАТУС». 2006. - С. 4-45; 66-137.
18. Методические рекомендации по созданию, развертыванию и организации деятельности управляющих советов/Вопросы управления красноярским образованием. Школьные управляющие советы: практико-ориентированный альманах. Вып. 1. – Красноярск: 2007. - С. 78-98.
19. Формирование региональной системы нормативного правового регулирования общественного участия в управлении образованием и публичной отчетности/ Сб. нормативных правовых актов и рекомендаций по их разработке. Пособие. – М.: Вердана, 2008. – С. 115
20. Муниципальный совет по образованию – гарант качества работы управляющих советов и публичной отчетности общеобразовательных учреждений/ Лучшие практики общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования: Сборник материалов/Под общей редакцией , – Архангельск, 2009. - С. 124-132.
21. Социально активное образование – субъект социокультурного и экономического развития муниципальной территории» // Журнал «Муниципальная экономика», № 2, 2004. – С. 78-85.
22. Договор простого товарищества в деятельности образовательного учреждения // Журнал «Справочник руководителя сельской школы», № 2, 2006. – С. 29-47.
23. Государственно-общественное управление деятельностью по реализации платных дополнительных образовательных услуг: правовой, организационный и экономический аспекты // Журнал «Юридический журнал директора школы», № 3, 2006. - С.15-21.
24. Правовые аспекты оформления сотрудничества образовательных учреждений с использованием договора простого товарищества // Журнал «Юридический журнал директора школы», № 5, 2006. – С. 45-52.
25. Управляющий и попечительский советы школ: сходства и отличия // Журнал «Справочник руководителя образовательного учреждения», № 12, 2006. – С.26-34.
26. Примерный регламент управляющего совета ОУ// Методическая газета для школьной администрации // «Управление школой», № 5 (464), 2008. – С. 38-47.
27. Управляющий совет – гражданское участие в управлении образованием. – М.: Чистые пруды,. 2008. – 32 с.
28. Договор простого товарищества в деятельности дошкольного учреждения// Журнал «Справочник руководителя дошкольного учреждения», № 2, 2008. – С.21-35.
29. Реализация принципа государственно-общественного управления в автономном образовательном учреждении//Журнал «Справочник руководителя образовательного учреждения», №11, 2010.
30. Реализация принципа государственно-общественного управления в автономном образовательном учреждении//Журнал «Справочник руководителя образовательного учреждения», № 12, 2010.
Работы, выполненные в соавторстве:
Статьи в журналах из перечня, рекомендованного ВАК Минобрнауки РФ:
31. , , Общественность управляет внебюджетными инвестициями в школе. // Журнал «Народное образование», №10 (№ 000), 2009. - С. 121-126
32. , , Публичный доклад школы: сильные и слабые стороны. //Журнал «Народное образование», №5 (№ 000), 2010. - С. 46-51
33. , , Общественный аудит публичного доклада школ и дошкольных учреждений. // Журнал «Народное образование», №5 (№ 000), 2010. - С. 52-54
Книги, статьи и главы в книгах, журналах, выполненные в соавторстве:
34. Инновационное управление муниципальной системой образования Советского района г. Красноярска (анализ и обобщение опыта) / Отв. ред.: д. ф.н., проф., чл.-корр. РАО М.; ред.: , Ю, А –- Красноярск: Издательство «Гротеск», 2005. – 11,6 п. л.
35. Государственно-общественное управление системой дошкольного образования / Отв. ред.: д. ф.н., проф., чл.-корр. РАО М.; под ред. , , - Красноярск: Издательство «Гротеск», 2006. – 9,0 п. л.
36. Руководство для членов школьных управляющих советов: методическое пособие / Под ред. – М.: Вердана, 2006. – 14,5 п. л.
37. Новые системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях: модели, программы, методические рекомендации / Под ред.: – М.: Эврика, 2007. – 15,0 п. л.
38. Как создать управляющий совет школы: учебно-методические материалы / Под. ред.: – М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
39. Комитеты и комиссии школьного управляющего совета: учебно-методические материалы/ Под. ред.: М. – М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
40. Программа развития – стратегический документ школы: учебно-методические материалы / Под. ред.: М. – М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
41. Управляющий совет: организация деятельности и этика взаимодействия школьных управляющих. Позиция «дружелюбного критика»: учебно-методические материалы / Под. ред.: М. – М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
42. Управляющий Совет: сущность и основные полномочия: учебно-методические материалы / Под. ред.: – М.: Вердана, 2007. – 2,5 п. л.
43. Устав и иные локальные акты образовательного учреждения: учебно-методические материалы/ Под. ред.: – М.: Вердана, 2007. – 2,0 п. л.
44. Школа как объект управления: учебно-методические материалы / Под. ред.: М. – М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
45. Школьники в управляющем совете: учебно-методические материалы/ Под. ред.: –М.: Вердана, 2007. – 1,0 п. л.
46. Председатель управляющего совета школы / Под. ред.: – М.: Вердана, 2008. – 5,0 п. л.
47. Секретарь Управляющего совета. Методическое пособие / Под. ред.: – М.: Вердана, 2008. – 2,0 п. л.
48. , , Внедрение моделей государственно-общественного управления в учреждениях профессионального образования: Методические рекомендации/ Под ред.: – М.: АСОУ, 2008 – 2,5 п. л.
49. , , Внедрение моделей государственно-общественного управления в дошкольных образовательных учреждениях: Рекомендации для специалистов муниципальных органов управления образованием и руководителей дошкольных образовательных учреждений Московской области/ Под ред.: Г. – М.: АСОУ, 2008 – 1,0 п. л.
50. , , Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту. Исследования и разработки: Монографический сборник/ под общей редакцией , – М., Вердана, 20с.
51. , Нормативное регулирование публичной отчетности дошкольных образовательных учреждений// Журнал «Справочник руководителя дошкольного учреждения», № 5, 2010. - С. 35-45
Подписано в печать 11.01.2011
Тираж 100 экз. Заказ № 11-008
Отпечатано: в типографии МОУ МУК № 4 г. Красноярска
[1] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», подготовленном Правительством РФ (от 01.01.01г. ) говорится, что «…важнейшими направлениями формирования новой социальной модели станут общественный диалог, развитие механизмов социального партнерства…», «…будет обеспечено широкое внедрение общественно-государственных форм управления в системе общего образования, создание во всех образовательных учреждениях советов самоуправления (управляющих советов). Они получат право влиять на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения в зависимости от результатов работы каждого учителя и руководства школы. К 2012 году управляющие советы будут действовать во всех учреждениях общего образования».
[2] Всеобщее и равнодоступное общее образование также включается в перечень публичных социальных благ
[3] Закон Российской Федерации «Об образовании», Статья 8. «Понятие системы образования»:
Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:
преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций;
объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования (абзац введен Федеральным законом от 01.01.01 г. , - Российская газета от 01.01.01 г. № 000).
[4] Указ Президента РФ № 000 от 01.01.2001г. и Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.2001 г. «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения в Российской Федерации».
[5] В реализации этого федерального эксперимента, в частности, на территории Красноярского края, автор диссертационного исследования принимал активное участие, в том числе и выполняя функции председателя управляющего совета одной из школ г. Красноярска и председателя муниципального совета по общему образованию.
[6] Муниципальная система образования здесь понимается как система образования, определение которой дано в Законе РФ «Об образовании» - Статья 8. Понятие системы образования.
[7] В ходе работы удалось создать и оценить деятельность только одного регионального совета по общему образованию в Ханты-Мансийском АО, что не позволяет делать широких обобщающих выводов.
