Главная страница: http://www. smertch-jus. *****/
Мои статьи: http://www. smertch-jus. *****/articles1.html
День принятия закона – обычное право в действии?*
В юридической практике нередки ситуации, в которых требуется сослаться на норму того или иного правового акта, в числе которых видное место занимают законы – как федеральные, так и субъектов РФ. При этом необходимо дать точное указание на то, какой же закон имеется в виду. Для решения этой задачи используются реквизиты нормативных правовых актов. Первое место среди них занимает, разумеется, название закона, однако оно далеко не всегда уникально, среди законов вполне могут оказаться несколько одноименных актов, в особенности это замечание относится к законам о внесении изменений или дополнений в другие законы. В связи с этим вполне обосновано предложение Н. Хванского о возрождении практики указания в названиях такого рода актов проблемы, в связи с которой в законодательство вносятся изменения[1]. Как бы то ни было, необходимость использования иных, кроме названия, реквизитов закона не вызывает сомнений. На роль такого индивидуализирующего признака вряд ли может претендовать номер, присваиваемый закону при подписании его Президентом РФ или главой субъекта федерации, ибо отсчет номеров, как известно, каждый год начинается заново, так что не исключено существование нескольких законов, имеющих одинаковые и номера, и названия. Наряду с названием целесообразно указывать дату законодательного акта, что обычно и делается.
Датой закона логично считать день его принятия. Согласно ст.2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[2], таким днем считается дата принятия закона в окончательной редакции Государственной Думой, а для федерального конституционного закона – день его одобрения палатами Федерального Собрания. Аналогичной позиции придерживается региональное законодательство: так, согласно п.1 ст. 67 Устава Свердловской области, такой акт, как принятие областного закона, является прерогативой Областной Думы, а потому и днем принятия закона должна считаться дата принятия решения об этом Областной Думой. Позиция, занятая по этому вопросу законодателем, логична и объяснима: еще в 1995 году О. Шилохвост отмечал, что, несмотря на то, что принятый законопроект еще требует прохождения нескольких стадий законотворческого процесса и может, в конечном итоге, так и не стать действующим законом, его текст уже не может быть изменен ни верхней палатой парламента, ни Президентом РФ[3].
Какой же день обычно указывается на практике? Беглый взгляд на собственную книжную полку позволяет констатировать тот факт, что в неофициальных публикациях (а также в электронных правовых базах) в подавляющем большинстве случаев используется дата подписания федерального закона Президентом, а областного – Губернатором. Тот же подход господствует при оформлении судебных и иных юридических документов. Это свидетельствовало бы лишь о технико-юридической небрежности некоторых отечественных юристов, если бы такой же характеристики законов не придерживались высшие органы судебной власти. Так, Конституционный Суд РФ в тех редких случаях, когда считает нужным указать на дату закона, использует именно день его подписания Президентом. В качестве примера можно привести Постановление по делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Тверская прядильная фабрика» от 6 июня 2000 года №9-П[4], в котором указано, что обсуждалась конституционность положений Федерального закона от 8 января 1998 года «О несостоятельности (банкротстве)», в то время как принят этот закон был 10 декабря 1997 года, а 8 января следующего года он был подписан Президентом. Впрочем, надо отдать должное другим высшим судам: Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем письме от 01.01.01 года №6 «О результатах рассмотрения Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отдельных вопросов судебной практики»[5] ссылается на Федеральный закон от 5 апреля 1995 г. №71-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», действительно принятый Государственной Думой 5 апреля 1995 года, а в ряде совместных постановлений Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Суда используется во избежание недоразумений дипломатичная формулировка: «… Федерального закона «Об акционерных обществах», принятого Государственной Думой 24 ноября 1995 года»[6]. Однако и в деятельности этих органов бывают ошибки: в совместном постановлении «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О простом и переводном векселе»»[7] от 5 февраля 1998 года №3/1, к примеру, упоминается закон от 01.01.01 года, хотя в этот день он был подписан Президентом РФ, а Государственная Дума приняла его 21 февраля 1997 года.
Но и в этом не было бы большой беды, если бы сам законодатель, внося изменения в те или иные нормативные акты, не указывал после слова «от» дату подписания изменяемого закона Президентом (Губернатором), а вовсе не дату его принятия. Приведу пару примеров. Согласно ст.1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акционерных обществах»» , принятого Государственной Думой 12 июля 2001 года[8], им изменяется «Федеральный закон от 01.01.01 «Об акционерных обществах»». 26 декабря этот закон был подписан Президентом РФ, принят же он был более чем за месяц до этого (24 ноября). Другой пример: ст.1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в статьи 23 и 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»» , принятого Государственной Думой 21 июня 2001 года[9], содержит такое положение: «Внести в Федеральный закон от 01.01.01 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 №13, ст.1475, №30, ст.3613) следующие изменения и дополнение…» Нетрудно догадаться, что 28 марта 1998 года – опять же день подписания Президентом РФ закона, принятого 6 марта того же года. Такова неизменная политика федерального законодателя, который, даже внося изменения в федеральный конституционный закон, указал дату подписания изменяемого закона Президентом, хотя для этой категории нормативных актов подпись Президента имеет лишь формальное значение за неимением у него в этом случае права вето. Речь идет о Федеральном конституционном законе «О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон «О государственном гимне Российской Федерации»», одобренном Государственной Думой 7 марта и Советом Федерации 14 марта 2001 года[10]. В отношении федеральных конституционных законов, кстати, появляется еще одна проблема, связанная с привязкой даты его принятия сразу к двум моментам времени – одобрения как нижней, так и верхней палатой Федерального Собрания, что может служить дополнительным аргументом для противников ныне существующего законодательного определения даты принятия закона.
Не отстает от федерального и наш областной законодатель. Так, 28 декабря 2000 года вступили в силу областные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Свердловской области «О регулировании водных отношений в Свердловской области»» и «О внесении изменений в Областной закон «Об осуществлении деятельности религиозных объединений и их представителей на территории Свердловской области»»[11], изменяющие, если верить их текстам, соответственно, областные законы от 01.01.01 года №15-ОЗ и от 01.01.01 года №16-ОЗ. Приведенные даты относятся именно к дням подписания законов Губернатором Свердловской области, приняты же они были 27 мая и 22 июня того же года.
Каковы последствия нарушения законодателем правила, определяющего дату закона? Подходя формально, необходимо признать, что изменения в закон не были внесены, ибо изменяемого закона с теми реквизитами (названием и датой), которые названы, просто не существует. Соответственно, изменения внесены в несуществующий акт, а тот закон, который законодатель намеревался подправить, продолжает существовать в прежней редакции. Сделанный вывод может оказать существенное воздействие на правовое регулирование и за примерами здесь далеко ходить не надо: уже упомянутый закон , принятый Государственной Думой 12 июля 2001 года, настолько изменил закон «Об акционерных обществах», что создал практически новую его редакцию; соответственно, тот или иной ответ на вопрос о том, какая же редакция подлежит применению в конкретном случае, может в корне изменить положение участников правоотношений.
Можно, конечно, возразить, что после слова «от» указывается вовсе не день принятия закона, а какой-то другой, в нашем случае – день подписания закона Президентом РФ или главой субъекта РФ. Это возражение, впрочем, совершенно неприменимо в отношении законодательства Свердловской области, поскольку, согласно пп.2 п.2 ст.26 Областного закона «О правовых актах в Свердловской области» [12], после слова «от» указывается именно дата принятия нормативного правового акта, а не какой-либо иной день. Что касается федерального законодательства, то для него действительно не предусмотрено правила, определяющего, что за дата обозначается после слова «от», однако нельзя не заметить, что день принятия закона – единственная дата, прямо упоминаемая в законодательстве, а все остальные даты в рамках законодательного процесса определяются путем установления максимальных сроков для совершения каких-либо действий, отсчитываемых либо от дня принятия федерального закона, либо от момента совершения предыдущего действия. Кроме того, если указываться должна не дата принятия закона, то непонятно, зачем вообще она упомянута в ст.2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Существуют, впрочем, серьезные сомнения в том, что какой бы то ни было правоприменительный орган, в том числе и суд, согласится с доводами стороны, ссылающейся на старую редакцию закона ввиду того, что изменения в него не были внесены из-за неправильного указания даты изменяемого акта законодателем. Тем самым суд фактически санкционирует норму, согласно которой датой закона считается день его подписания Президентом РФ или главой субъекта федерации. Таким образом, эта норма становится юридической. Определяя ее вид в зависимости от источника (формы) права, мы должны будем отнести ее к обычно-правовым, как сложившуюся в повседневной юридической практике и не имеющую официального закрепления. Обычное право традиционно рассматривается как последний в иерархии уровень юридических норм, в нашем же случае мы имеем обычно-правовую норму, прямо противоречащую законодательно закрепленным правилам (во всяком случае, для Свердловской области это утверждение бесспорно), однако же применяемую вопреки закону. Тем более удивительно это на фоне не раз отмечавшегося в литературе нежелания отечественных юристов следовать обычному праву и безоговорочного господства принципа верховенства закона, что, если и может рассматриваться как недостаток, то лишь в частно-правовой сфере, в отношении же публичного права, к которому, безусловно, относится решение вопросов изменения, дополнения и отмены законодательных актов, отступление от принципа приоритета законодательных норм над остальными недопустимо.
Как можно выйти из сложившейся ситуации? Очевидный ответ – внести изменения в законодательство – порождает вопрос о том, какого рода изменения должны быть внесены: подчеркнуть ли необходимость указания даты принятия закона нижней палатой парламента или же закрепить законодательно ныне фактически применяемое обычно-правовое правило. По-видимому, целесообразнее будет пойти на поводу у практики и принять последнее решение[13]. Дополнительный аргумент против существующей в настоящий момент законодательной нормы подарила Свердловская Областная Дума, результатом недавнего скандала в которой стало появление в ряде областных законов нового реквизита, неизвестного Областному закону «О правовых актах в Свердловской области»,- грифа подтверждения Областной Думой ранее принятого закона[14], так что теперь вообще непонятно, какой же день следует считать днем их принятия.
Какое бы решение ни было принято, возникнут проблемы с необходимостью придания соответствующим измененным нормам обратной силы, что, если тем самым будут введены в действие законы, налагающие на тех или иных лиц дополнительные обязанности, отягчающие или устанавливающие ответственность за какие-либо деяния, может войти в противоречие даже с конституционными положениями[15]. Проблема обратной силы закона, снимается, если мы признаем, что принятые ранее акты, называвшие датой закона день его подписания, вполне действительны и без изменения законодательства, но тем самым нам придется согласиться с возможностью существования и применения обычно-правовых норм contra legem[16], что может оказаться едва ли не большим потрясением фундаментальных основ господствующей теории права, чем отступление от принципа действия нормативных актов, по общему правилу, только на будущее время после их принятия.
До внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство можно пользоваться дипломатично обходящей проблему формулировкой «закон, принятый Государственной Думой…» вместо «закон от…», как это делают иногда высшие судебные органы страны. Применению же этой формулировки к законодательству Свердловской области мешает официальное закрепление правил указания реквизитов областных нормативных правовых актов (ст.26 Областного закона «О правовых актах в Свердловской области») – на первый взгляд благое, но в данном случае сыгравшее злую шутку с самим законодателем установление.
ã , 2002.
Главная страница: http://www. smertch-jus. *****/
Мои статьи: http://www. smertch-jus. *****/articles1.html
* Статья опубликована, см.: Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2002, №1.
[1] См.: Нужен Закон о нормативных актах // Российская юстиция. 1996. №6. (Использован текст статьи, размещенный в справочной правовой системе «Гарант»).
[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №8. Ст.801.
[3] См.: Об официальном опубликовании законов // Российская юстиция. 1995. №6. С.38.
[4] Российская газета. 20июня.
[5] См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам. М.: «ПРОСПЕКТ», 1999. С.720.
[6] См.: постановления «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах»» от 2 апреля 1997 годя №4/8 (Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам. С.78) и «О применении пункта 3 статьи 94 Федерального закона «Об акционерных обществах»» от 5 февраля 1998 года №4/2 (Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам. С.85).
[7] См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам. С.427.
[8] Российская газета. 2001. 9 августа.
[9] Российская газета. 20июля.
[10] Российская газета. 20марта.
[11] Областная газета. 20декабря.
[12] Областная газета. 19марта.
[13] В связи с этим показательно правило п.6.8 Рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 01.01.01г. № 000, согласно которому «Датой принятия конституции (устава) и закона считается дата его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и присвоения ему номера» (Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. №6. С.15). Эта норма, разумеется, не может рассматриваться как отменяющая названные выше положения регионального законодательства хотя бы из-за ее рекомендательного статуса. Более того, она сформулирована не совсем корректно: согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Российская газета. 19октября), должность высшего должностного лица субъекта федерации может быть предусмотрена его конституцией (уставом), но не обязательна (ст.2, п.2 ст.17). Что касается вопросов, рассматриваемых в настоящей статье, то названный закон еще раз подтверждает исключительное право законодательных органов на принятие законодательных актов: это положение прямо закреплено в пп. «а» и «б» п.1 ст.5, а также следует из п.1 и 2 ст.8, предусматривающих передачу высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ уже принятых законодательным (представительным) органом законов субъекта федерации.
[14] Речь идет о принятых 13-14 ноября и подтвержденных 20 ноября 2001 года законах Свердловской области №№ 52, 57-60 и 64-ОЗ, причем последним из них внесены изменения в Устав области – см.: Областная газета. 20ноября.
[15] См. ст. ст. 54 и 57 Конституции РФ, а также ч.1 ст.10 УК РФ, ч.2 ст.9 КоАП РСФСР (п.2 ст.1.7 нового КоАП РФ), п.2 ст.5 НК РФ.
[16] Против закона – лат.
