Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

, соискатель кафедры

конституционного права и управления

Кубанского государственного университета

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Институт роспуска имеет место в субъектах Российской Федерации. Осуществляется он как высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и федеральной властью в порядке федеративной ответственности.

Право высшего должностного лица субъекта РФ роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ впервые было закреплено ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1] (далее – ФЗ от 6 октября 1999 г.).

В отличие от Государственной Думы Федерального Собрания РФ роспуск представительного органа государственной власти субъекта РФ не является единственным основанием досрочного прекращения его полномочий, они могут также прекращаться с принятием решения о самороспуске; в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (статья 9 ФЗ от 6 октября 1999 г.).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта принимается в форме указа (постановления) (часть 2 статьи 9).

В приведенных законодательных положениях почему-то говорится не о роспуске, а о досрочном прекращении полномочий представительного органа субъекта РФ, которое содержательно шире роспуска, хотя речь здесь идет именно о роспуске.

Как можно видеть, причины роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ коренятся в мотивах законности - нарушение этим органом федерального или регионального законодательства, установленное правосудием. Собственно основанием роспуска выступает уклонение представительного органа власти субъекта от исполнения судебного решения. Роспуск носит факультативный характер, он в данном случае является не обязанностью, а правом высшего должностного лица республики.

Формула роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, приведенная выше, представляется весьма спорной. Высшему должностному лицу субъекта РФ предоставляется право устанавливать факт неисполнения представительным органом субъекта РФ решения суда о правовой коллизии. Представляется, что подобный факт может устанавливать только судебный орган, что имеет место в формуле роспуска представительного органа субъекта РФ федеральным Президентом. Высшее должностное лицо субъекта РФ, далее, в процедуре роспуска не связано каким-либо сроком давности, в то время как Президент РФ в аналогичных действиях ограничен определенным сроком.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может быть также распущен «сверху», органами федеральной власти. Подобный роспуск представляет собой уже меру федерального принуждения (вмешательства), как конституционно-правовую ответственность субъектов РФ, которую они несут за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей перед федеральной властью.

Возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в порядке федерального принуждения впервые была установлена редакцией ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 01.01.01 года.[2]

В случае, если соответствующим судом устанавливалось, что законодательным органом субъекта РФ принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или в течение иного предусмотренного решением суда срока не принимал в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменял противоречащий законодательству акт, и после истечения данного срока судом устанавливалось, что в результате такого уклонения были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносил предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

Решение Президента РФ о предупреждении должно было приниматься в форме указа. Срок, в течение которого Президент РФ выносил предупреждение законодательному органу субъекта РФ, не мог превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу власти субъекта РФ указанный орган не принимал в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вносил в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана была рассмотреть указанный проект федерального закона. Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ прекращались со дня вступления в силу федерального закона о роспуске (часть 4 статьи 9).

Федеральный Президент, таким образом, играл инициативную роль в досрочном прекращении полномочий выборного органа государственной власти субъекта РФ, что выдавало его особую роль в обеспечении федеративного единства.

В сравнении с механизмом роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта условия роспуска этого же органа в порядке федерального принуждения были более обременительными, что выглядело оправданным с точки зрения интересов субъектов Федерации, для которых это принуждение носило внешний характер и имело иную политическую направленность. Роспуск мог быть осуществлен на основании двух судебных решений и после предупреждения о роспуске Президентом РФ. Процедура роспуска была ограничена годичным сроком с момента принятия последнего судебного решения. Основанием роспуска выступало не только нарушение федерального законодательства, но и причинение реального ущерба конституционно-значимым интересам. Сам роспуск осуществлялся в порядке законодательном, а не административном, то есть с участием самих субъектов Федерации, широко представленных в обеих палатах Федерального Собрания.

11 декабря 2004 г. были приняты поправок к ФЗ от 6 октября, которые заметно усилили возможность федерального принуждения в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии с новой редакцией пункта 4 статьи 9 Закона право роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при тех же условиях переходит к Президенту РФ, который осуществляет его своим Указом. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации теперь прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске этого органа.

Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда (абзац 5 пункта 4 статьи 9). Несогласованность этой формулировки очевидна: вынесение предупреждения и принятие решения о роспуске не могут отделяться предлогом «или», поскольку вынесение предупреждения формулируется как обязанность главы государства.

Кроме того, представляется неясным, решение какого суда дает начало течению указанного годичного срока – установившего правовую коллизию или установившего уклонение от исполнения решения первого суда?

Изменение порядка роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ не выглядит юридически оправданным. Предыдущий механизм, когда представительный орган субъекта распускался федеральным законом, ни разу не использовался, поэтому констатировать его неэффективность, которая могла бы оправдывать его изменение, невозможно. Роспуск представительного органа государственной власти федеральным законом, то есть, по существу парламентом Российской Федерации более соответствует значению этого органа, который осуществляет высшее представительство на территории субъекта Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ федеральным Президентом. Заметим, что в тех странах, где допускается роспуск легислатуры субъекта, этот роспуск осуществляется с участием федерального парламента. Так, в Австрии земельный ландтаг может быть распущен федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия Федерального совета (статья 100 Конституции).

Необходимо заметить, что основания роспуска законодательного органа субъекта Федерации, установленные статьей 9 ФЗ от 6 октября 1999 г., не согласуются со статьей 3.1 того же закона «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов при условии, что принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых акты, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В этой статье, которая в силу ее названия и места в Федеральном законе имеет приоритетное значение, формулируются иные конституционно значимые тяжкие последствия деликта, нежели в статье 9 того же закона – созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Подобная коллизия порождает неопределенность в вопросах ответственности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Возникает вопрос: как соотносятся основания роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, установленные в статьях 3.1 и 9 ФЗ от 6 октября 1999 г., которые по содержанию не совпадают.

Поправками к ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 01.01.01 г. было введено новое основание роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, связанное с изменением порядка формирования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которое теперь наделяется полномочиями представительным органом субъекта Федерации по представлению федерального Президента. Подобный механизм призвания к должности руководителя субъекта РФ, в котором участвуют два независимых государственных органов, чреват возникновением разногласий между ними, требующих конституционного разрешения, включая роспуск представительного органа субъекта. Здесь следует отметить, что роспуск Президентом РФ законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в виду его отказа утвердить президентскую кандидатуру высшего должностного лица субъекта Федерации, будучи мерой федерального принуждения, в то же время не является мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку право этого органа не согласиться с предложенной Президентом РФ кандидатурой (кандидатурами) высшего должностного лица субъекта гарантировано законом.

Формула роспуска парламентского органа субъекта Федерации в виду неутверждения высшего должностного лица выглядит чрезмерно растянутой. Основанием роспуска служит неоднократное непринятие этим органом решения об отклонении или о наделении президентской кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Подобную ситуацию, исходя из парламентской практики, следует интерпретировать как форму согласия с представленной кандидатурой, своего рода «молчаливое одобрение», посредством которого, например, Советом Федерации одобряется большинство думских законов. Ничто не мешает представительному органу субъекта Федерации официально высказаться в пользу или против представленной кандидатуры, приняв соответствующее решение, если же он уклоняется от этого, то очевидно, в силу отсутствия у него собственной позиции, что не должно служить препятствием для решения этого вопроса.

Механизм роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ по рассматриваемому основанию, далее, не учитывает наличие двухпалатной структуры региональных парламентов. Согласно ФЗ от 6 октября 1999 г. в случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат путем раздельного голосования (п.5 ст.5, п.2 ст.18). Таким образом, даже при противоположной позиции палат Президент РФ распускает легислатуру субъекта РФ в целом. Однако стоит ли распускать орган, который поддержал кандидатуру Президента? По нашему мнению, роспуску следует подвергать лишь ту палату, которая отклоняет президентскую кандидатуру. Решение же другой палаты должно сохранять свою силу до заполнения вакансии высшего должностного лица субъекта РФ, если Президент не представляет другую кандидатуру.

[1] СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005.

[2] СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3205.