Федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации

, д. ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета

Федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации

Необходимо заметить, что само по себе федеральное вмешательство не противоречит идее федерализма, если оно вызывается крайними обстоятельствами, предпринимается в конституционно-значимых целях и на условии, что вред причиненный менее вреда предотвращенного, а также если меры федерального вмешательства обставляются условиями, сохраняющими сам принцип федерализма.

Федеральное вмешательство как институт конституционного права находит широкое признание в зарубежных федерациях. На это указывал Путин, инициировавший введение этого института в России, который в своем послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. отметил, что институты вмешательства есть во многих государствах, они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов.

Меры прямого федерального вмешательства впервые устанавливались Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 01.01.01 г. и состояли в роспуске законодательного органа субъекта в соответствии с федеральным законом и отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации федеральным Президентом.

В первоначальной редакции эти меры представлялись в целом корректными, во всяком случае, Конституционный Суд в одном из своих решений подтвердил их конституционность. Роспуск законодательного органа субъекта мог быть осуществлен только на основании двух судебных решений и после предупреждения о роспуске Президентом России. Основанием роспуска называлось не только нарушение федерального законодательства, но и причинение реального ущерба конституционно-значимым интересам. Сам роспуск осуществлялся в порядке законодательном, а не административном, то есть с участием самих субъектов Федерации, широко представленных в обеих палатах Федерального Собрания.

11 декабря 2004 г. были приняты поправки к ФЗ от 6 октября, которые заметно усилили возможность федерального принуждения в отношении субъектов РФ. Право роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ теперь переходит к Президенту РФ, который осуществляет его своим Указом.

Изменение порядка роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ не выглядит юридически оправданным. Предыдущий механизм, когда представительный орган субъекта распускался федеральным законом, ни разу не использовался, поэтому констатировать его неэффективность, которая могла бы оправдывать его изменение, невозможно. Роспуск представительного органа государственной власти федеральным законом, то есть, по существу парламентом Российской Федерации более соответствует значению этого органа, который осуществляет высшее представительство на территории субъекта Федерации. Представительный орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом России. Заметим, что в тех странах, где допускается роспуск парламента субъекта федерации, этот роспуск осуществляется с участием федерального парламента. Так, в Австрии земельный ландтаг может быть распущен федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия Федерального совета (верхней палаты федерального парламента) (статья 100 Конституции).

Но самое важное состоит в том, что основания роспуска, установленные статьей 9 ФЗ от 6 октября 1999 г., явно противоречат статье 3.1 того же закона «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов при условии, что принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ. Как можно ясно видеть, в этой статье, которая в силу ее названия и места в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» имеет приоритетное значение, формулируются иные конституционно-значимые последствия деликта, нежели в статье 9 того же закона - созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Налицо явная правовая коллизия, крайне неуместная в вопросах ответственности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Существенные изменения претерпел и механизм отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации федеральным Президентом. Если ранее основаниями роспуска выступало нарушение федерального законодательства, подтвержденное судебным решением, то теперь глава субъекта может быть отрешен от должности Президентом России в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (п. п. «г» п.1 ст. 19 ФЗ от 6 октября 1999).

Упрощение механизма отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ органически вытекает из нового механизма формирования должности высшего должностного лица субъекта, в которой теперь самое непосредственное участие принимает федеральный Президент. Именно он вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, от которого законодательному (представительному) органу субъекта трудно отказаться, поскольку троекратное отклонение президентских кандидатур чревато роспуском этого органа.

Новый порядок отрешения от должности руководителя субъекта Федерации также представляется несовершенным. Действующая редакция института отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности допускает двойственное толкование оснований отрешения. Согласно п. п. «г» п.1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей…». Подобная формулировка не позволяет однозначно ответить на вопрос: идет ли речь об одном основании или о разных? Мы склонны полагать, что утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей законодатель формулирует в качестве самостоятельных оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что эти основания отделены запятой. На практике, однако, эти основания не разделяются. Так, указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. «О » губернатор Корякского автономного округа главой государства был отрешен от должности губернатора «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей».[1] Подобная формулировка, по нашему мнению, противоречит требованиям Федерального закона. Для устранения разночтения мы предлагаем п. п.»г» п.1 статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изложить следующим образом: «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации либо за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

Новая редакция ФЗ от 6 октября 1999 г. в части механизма отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляется юридически противоречивой, прежде всего, с точки зрения требований самого Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В статье 3.1 этого Закона, имеющей название «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяются общие параметры этой ответственности. В статье устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов при условии, что принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

Таким образом, в соответствии с этой статьей, которая, находясь в главе 1 Закона «Общие положения», носит принципиальный характер, в качестве обязательных условия ответственности органов государственной власти субъектов РФ выступают несоответствие принятых ими актов федеральному законодательству и наступление конституционно значимых тяжких последствий. Это с обязательностью предполагает наличие в механизме ответственности судебной процедуры, поскольку только соответствующий суд может достоверно установить несоответствие принятых органами субъектов РФ нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам. Между тем формула отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ отнюдь не предполагает использование судебной процедуры.

О необходимости использования судебной процедуры в механизме применения мер федерального воздействия в виде отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ говорится в ряде решений Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея[2] Конституционный Суд указал, что «обоснованность отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности гарантируется судебной властью, разрешающей спор между Российской Федерацией и ее субъектом. Тем самым удовлетворяются вытекающие из Конституции Российской Федерации…требования о необходимости использования судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для обеспечения соответствия федеральным нормативным правовым актам нормативных актов субъектов Российской Федерации и защиты прав субъектов Российской Федерации» (п.4).

За высшим должностным лицом субъекта РФ, лишенным должности Президентом России, впрочем, сохраняется право обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента РФ в течение десяти дней со дня его официального опубликования (п.6 ст.29.1 ФЗ от 6 октября 1999 г.), что создает видимость судебного участия в механизме отрешения. Однако это право теперь становится сугубо формальным: Верховный Суд не сможет преодолеть оспариваемое решение Президента, если оно основывается на утрате доверия, поскольку критерии этого доверия юридически не установлены.

[1] СЗ РФ. 2005. №11. Ст.934.

[2] Российская газета. 20апреля.