Противоречия в современных американо-канадских отношениях: торговый спор из-за канадских лесоматериалов
М.Л. Рогожников
The topic of this article is dedicated to the problems and contradictions of modern US-Canada relations and deals with a protracted softwood lumber dispute between these countries. The article examines the evolution of the trade dispute and reveals a huge role of the groups of interest in its upgrowth.
На рубеже тысячелетий практика межгосударственных экономических отношений, ранее, безусловно, имевшая доминанту и предпочтения в виде двусторонних торговых связей, постепенно стала тесниться ростом региональных интеграционных тенденций и процессами глобализации. Как регионализм, так и глобализм схожи в международном плане очевидным стремлением к экономическому единству – объективно, исторически, социально обоснованному. Однако при всех явных и скрытых противоречиях между этими процессами, на наш взгляд, принципиальным отличием являются факторы поли - и моноцентричности: регионализм более «демократически» скроен, в то время как моноцентризм глобализма предполагает (кроме политической составляющей Pax Americana) включение в свою орбиту не только беднейших стран и неизбежную их эксплуатацию более сильными государствами, но и жестко конъюнктурное противостояние между собой стран высокоиндустриальных.
В этом контексте созданная в 1992 г. договором между США, Канадой и Мексикой Североамериканская ассоциация свободной торговли (НАФТА) предусматривала соблюдение условий выравнивания национальных правил в определенных сферах (экология, трудовое право и др.) с целью «нивелирования» существенных отличий государственных хозяйственных программ и секторальных перспективных планов.
История торговли между США и Канадой – странами с самым большим объемом двусторонней торговли в мире (680 млрд. долл. в 2004 г.) – была всегда наполнена противоречиями и конфликтами. В настоящий момент одной из главных проблем в отношениях этих государств является проблема импорта канадской древесины в США.
Торговый спор из-за канадских лесоматериалов (softwood lumber trade dispute) длится с XIX в., но наиболее остро он стоит с начала 1980-х гг. Данный торговый конфликт происходит от того, как два государства организуют свою лесоперерабатывающую отрасль промышленности. В США бо́льшая часть лесных площадей являются частными. Американские лесохозяйственные компании могут приобретать эти площади через публичные торги. В Канаде, наоборот, большинство лесных участков принадлежит государству (т. н. «земли Короны» – Crown lands). Канадские лесохозяйственные компании должны платить соответствующим провинциям налог на порубку государственного леса.
На протяжении многих лет компании из США утверждают, что такая организация канадской лесоперерабатывающей промышленности субсидирует канадские компании. В то время как компании в США должны сами управлять собственными лесными участками, в Канаде компании должны просто платить налог на порубку леса. Из этого, по мнению представителей американских компаний, следует, что канадские предприятия имеют меньше издержек и могут продавать свою продукцию в США по меньшим ценам, что представляет собой факт демпинга и недобросовестной конкуренции.
Таким образом, спор из-за импорта канадской древесины, доля которого составляет на рынке США 33% [1], состоит из трех ключевых вопросов: субсидируется ли канадская лесоперерабатывающая промышленность? можно ли считать более низкие цены на канадскую продукцию основанием для введения США антидемпинговых мер? существует ли какое-либо причинение вреда или угроза причинения вреда американской лесоперерабатывающей промышленности в связи с поставками в США более дешевых канадских лесоматериалов?
За последние двадцать лет американская сторона «ответные меры»: облагала ввозимые канадские лесоматериалы специальными компенсационными пошлинами и антидемпинговыми налогами. Канадская сторона считает, что никакой угрозы причинения вреда американской лесоперерабатывающей промышленности нет, так как данная отрасль канадской промышленности не субсидируется. Для разрешения этого спора используются двусторонняя комиссия в рамках НАФТА и переговоры на государственном уровне. Очень важную роль в данном конфликте играют различные лоббистские группы, как в Канаде, так и в США. Обоснованность введенных США пошлин рассматривает и комиссия в рамках Всемирной торговой организации, однако ее окончательные решения, в отличие от заключений НАФТА, не являются обязательными для участников спора.
В октябре 1982 г. только что сформированная «Коалиция за справедливый импорт канадской древесины» [2] (CFCLI) подает правительству США петицию для начала официальных расследований по проблеме импорта канадских пиломатериалов. Расследования ведутся двумя федеральными структурами: Комиссией по международной торговле (ITC) [3] и действующим в рамках Департамента торговли США Управлением по международной торговле (International Trade Administration, ITA). ITA должно было установить, субсидируется ли канадская лесоперерабатывающая промышленность, а расследования ITC касались вопроса о наличии угрозы причинения вреда американской промышленности. В результате расследования ITC сделала вывод о наличии такой угрозы, в то время как заключение ITA в мае 1983 г. определило факт отсутствия субсидирования канадской отрасли промышленности. Таким образом, канадская продукция могла свободно (без каких-либо пошлин) импортироваться в США. Департамент торговли США подчеркнул, что система налогов на порубку государственного леса Канаде не является субсидирующей, так как данная система не была направлена на какую-либо конкретную отрасль промышленности или группу отраслей [4].
В 1984 г. с подачи «Юго-восточной ассоциации производителей лесоматериалов» (Southeastern Lumber Manufacturers Association, SLMA) в конгрессе вновь ставится вопрос о введении компенсационных пошлин. В феврале 1985 г. в палату представителей был внесен законопроект, целью которого ограничить импорт канадской лесопродукции. Несмотря на то, что данный билль не был принят, он привлек внимание общественности к взаимным противоречиям двух государств. Вопрос об импорте канадской древесины выходит на высший уровень.
26 февраля 1986 г. 39 американских сенаторов подвергают критике канадское правительство за субсидирование лесоперерабатывающей индустрии Канады, а администрацию Рейгана – за бездействие. В тот момент Рейган должен был заручиться поддержкой конгресса для принятия всеобъемлющего торгового соглашения с Канадой и поэтому был вынужден идти на уступки главному законодательному органу страны. Администрация угрожает канадскому правительству ответными мерами, если последнее не изменит свою систему налогов на порубку леса или не разработает новую систему налогов на экспорт леса. Президент Рейган официально поддерживает решение ITA о необходимости введения 15%-ного налога на импорт канадской продукции.
Ответ канадской стороны не заставил себя долго ждать. В ноябре 1986 г. премьеры канадских провинций (за исключением Онтарио) поддержали идею о переговорах с Департаментом торговли США с целью отложить введение налога. 30 декабря 1986 г. на основе канадских предложений был подписан Меморандум о договоренности. Вводится 15%-ный налог на экспорт лесопродукции, CFLI отзывает свои петиции, временный налог (15%), введенный Департаментом торговли, аннулируется, а все собранные денежные средства возвращаются канадской стороне. Соглашение начинает действовать с 8 января 1987 г.
Положения Меморандума содержали возможность уменьшения или аннулирования налога на экспорт в случае, если правительства провинций введут более высокие ставки налога на порубку государственного леса. Этой возможностью попытались воспользоваться провинции Британская Колумбия и Квебек. Британская Колумбия вскоре вводит гибкую систему налога на порубку леса (с повышенными ставками на Тихоокеанском побережье и пониженными – во внутренних районах провинции) и аннулирует налог на экспорт древесины, а Квебек договаривается с американской стороной о снижении налога на экспорт лесопродукции до 6,2% (в ноябре 1992 г.)
Правительство Канады все больше и больше недовольно действием Меморандума и считает, что вследствие произведенных изменений в системе налога на порубку леса какое-либо «субсидирование» существовать не может, и поэтому Меморандум должен прекратить свое действие [5]. В США, напротив, идет кампания по усилению и ужесточению положений данного Меморандума для защиты американской промышленности.
После получения отказа от американской стороны прекратить действие Меморандума канадская сторона в сентябре 1991 г. уведомляет США о выходе из данного соглашения, начиная с 4 октября 1991 г. Этот шаг влечет за собой взрыв негодования и протестов со стороны американских промышленников, которые требуют ввести пошлины на импорт канадской древесины. С марта 1992 г. Департамент торговли США вводит временную пошлину на импорт лесоматериалов в 14,48%, которая впоследствии снизится до 6,51%
Исследование, проведенное канадской компанией Random Lengths, показывает, что промышленность США разделилась по вопросу о введении компенсационных пошлин. Если производители сырья приветствуют эту идею, то покупатели сырья отвергают ее, так как решение о введении пошлин поднимает цены на более качественную канадскую продукцию, тем самым повышая издержки строительных компаний [6].
С августа 1992 г. канадская сторона впервые предпринимает попытки обратиться в Комиссию по разрешению споров в рамках Соглашения о свободной торговле между США и Канадой. В мае 1993 г. Комиссия устанавливает, что ITA не предоставила достаточно доказательств того, что канадское правительство субсидирует свою отрасль промышленности, поэтому ITA предоставлено время для дальнейшего анализа и вынесения своего повторного решения. Что касается заключения ITC о наличии ущерба американской экономики, то Комиссия также посчитала его безосновательным и отправило его на доработку.
Под давлением Комиссии, решения которой являются обязательными для выполнения, Департамент торговли США отменяет в августе 1994 г. все компенсационные пошлины, а также обязуется вернуть канадским компаниям все денежные средства, вне зависимости от того, когда они были выплачены.
В дальнейшем объем импорта канадской древесины, теперь освобожденный от пошлин, будет бить все рекорды (в 1994 г. 16,4 млрд. досковых футов). Увеличение поставок канадского леса в США и снижение его стоимости (из-за освобождения от пошлин) оживили тему введения компенсационных пошлин.
В июле 1995 г. CFLI заявляет о намерении подать новую петицию о необходимости ввода пошлин на канадский лес в случае, если правительства не найдут пути разрешения конфликта в ближайшее время. Как с американской, так и с канадской стороны делаются многочисленные попытки разрешить конфликт путем переговоров на государственном уровне. Окончательная версия нового соглашения (US-Canada Softwood Lumber Agreement of 1996, SLA) [7] была принята 2 апреля 1996 г. SLA позволяет четырем провинциям (Британской Колумбии, Онтарио, Квебеку и Альберте) экспортировать в США 14,7 млрд. досковых футов лесоматериалов в год без пошлин; при превышении лимита лесохозяйственные предприятия будут вынуждены платить пошлину в размере 50 и 100 долл. США в зависимости от степени превышения. Само соглашение было подписано только 29 мая 1996 г., а в сентябре этого же года канадское правительство объявило о распределении экспортных квот между провинциями. Так, доля Британской Колумбии равнялась 8,67 млрд. досковых футов (т. е. 59%), Альберты – 1,13 млрд. досковых футов (7,7%), Онтарио – 1,51 млрд. досковых футов (10,3%), Квебека – 3,38 млрд. досковых футов (23%). Таким образом, SLA ввело специальную квотную систему импорта канадской древесины в США [8].
Первая критика данного соглашения появилась уже в конце 1996 г., когда многие предприятия по торговле лесоматериалами, а также строительные компании США призывали американское правительство пересмотреть положения SLA, утверждая, что квотная система привела к повышению цен на лесоматериалы и соответственно стоимости жилищного строительства. CFLI заверила критиков в том, что повышение цен – это временные колебания, обусловленные задержками в выполнении соглашения. Многие канадские лесоперерабатывающие заводы стали закрываться из-за невозможности платить слишком высокие пошлины при превышении лимита.
Необходимо отметить, что в Канаде, как и в США, не было единого мнения, единой стратегии в отношении торгового спора. Многим восточным (т. н. атлантическим) провинциям Канады, которые не подпадали под действие SLA из-за того, что имели схожие с США системы использования лесных ресурсов (т. е. преимущественно с лесными площадями в частной, а не государственной, собственности), соглашение было выгодно, так как оно позволяло поставлять лесоматериалы в США без пошлин.
Практически каждый год в результате уступок с канадской стороны повышались пошлины, применяемые в случае превышения обозначенного лимита.
SLA не стало ключом к разрешению конфликта. Более того, это соглашение создало новые проблемы и противоречия во взаимоотношениях между двумя государствами. Американская сторона посчитала необходимым пересмотреть свой «Согласованный перечень тарифов на товары» (Harmonized Tariff Schedule of the United States) [9] и переклассифицировать некоторые виды ввозимых обработанных пиломатериалов для того, чтобы они попадали под действие SLA и квотной системы импорта. До этого решения данные пиломатериалы ввозились канадской стороной без каких-либо ограничений. Канада подала запрос во Всемирную таможенную организацию (WCO), и в конце 1999 г. WCO вынесла окончательное решение, которое классифицировало данные виды пиломатериалов как не подпадающие под действие SLA. Однако решения WCO не являются обязательными, поэтому американская сторона их проигнорировала.
Обвинения с канадской стороны в недобросовестности США и «смене правил во время игры» были встречены американской стороной заявлениями о том, что Канада не придерживается букве и духу соглашения.
31 марта 2001 г. SLA прекращает свое действие. В августе 2001 г. Департамент торговли США вновь вводит пошлины на импорт канадской древесины. В результате некоторого понижения в апреле 2002 г. суммарная пошлина составит 27,2% (в составе которой компенсационная пошлина – 18,8%, а антидемпинговый налог – 8,4%).
Всю последующую историю спора, который продолжается до настоящего времени, можно охарактеризовать как «судебный процесс». Департамент торговли США не раз принимал решения о введении компенсационных пошлин и антидемпинговых налогов, не раз утверждал, что американской промышленности наносится вред импортируемым канадским лесоматериалом. И каждый раз Канада отвечала на это подачей своеобразных «исков» в Комиссию по разрешению споров в рамках НАФТА и в комиссию ВТО. Переговоры же на государственном уровне зачастую были бесполезны и бессмысленны из-за непримиримости сторон по данному вопросу, из-за столкновения интересов и нежеланием ни одной из сторон делать какие-либо уступки.
В июле 2003 г. комиссия по разрешению споров в рамках NAFTA постановила, что антидемпинговый налог может остаться в силе, но его ставка должна быть снижена [10]. В августе комиссия NAFTA вынесла решение по делу о компенсационных пошлинах. США, по мнению участников комиссии, при измерении уровня субсидирования в Канаде использовали неточные методы [11]. Для исправления погрешностей Департаменту торговли отводилось 60 дней. Что касается угрозы причинения вреда американской промышленности, то комиссия NAFTA посчитала решение ITC необоснованным и вернуло его на доработку [12]. Департамент торговли США снизил в октябре 2003 г. ставку антидемпингового налога до 8,1% (правда, в апреле 2004 г. Департамент внезапно поднимет ставку до 8,8%), а в январе 2004 г. – ставку компенсационной пошлины до 13,2%, однако новые ставки вступят в силу только после завершения всех разбирательств в рамках NAFTA.
___________________
CBC Indepth – Softwood lumber // http://www. cbc. ca/news/background/softwood_lumber/
«Коалиция за справедливый импорт канадской древесины» (Coalition for Fair Canadian Lumber Imports), теперь известная как «Коалиция за справедливый импорт древесины» (Coalition for Fair Lumber Imports, CFLI), является ключевой лоббистской группировкой в США по вопросам импорта канадских лесоматериалов, которая впоследствии играет важную роль в формировании политики администрации по отношению к канадской стороне.
Комиссия по международной торговле (International Trade Commission) – независимое федеральное агентство США, которое предоставляет законодательной и исполнительной власти США экспертные оценки того, насколько влияет импорт товаров на национальную промышленность, и определяет наличие недобросовестной конкуренции со стороны другого государства.
Согласно американскому законодательству (а также решениям ВТО), для того чтобы подходить под расследование о наличии субсидирования и, как следствие, возможности введения компенсационных пошлин, необходимо, чтобы субсидирование было направлено на конкретную отрасль промышленности или группу отраслей. Субсидии, доступные всем отраслям, не могут послужить основанием для подобных расследований.
The Softwood Lumber Dispute // BC Stats. Exports. March 2001. P. 3 // http://www. bcstats. gov. bc. ca/pubs/exp/exp0103.pdf
Random Lengths. US-Canada Trade Dispute. Historical Background Information. // http://www. /base. asp? s1=In_Depth&s2=U. S.-Canada_Trade_Dispute&s3=Historical_Background_Information_
US-Canada Softwood Lumber Agreement 1996 // http://www. /casework/softwood/175976w. htm
Random Lengths. US-Canada Softwood Lumber Trade Dispute. 1995-present // http://www. /base. asp? s1=In_Depth&s2=U. S.-Canada_Trade_Dispute&s3=U. S.-Canada_Trade_Agreement_Timeline_1995-present
Harmonized Tariff Schedule of the United States – система классификации тарифов, которая предписывает собственный код каждому товару, экспортируемому/импортируемому из/в США.
NAFTA Panel on Anti-Dumping Duties. July 17, 2003 // http://www. for. gov. bc. ca/HET/Softwood/NAFTA%20AD%20July%2017%202003.pdf
NAFTA Panel on Countervailing Duties. August 13, 2003 // http://www. for. gov. bc. ca/HET/Softwood/NAFTA%20CVD%20Aug%2013%202003.pdf
NAFTA ITC Panel Report. September 5, 2003 // http://www. for. gov. bc. ca/HET/Softwood/NAFTA%20ITC%20Sept%205%202003.pdf
