Дайджест книги

Дайджест книги

Комаровский Служба и средства массовой информации (Курс лекций). – Воронеж. Издательство Воронежского Государственного Университета, 2003. – 114 с.

Источник:  http://www. /biblio/0005001/000.htm

PR в политике и государственном управлении

1. Связи с общественностью в бизнесе, политике и государственном управлении: общее и особенное

2. Теория политических сетей как методологическая основа анализа PR

3. Российская почва для PR-деятельности, в сфере государственного управления

В предыдущей части издания больше внимания уделялось моментам сходства, идентичности связей с общественностью в бизнесе и политике, в бизнесе и государственном управлении.

Обратим теперь внимание и на другую сторону – существенное различие связей с общественностью в этих сферах. Еще раз отметим важнейшую посылку современного понимания сущности связей с общественностью – как составной части системы управления[1][1]. Соответственно, именно в этом направлении необходимо искать и интересующие нас различия.

В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и предложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов (даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики). В политике и государственном управлении рыночные отношения тоже имеют место, но они не являются ни определяющими, ни господствующими. Так, голосование во время избирательных кампаний отчасти может быть объяснено в рамках маркетинговых теорий, а отчасти – нет. Например, в Австрии участие в голосовании на выборах является обязательным, а неучастие – административно наказуемым. Административная же регуляция, как известно, является антиподом рыночной регуляции.

Сущностную основу различий регуляции и управления в бизнесе и государственном секторе предельно ясно сформулировал, на наш взгляд, американский политолог Дж. Гордон в своей книге «Государственное управление в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении – политической поддержкой граждан или отсутствием таковой.

Соответственно, конечной целью налаживания связей с общественностью для коммерческих структур является удержание (расширение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т. п. в соответствии с запросами покупателя. Фирма преследует, таким образом, прежде всего, свои частные интересы. То, что она стремится при этом не нарушать интересы клиента, объединений граждан, государства (например, не ухудшать экологию места расположения фирмы) принципиально не меняет существа дела. Не изменяет принципиально существа дела и то обстоятельство, что партнером службы по связям с общественностью коммерческой организации (PR службы, выполняющей заказ организации) могут быть как клиенты, представляющие исключительно частные интересы (реальные и потенциальные покупатели), так и общественные или государственные организации. В любом случае, представление интересов идет от частного интереса организации (фирмы), равно как и согласование интересов.

Классический пример действий PR служб по продвижению товаров описан в книге «Связь с общественностью: случаи из международной практики» (редактор Сэм Блэк, в русском переводе издана «Нестор-Центр», 1996 г. ) в статье «Знак льва» – символ качества и надежности». Суть проблемы: падение спроса на игрушки в Британии в связи с начавшимся укореняться в сознании потребителей в конце 80-х годов мнении, что многие производимые игрушки опасны для здоровья детей.

Британская ассоциация производителей игрушек (БАПИ) попросила одно из агентств PR исправить ситуацию и имидж фирм, входящих в ассоциацию. Агентство поставило перед собой задачу:

– проинформировать потенциальных покупателей о высоких стандартах безопасности, существующих в БАПИ;

– о пользе игрушек для социализации детей и развития у них воображения;

– сделать качественную продукцию БАПИ легко отличимой от других производителей игрушек.

Адресатами обращений агентства были: покупатели, СМИ, различного рода ассоциации, соответствующие работники министерств и ведомств. Кампания прошла успешно, цель была достигнута, спрос на игрушки БАПИ возрос, ее отношения с ассоциацией потребления и соответствующими структурами власти улучшились. В аналогичном ключе проходила PR кампания для британской фирмы, производящей краски. Ее результат: с помощью PR анализа кампания «установила прямую связь со многими группами населения, сделала товар в глазах потребителей более привлекательным и укрепила свои позиции на рынке бытовой химии» (там же ст. 15).

В отличие от описанных ситуаций, деятельность PR служб структур государственной власти связана с представлением различных сторон, компонентов, составляющих государственных интересов. Соответственно, и партнер, к которому она обращается, выступает не как индивид-потребитель товара (услуг), а как гражданин, ассоциированный в какую-либо организацию, или в качестве индивидуального политического субъекта. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет право отождествлять эти интересы с собственными интересами данной структуры (в противном случае происходит приватизация самого государства, что, к сожалению, в той или иной мере действительно имеет место в современной российской действительности).

 … С помощью PR или каким-либо иным образом фирма не может заставить покупателя действовать так, как ей хочется, не может навязать ему свою волю (случаи со скрытой рекламой, действующей на подсознание – всего лишь некоторое отступление от правила). С другой стороны, и покупатель напрямую не может воздействовать на фирму. Его участие в процессе управления лишь косвенное. Фирма с помощью PR представляет ту часть своих интересов и в той мере открыта, в которой она считает нужным.

Другое дело, структура государства.

Участие граждан в управлении, как непосредственное, так и опосредованное (через систему выборного представительства своих интересов) является неотъемлемым атрибутом демократического общества. В демократическом обществе гос. структура (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями. В этом отношении возможности граждан и их объединений с помощью PR оказывать воздействие на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммерческой фирмой.

Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства – некоторое исключение составляют лишь действительно демократические общества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений в PR взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо большими возможностями давления на граждан, в том числе, и с помощью PR, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. В зависимости от того, как решается этот вопрос, в чем видится смысл деятельности PR службы можно, как мы убедились из предыдущего, типологизировать и характер связей с общественностью.

Соответствующим образом меняется и технология взаимодействия гражданина и власти с помощью PR, понятие эффективности PR. Как говорил известный философ и политолог Эдгар Ален, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее, свободное одобрение свободного человека (выделение наше). Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, обеспечение поддержки властей конкретными действиями граждан и является главной целью, критерием эффективности работы PR служб в демократическом обществе.

Строго говоря, все позитивные характеристики, данные в начале работы связям с общественностью, относятся лишь к двусторонней, сбалансированной связи, что во многом обуславливает и различие того смысла, который вкладывается в понятие «политическая поддержка» или «критерий эффективности деятельности PR».

При односторонней, несбалансированной связи это:

а) легитимация существующего режима и конкретных структур власти, политических лидеров;

б) поддержка соответствующих акций, действий властей, не обязательно связанная с осмыслением их истинной сути, основанная скорее на вере, авторитете власти (лидера).

При двусторонней сбалансированной связи характер поддержки принципиально меняется. 29 апреля 1982г. Комитет министров Совета Европы принял декларацию о свободе самовыражения и информации, которая среди других целей указывает и «проводит политику открытой информации в государственном секторе, в том числе, доступа к информации в целях углубления понимания политических, социальных, культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы».

Итак, во втором случае доступ к информации, уровень открытости властных структур определяется не им «самим». И главное – цель этой открытости состоит в способствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую пониманию гражданином собственных интересов, интересов общества и государства.

Специфика служб «паблик рилейшнз» в органах государственной власти и управления определяется не только своеобразием технологий. Решающее отличие задается существом проводимой властью политики: если эта политика осуществляется в интересах большинства, в интересах значительной части граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действует эффективно. В этом случае связи с общественностью становятся важнейшим компонентом управления вообще, и административного управления, в частности. Они естественно вписываются в систему управленческих действий. Координация служб по связям с общественностью с другими структурами органов власти может в принципе достигается безконфликтно.

Службы «паблик рилейшнз» создают условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждающую программу разрешения конфликтных ситуаций, во многих случаях оказываются способными активно влиять на реализацию принятых решений.

Служба «паблик рилейшнз» – не вспомогательная, техническая служба администрации. Она равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в процесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в административной структуре или в политической организации, совокупностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

Где, когда, при каких условиях это имеет место?

2

В демократическом государстве эффективное управление общественными делами предполагает, если не активное участие в процессах управления большинства граждан, что, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демократическое государство как никогда ранее нуждается в таком понимании поддержки и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения, волнующих общество, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубеже 70-80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государство видится сегодня специалистом в первую очередь в более активном привлечении общественных структур и граждан и процессам управления общественными делами. Как подчеркивает известный голландский специалист Агне Гомес положение и роль правительства становится иным, чем оно было ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правило и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством[2][2] (выделение наше – В. К. ) И далее. Это изменяет роль и функции коммуникаций правительства. Коммуникации становятся важным элементом формулирования и реализации политики, становятся реальным элементом ее осуществления[3][3]. Изменение роли правительственных (и шире властных в целом) коммуникации в процессах государственного управления, выработке и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и институтов власти.

Для того чтобы обстоятельнее охарактеризовать новые требования к деятельности PR структур необходимо более фундаментально представить и проблематику взаимоотношений общества и государства в сфере управления общественными делами.

Среди нескольких концепций, положенных в основу анализа новой роли государства в управлении общественными делами, взаимосвязи политики и управления с позиций задач PR – деятельности наиболее перспективными, обладающей высоким эвристическим потенциалом представляется теория политических сетей (policy network). Это теория исходит из того, что в современную эпоху эффективное государственное управление не может быть основана на использование старых принципов деятельности иерархических, бюрократических структур. Вместе с этим она отвергает и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении.

Общим знаменателем новой идеологии публичного управления стал тезис о том, что в современных условиях эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с обществом. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в качестве одного из агентов координации общественных дел. Наряду с ним в новую систему управления попадали бизнес структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные организации. Возникла разветвленная сеть агентов публичного управления, между которыми устанавливались отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности.

При этом сам термин «политика» рассматривается в комплексе смыслов общественно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д.

Общее кредо «сетевиков» состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и корпоративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием.

Как отмечает известный специалист по теории сетей Ян Кооиман: «то, что управление становится не односторонним, а дву - и даже многосторонним процессом, изменяет не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Они становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое, и наоборот. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз становится объектом переговоров»[4][4].

В этом направлении размышляет и известный российский специалист по теории политических сетей Л. Сморгунов.

Политические сети – отмечает он – обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсов. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношений. В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом, политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы[5][5].

С точки зрения задач и принципов деятельности PR-структур, теория политических сетей, выросшая на основе зарождающейся практики интересна прежде всего тем, что: а) включенность в государственное управления в качестве равноправных партнеров ряда акторов, предполагает процессы взаимной коммуникации, истинного диалога, совместно выработанной договоренности. Понятие истинного диалога предполагает, что структуры власти, правительство, администрация не просто доводит до граждан, их объединений уже выработанные решения и программы, добиваясь затем их поддержки, а привлекает объединения и граждан к участию в самом процессе выработки и принятия решений. Причем, инициатором диалога не обязательно выступает правительство (администрация). б) взаимодействия властных и общественных структур в процессах государственного управления, решения тех или иных конкретных задач возможно только на основе доверия, возникающего до и в процессе совместной деятельности между этими структурами, что в свою очередь предполагает открытость властных структур перед гражданами и их объединениями.

Каким образом, и в какой мере описанная теоретическая конструкция реализуется на практике, дает представление статья французского специалиста А. Кестью и других авторов в сборнике выступлений участников международного семинара «Укрепление правового государства и правовая подготовка в условиях новых рыночных отношений» (М., 2000 г. ). Статья называется «Участие граждан в процедуре принятия административного решения и доступа их к этой процедуре». В статье описывается процесс принятия французской администрацией решения о строительстве крупной автомагистрали, которая должна пройти либо через зеленый массив, являющийся излюбленным местом отдыха парижан, либо через частные владения.

….Процедура публичного расследования вовсе не сводится к простому информированию граждан или даже отслеживанию их реакцию на решение. Оно предполагает участие (в той или иной форме) заинтересованных кругов общественности, независимых экспертов в окончательной доработке решения; создание специальной комиссии, которая делает вывод в какой мере конструктивные предложения общественности, защищающей ее интересы независимых экспертов нашли отражение в окончательном проекте решения.

Если какие-то процедурные требования публичного расследования не соблюдаются, любое лицо, ассоциация, чьи интересы задевает решение, может все оспорить в суде.

Во Франции за год проводится до 10000 публичных расследований. Другой пример этого рода. Начиная с президента Л. Джонсона, правительство США предприняло ряд серьезных мер с целью покончить с расовой дискриминацией в Америке. Эти меры серьезно изменили ситуацию в стране. Однако на бытовом уровне расовые предрассудки укоренились прочно и с трудом поддавались изменению. С целью их искоренения власти штата Флорида предложили попечительским советам (общественные организациям нескольких школ разработать меры, способствующие установлению нормальных отношений между цветными и белыми детьми. При этом материально-финансовые затраты брали на себя власти штата. Попечительские советы совместно с родителями школьников выработали соответствующие меры и внедрили их в жизнь. Они дали заметные результаты. Отношения между белыми и цветными детьми во Флориде стали более дружественные.

Приведенные примеры наглядно демонстрируют, как на практике осуществляется взаимодействие, равноправное сотрудничество, обмен ресурсами, устанавливаются горизонтальные связи, осуществляется координация усилий, коммуникация меду властными и общественными структурами с целью решения вопроса, представляющего взаимный интерес для общественности и структур власти. Эти реально существующие в обществе связи и отношения формируют поле деятельности для цивилизованного PR высшей пробы.

3

Имеют ли место подобные процессы и явления в России?

Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти, первые должны обладать реальными ресурсами власти, испытывать доверие к институтам власти, обладать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их проблем и вопросов с властными структурами.

Применительно к России решающим фактором становления такого типа отношений между обществом и государством является, несомненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, Конституция ограничивают всевластие государства, задают строго определенные рамки его компетенции, ставят государственные структуры на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, объединений граждан, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом, основой правового государства является абсолютное верховенство закона, Конституции прежде всего по отношению ко всем структурам власти – снизу доверху.

Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти, только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие об основных ценностях и путях развития страны.

Национальное согласие – фундамент конституционной системы.

Политически конституция значительно шире своего юридического содержания. Она оформляет общественное согласие вокруг ценностей, принципов и механизмов, которые таким образом превращаются в допустимые в данном обществе на определенном этапе правила игры. Конституция (как документ) может существовать в государстве и без общественного согласия, но конституционализм (как политическое явление) – ни в коем случае. В России же никогда не было, и строго говоря, нет до сих пор конституции в политическом смысле.

Конституция (в России) в чистом виде продукт политической власти, ее атрибут… вне власти не имеет никакого самостоятельного значения…[6][6].

Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредственным образом определяющая характер его связи с общественностью, – это уровень демократичности. Выше уже отмечалось, что даже авторитарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием связей с общественностью. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждаются в равноправном диалоге со своими гражданами, т. е. в двустороннем сбалансированном типе связей с общественностью.

Можно ли отнести российскую демократию к зрелым?

Ответ на этот вопрос лежит на поверхности и его никто не оспаривает – ни специалисты, ни политики: России еще далеко до образцов демократии. Характеризуя уровень демократичности политического режима России, специалисты называют его «транзитным» (имея в виду неопределенность конечного результата демократического развития), «неконсолидированной демократией», в лучшем случае, считают они, это демократия, характерная для многосоставных обществ.

Благодаря работам последних лет, в особенности фундаментальному труду А. Лейпхарта «Демократия в многосоставных обществах», многие фундаментальные позиции, касающиеся этой проблемы демократии, прояснились сегодня достаточно отчетливо. Перечислим их.

1. Существуют не одна, а несколько моделей демократии. Демократия совместима с различающимися культурными стандартами и традициями, но не с любыми из них.

2. Набор экономических и социальных условий, необходимых для успешного формирования демократии (наличие среднего класса, определенный уровень материального достатка и т. д. ), не является жестким.

3. Выбор в пользу демократии носит ценностный характер и не может быть аргументирован рационально.

4. В настоящее время, как отмечает А. Лейпхарт, главным врагом демократии становится уже не монархия и олигархия, а формальность и нестабильность самой демократии[7][7].

Последняя характеристика является, на наш взгляд, наиболее операциональной и позволяет дать достаточно адекватную характеристику уровня демократичности России. Итак, формальность демократии состоит в том, что создания демократических институтов и процедур (выборы, СМИ, неподконтрольные государству, наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет, прежде всего, об изменении политической культуры и политической практики формирования «неписаных правил игры», устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и неуклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.

Нестабильность демократии связана, прежде всего, с излишней политизированностью общества, отсутствием доверия к властям, низкой политической компетенцией граждан.

Теперь более непосредственно о взаимодействии граждан, их объединений и государства исходя из того, что в демократической системе управления гражданское общество дополняет и корректирует государство, является его легитимным партнером при определении приоритетов общественных проблем и распределении общественных ресурсов. По данным исследований различных авторов в сознании почти половины наших сограждан уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное, способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанным», большинство российских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности. По данным исследования Горбачев-Фонда, готовность участвовать в решении общих дел выразило 6,2% респондентов, а нести ответственность за то, что происходит в стране и обществе – 9,7%. Исследования ученых кафедры политологии и политического управления РАГС в последние годы также свидетельствуют, что проблема демократизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти, и контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур).

Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, – это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме Президента) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть – как непосредственно, так и через соответствующие структуры гражданского общества.

В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, координация и кооперация усилий с властными структурами. Это резко сужает возможности для высших форм PR-деятельности в политической сфере России.

Каковы перспективы на дальнейшее?

В последние годы они, по крайней мере, обозначались. Показательны в этом отношении «Гражданский форум» – диалог общественных объединений и власти имевший место в гг. в С-Петербурге и Москве. В Москве, например, во время форума было создано более 20 дискуссионных площадок-стреч и дискуссий тех или иных общественных организаций и представителей властных структур (например, Комитета солдатских матерей и Министерства обороны). Были выработаны совместные решения и рекомендации. Дело теперь за их воплощением в жизнь, укоренением практики, общественной экспертизы решений органов власти, предание этому процессу нормативно-законодательного характера, как это имеет место на примере Франции.

Еще более «заземляя» высокую теорию на нынешнюю российскую действительность, непосредственную деятельность PR-служб властных структур отметим следующее.

Современная российская практика «паблик рилейшнз» весьма противоречива. И это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны противоречия служб «паблик рилейшнз» в органах власти и управления, где под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы связей с общественностью – согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов – трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализоваться целям «паблик рилейшнз» в полном объеме.

Каким образом можно минимизировать или вовсе преодолеть это противоречие?

Во-первых, путем четкого разделения функций служб «паблик рилейшнз» с другими структурами органа власти или политической организации. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово, технологически закреплены, тогда возникает возможность строить работу во всем диапазоне целей «паблик рилейшнз», а не в узкой сфере восхваления достоинств лидера или организации.

Во-вторых, посредством реализации принципа «взаимной дополняемости»: служба «паблик рилейшнз» работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.

В-третьих, с помощью упреждающего стратегического и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами. Следует особо подчеркнуть, что в сфере «паблик рилейшнз» тактическая эффективность измеряется по промежуточным итогам (число PR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле- радио эфира, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступлений в средствах массовой информации и т. д. ). Что же касается стратегических результатов, то есть совпадения или несовпадения целей PR-деятельности и полученного эффекта, необходимых «подвижек» в корпоративном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп, то измерение этого эффекта осуществляется не только путем подсчета эмпирически наблюдаемых фактов и явлений, но и путем специальных исследовательских процедур, позволяющих не выдавать желаемое за действительное, но реально, на уровне постижения сущности выявить объективные итоги PR-деятельности.

Таким образом, можно зафиксировать, что особенности работы служб «паблик рилейшнз» в органах власти и в политических структурах выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, отметим несколько важнейших предпосылок своеобразия «паблик рилейшнз», связанных с двуединой направленностью связей с общественностью: они равно активно действуют в сфере внутрикорпоративных отношений («фирменный менеджмент»), так и в сфере межкорпоративных отношений.

В самом этом двуединстве кроется разгадка многих отличительных черт «паблик рилейшнз» в органах государственного управления: будучи чиновником, работник службы действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. А, с другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает небанальные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на интуитивных решениях, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто.

Специфика «связей с общественностью» в органах государственного управления и в политике предопределяется также типом системного включения «паблик рилейшнз» в экономическую, политическую, правовую деятельность. Совершенно очевидно, что работники служб по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: финансовая корпорация или политическая партия, профессиональный союз или конфессиональное объединение, молодежная ассоциация или союз ветеранов.

С другой стороны, системность включения обеспечивается устойчивостью, последовательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой технологии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественностью в процессе социально-экономических и политических изменений.

В органах государственной власти России Службы PR приживаются непросто. Слишком велик соблазн опереться на чисто административные средства управления – распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и поступки.

Однако демократические преобразования в обществе, изменение политической системы, реформирование государственной службы ставят властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом. Отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. Потребность в контакте с гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации толь велика, что службы «паблик рилейшнз» становятся органичным элементом всей системы государственного управления, политической структуры общества.

Литература:

Глазунова государственного управления. М., 2002.

Государственная служба: диалог с обществом. М., 1998.

«Паблик рилейшнз». Корпоративная и политическая режиссура. М., 1999.

Связи с общественностью в политике и государственном управлении. М., 2001.

Справочник по политическому консультированию. М., 2002. (под редакцией Д. Перламаттера).

PR сегодня: новые подходы, исследования, международная практика. М., 2002.

Тема 10. Организация работы PR-служб: общие принципы и их реализация в органах власти и управления

1. Положение о PR-службах властных структур

2. Ресурсы и статус PR служб в органах региональной власти

3. Зарубежный опыт организации работы PR-служб

1

В первом и втором разделе излагалась проблематика государственной службы и средств массовой информации как взаимодействующих, но в большей мере самостоятельных институтах современного российского общества. В третьем разделе акцент переносится на взаимодействие государственной службы и средств массовой информации и, прежде всего ту структуру, которая по роду своего назначения обязана обеспечить это взаимодействие - службы по связям с общественностью (PR).

Не вызывает сомнения (и на это уже обращалось внимание в предыдущих лекциях) СМИ способны самостоятельно, без посредников вступать во взаимодействия со структурами государственной службы. Ровно, как и наоборот. Но в современном, быстроменяющимся мире решать эту задачу становится все труднее. Для обеспечения оперативного и постоянного взаимодействия со СМИ и решения других задач потребовалось создание специальных структур - PR служб. С созданием во властных структурах PR служб взаимодействие государственной службы со СМИ приобретает качественно новый характер. Организацией этого взаимодействия начинают заниматься профессионалы- управленцы и таким образом в поле взаимодействия вводится еще один «третий игрок». Задача данного раздела охарактеризовать третью сторону взаимодействия - PR деятельность, PR-службы и показать какие функции, какие задачи решают PR - службы в налаживании взаимодействия между государственной службой и средствами массовой информации, а через них и с обществом.

В теории организации существуют два рода критериев для анализа состояния и оценки уровня эффективности работы организации.

Критерии первого рода исходят из наличия некой «идеальной» модели организации, достоинства и преимущества которой не вызывают сомнений у специалистов. Сравнивая по определенному набору параметров (критериев) реальную организацию с идеальной моделью, можно дать оценку
ее достоинствам и недостаткам. Второй род критериев предполагает анализ решения организацией тех функциональных задач, которые закладываются при ее проектировании (создании).

Оба подхода скорее дополняют, чем противоречат друг другу. Анализ, опирающийся на критерии идеальной модели (равно как и заявленная в работе апелляция к принципам опережающего обучения), предполагает формирование ряда суждений прогностического характера, характеризующих условия, при которых идеальная модель может реализоваться на практике. Они таковы:

1) несмотря на все трудности, возможности временных отступлений политический строй в России будет развиваться в сторону утверждения консолидированной демократии;

2) государственная служба России в свою очередь будет трансформироваться в сторону модели «прозрачной», «отзывчивой бюрократии», близкой рядовым гражданам и готовой с ними сотрудничать;

3) в наибольшей степени названным двум условиям-предположе­ниям отвечает организация в органах власти служб по связям с общественностью по модели двусторонней сбалансированной связи, которая прежде всего предполагает организацию и поддержание равноправного диалога между гражданами и властью, при том что главной целью этого диалога является совместный поиск путей решения проблем, волнующих граждан.

Воздействие характера государства и принципов организации государственной службы на организацию работы служб по связям с общественностью находит отражение, прежде всего в тех целях и задачах, которые ставят соответствующие властные структуры перед службой по связям с общественностью на уровне проектирования этих служб. Перечень таких целей и задач содержится в Положениях о службах по связям с общественностью, которыми она призвана руководствоваться в своей деятельности.

Перевод целевых назначений PR-службы на язык политической социологии и учет их представления в преамбулах проанализированных автором Положений по связям с общественностью 31 субъекта Российской Федерации выявили следующую картину.

В качестве основных целей деятельности служб по связям с общественностью названы: (% от числа обследованных субъектов):

обеспечение гласности, открытости в работе администрации – 30%;

обеспечение связей с гражданами и их объединениями – 91 %;

содействие сотрудничеству с гражданами и их объединениями в разработке и реализации программ и решений – 38%;

содействие реализации законодательства – 32%;

содействие становлению институтов гражданского общества – 10%.

Как свидетельствуют полученные данные, в Положениях о службах по связям с общественностью субъектов Российской Федерации почти повсеместно присутствует только одна целевая функция – обеспечение связей с гражданами и их объединениями. В силу многозначности формулировки ее можно трактовать и как доведение до граждан лишь той части информации и в таком виде, которые считают для себя приемлемыми органы государственной власти. Связь не обязательно подразумевает диалог и партнерские отношения. Следовательно, такая формулировка не может служить четким ориентиром для организации практической работы PR-службы, ее стремления сделать работу администрации прозрачной, открытой для граждан и их объединений, обеспечить сотрудничество с ними, т. е. формулировка не ориентирует на наиболее прогрессивные принципы двусторонней сбалансированной связи, о которых шла речь в разделе. Таким ориентиром в совокупности могут служить первая и третья формулировки. В Положениях о службах ряда субъектов РФ они выражены достаточно четко. Начнем с формулировок, касающихся полного и объективного информирования населения о деятельности администрации.

В Положении о службе PR Краснодарского края предложена следующая формулировка: «Разъяснение руководителям партий и объединений необходимости и мотивов принятия администрацией края решений, имеющих социально-политическое значение. . . информирование населения о деятельности администрации и правительства края».

В документе о РR-службе во Владимирской области записано: «Обеспечение гласности в работе администрации области, доведение до политических партий, общественных объединений и религиозных конфессий постановлений администрации области, разъяснение необходимости и мотивов принятия тех или иных решений (совместно с другими управлениями и департаментами)».

Положение о службе по связям с общественностью администрации Амурской области своей основной задачей считает «доведение до объединений граждан основных положений политики Президента Российской Федерации, разъяснение необходимости и мотивов принятия Президентом, главой администрации области и Представительным Собранием тех или иных нормативных правовых актов».

Служба PR администрации Орловской области первостепенную задачу своей деятельности видит в «разъяснении руководству политических партий, общественных объединений основных положений стратегического курса, осуществляемого главой администрации».

В предложенных вниманию читателя формулировках присутствуют как совпадение, так и определенные различия в понимании задачи информирования общественности о деятельности органа власти. Отчасти они, на наш взгляд, оправданны. Реальный федерализм предполагает и реальные возможности нестандартной организации работы государственной службы и в том числе службы по связям с общественностью. Эта нестандартность направлена на наиболее полный учет специфики жизненных условий того или иного региона, его реальных возможностей и ресурсов.

В то же время ограничивать работу PR-службы в основном доведением до общественности информации о деятельности Главы администрации, как это указано в некоторых Положениях, вряд ли оправданно.

Как отмечается во многих публикациях, в современном демократическом обществе все больше граждан хотят сказать «свое слово» о решениях, которые затрагивают их судьбы; более того «сказать свое слово» в процессе принятия этих решений. [8][1] В то же время целевая задача, связанная с проблемой сотрудничества с общественностью в разработке различных программ, принятии и реализации решений, представлена в Положениях значительно беднее.

«Служба создается для рассмотрения общественных инициатив граждан области, областных (региональных) отделений политических партий и движений, общественных объединений, более тесного взаимодействия администрации области с населением и общественными объединениями» (Новосибирская область).

«Организует и обеспечивает работу постоянно действующего общественного собрания при губернаторе и рабочих групп, создаваемых для подготовки отдельных вопросов повестки дня собрания» (Ярославская область).

«Для организации деятельности совместных консультационных органов партий и общественных объединений с органами власти» (Саратовская область).

«Ведет сбор и обобщение предложений, инициатив общественных и религиозных организаций, мнений лидеров по вопросам деятельности администрации области, Президента и Правительства Российской Федерации и обеспечивает этой информацией администрацию области» (Курская область).

В ряде Положений говорится об учете общественного мнения. Главное, что обращает на себя внимание при анализе Положений о службе, даже в том случае, когда идеологи организации служб по связям с общественностью понимают значение сотрудничества с общественностью в разработке и реализации курса администрации области (края), это то, что понимание не всегда находит отклик на управленческом уровне.

Сравнительно четкое и одновременное присутствие в Положениях о службе двух главных задач – открытости в работе администрации и нацеленности на сотрудничество с общественностью в решении конкретных задач и выработке курса действий – отмечается только в каждом пятом случае. Это совпадает с данными экспертных опросов 2003 года, показывающими, что только 25% госслужащих ориентированы на открытую, прозрачную, нацеленную на реальные нужды граждан модель организации государственной службы. Таким образом, уже на стадии проектирования PR-службы в нее закладываются определенные принципы, которые не соответствуют прогрессивным тенденциям развития этого института.

Автор далек от мысли, что это делается сознательно или что модель один к одному реализуется в практической деятельности.

Большинство положений разработаны сравнительно недавно: 67% в 1997–1998 гг., 21% – в 1996 г., в 1995 г. и ранее – 12%. Понятно, что должно пройти какое-то время, чтобы практические работники служб по связям с общественностью убедились в действенности или ненужности тех или иных положений.

Коротко остановимся на двух оставшихся целевых задачах деятельности PR-служб: содействие развитию институтов гражданского общества и соблюдение законодательства. На наш взгляд, они не являются органичными для служб по связям с общественностью, но в российских условиях, когда еще только формируются структуры гражданского общества, когда принципы правового государства с таким трудом входят в жизнь россиян, содействие со стороны служб этим процессам нельзя не приветствовать. Так, целевая задача содействия формированию структур гражданского общества зафиксирована в Положении о службе по связям с общественностью правительства Москвы. Ее целевое назначение конкретизируется в положениях, где содержится перечень функций, указывающих конкретные направления деятельности, конкретные задачи работы службы. Они таковы:

информационное обеспечение;

экспертно-аналитическое обеспечение;

консультативно-методическое обеспечение;

текущая организация, координация деятельности и планирование;

контрольная функция;

непосредственное участие в разработке программ и решений;

участие в создании творческого продукта;

идейно-пропагандистская функция.

Если сравнить набор этих функций-задач с перечнем, предлагаемым в литературе[9][2] принципиальных расхождений не обнаруживается. Исключение составляет лишь последняя функция, которая не является, на наш взгляд, органичной для современного понимания природы и сущности связей с общественностью.

Функции-задачи имеют две важные особенности. Во-первых, они носят одно - или двусторонний характер, «повернуты» только к органам власти, или только к общественности, или к тому и другому одновременно.

Во-вторых, являясь «руководством к действию», функции-задачи по двум названным параметрам дают достаточно полное представление о проектировании и конструкции службы.

Ряд функций-задач достаточно четко представлен, например, в Положении о комитете по связям с общественностью при губернаторе Калужской области: аналитическая функция – изучение мнений различных слоев населения, анализ и прогнозирование социально-политических процессов в области и на отдельных территориях. Разработка на основе полученной информации методов действия, оценки принятых решений или проектов по корректировке политики руководства области.

Планирующая функция – определение основных направлений взаимодействия с общественностью, методов взаимодействия, финансирования.

Координирующая и организаторская функция – «налаживание контактов с департаментами и комитетами Правительства Калужской области и администрации губернатора области, организация взаимодействия с объединениями граждан, лидерами общественного мнения, информирование высшего руководства области и сотрудников».

Положение Костромской области (здесь и далее цитируются соответствующие Положения).

«Консультирование по поручению начальника информационно-аналитического управления представителей структурных подразделений администрации области по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, религиозными конфессиями в сфере основных направлений деятельности данных структурных подразделений».

Положение, принятое в Курганской области.

«Участие в подготовке проектов областных законов, вносимых администрацией области в порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу, а также проектов постановлений и распоряжений Главы администрации (губернатора) Курганской области, регулирующих деятельность средств массовой информации и обеспечивающих свободу массовой информации в Курганской области, по вопросам деятельности политических партий, иных общественных и религиозных объединений».

Положение, принятое в Ленинградской области.

«Разработка и внесение на рассмотрение руководства Ленинградской области планов мероприятий губернатора и членов правительства Ленинградской области, проводимых совместно с политическими партиями, общественными организациями и движениями».

Подведем предварительный итог. Желательно, чтобы служба в той или иной мере выполняла весь комплекс функций, создала «замкнутый цикл» (информирование – принятие решений – контроль выполнения), выдавала «конечный результат», что облегчает управление организацией, ее взаимодействие с другими подразделениями государственной службы и руководством, повышает ее статус и эффективность работы. Желательно, а в некоторых случаях необходимо, чтобы решение задач было «развернуто» как в сторону власти, так и общественности. Но, по-видимому, на местах есть свои проблемы и свое видение задач.

Во всех проанализированных нами Положениях наличествуют позиции, связанные с выполнением информационной функции, в ряде случаев расписанной очень обстоятельно (по Ярославской области, например, отмечено 6 позиций). Информирование органа власти обозначено во всех положениях, общественности – в положениях 60% субъектов Федерации. Это больше, чем количество субъектов, в документах которых гласность и открытость определены как основное целевое назначение деятельности служб по связям с общественностью. Это расхождение не должно вызывать удивление. Как уже отмечалось, информировать можно по-разному. Недооценка важности полного и всестороннего информирования граждан и их объединений со стороны органов региональной власти, работников служб по связям с общественностью просматривается и по другим данным. Так, результаты всероссийского массового опроса конца 1998 г., которые, как показывает контрольный опрос 2003 г., мало изменились, свидетельствуют, что только 10–15% населения сравнительно полно информированы о деятельности региональных органов власти.

Обратим внимание на функции координации и консультативно-методическую помощь. Очевидно, что службе по связям с общественностью многого не добиться, если к работе по налаживанию диалога и сотрудничества с гражданами и их объединениями не будут привлечены другие подразделения местной администрации. Но инициативу сотрудничества, координации работы, оказания другим подразделениям консультативной и методической помощи должна взять на себя именно служба по связям с общественностью. Первая задача нашла свое отражение в 50% положений, вторая – в 45%. Вряд ли такое положение можно назвать удовлетворительным.

Особого внимания заслуживает функция участия служб в выработке программ деятельности администрации, принятии решений. Именно через реализацию этой функции корректируются решения и программы деятельности администрации, прогнозируется возможная реакция на них общественности.

Как отмечалось выше, соответствующая целевая установка определена в 38% проанализированных положений. Более детальный анализ показывает, что в той или иной форме участие общественности в разработке и реализации программ и решений присутствует еще в 20% положений.

Можно по-разному оценивать эти цифры. С одной стороны, плохо, что такая важная, по существу обязательная для эффективной работы, функция службы отсутствует в 42% положениях. С другой стороны, можно, по-видимому, говорить о накоплении определенного опыта решения этой задачи.

Функции планирования и текущей организации работы присутствуют практически во всех Положениях, что вполне естественно.

Определенный интерес представляет функция участия (или создания) творческого продукта (видеоматериалы, печатная продукция). На Западе для формирования желательного имиджа органа власти, государственного учреждения, службы по связям с общественностью соответствующего учреждения часто сами готовят творческие материалы. Так, Т. Хант и Дж. Грунинг отмечают, что институты государственной службы США предлагают свою информационную продукцию печатным органам, радио и телевидению (как бесплатно, так и на коммерческой основе), рассылают печатную продукцию, готовят телевизионные ролики. Иногда это делают самостоятельно, иногда с привлечением специалистов со стороны. [10][3]

В почти 50% проанализированных Положений обнаруживаются позиции (одна или несколько), связанные с участием в создании творческого продукта работников службы по связям с общественностью. Наиболее обстоятельно эта позиция отражена в Положении о службе по связям с общественностью Татарстана.

В целом полученные данные свидетельствуют о том, что службы по связям с общественностью региональных органов власти находятся в стадии становления. Они уже вышли из младенческого возраста и могут в ряде случаев вполне профессионально, с учетом мировых тенденций развития, сформулировать цели и задачи своей деятельности, т. е. спроектировать работу организации. Но целиком проблему решить пока не удалось никому. У одних субъектов Федерации хорошо спланировано одно направление работы, у других – другое. Поэтому обмен мнениями, опытом работы чрезвычайно полезен. Об этом пойдет речь в последующих статьях данного раздела.

Положение о PR-службе является своего рода моделью, определяющей основные параметры ее работы. Но, как известно, любая модель, как бы хороша она ни была, успешно воплощается в жизнь только в том случае, если обеспечивается соответствующими ресурсами (включая кадровые), если реальный статус службы в системе властных отношений достаточно высок.

2

Каковы ресурсы и статус служб по связям с общественностью региональных органов власти?

Ответ на этот вопрос позволяют получить результаты экспертного опроса руководящих работников служб по связям с общественностью 31 региона России. Согласно полученным данным, каждая четвертая PR-служба региональных органов власти занимает такое положение в системе властных отношений, обладает таким статусом, который в принципе позволяет ей успешно решать поставленные задачи. Более чем в половине (в 60%) регионов этих полномочий у служб оказывается не вполне достаточно, в 15% – совершенно не достаточно. Если же PR-служба и ее руководитель не обладают необходимыми полномочиями и статусом, то им трудно эффективно работать.

Как показывает дальнейший анализ, руководители служб, не обладающие соответствующими полномочиями и статусом, фактически «выключаются» из процесса принятия решений, выработки мер по коррекции программ и направлений деятельности администрации в соответствии с теми предложениями, которые исходят от общественности. Более того, последняя функция часто выпадает из поля зрения руководства регионом и не находит отражения даже в Положении о службе по связям с общественностью.

В чем причина? Ход дискуссии по названной проблеме среди руководителей служб на семинаре в Санкт-Петербурге (апрель 1998 г. ), который мы в соответствии с требованиями метода Дельфи правомерно рассматриваем как второй этап экспертного опроса, показал, что основных причин две. Первая – это недооценка руководством многих регионов значимости связей с общественностью (одновременно и служб, обеспечивающих эту связь) в своей повседневной работе. Нередко эти службы выступают для руководителей такого рода всего лишь в качестве «пожарных команд», необходимых во время выборов, забастовок и т. д. Такие руководители не вникают в работу службы по связям с общественностью, часто не могут четко сформулировать и поставить перед ней задачи (четкую формулировку задач отметили только 14% опрошенных нами экспертов, отчасти четкую, отчасти нет – 56%, расплывчатую, нечеткую – 30%). Вторая причина – кадры руководителей PR-служб. Если руководство регионом считает, что руководитель достаточно авторитетен и компетентен, а нередко просто близок к высшему руководству, ему предоставляются соответствующие полномочия. Насколько такой подход правомерен, судить трудно. С одной стороны, расхождение формального и реального статуса можно наблюдать в любой организации. С другой – вряд ли оправдана «легализация» этого расхождения, построение организации «под человека».

Указанные причины, а также объективные обстоятельства, связанные с трудностями переходного периода, приводят к тому, что материальное обеспечение служб по связям с общественностью оказывается недостаточным. Ни один эксперт не дал удовлетворительную (в смысле достаточности) оценку той материальной базе, которой в настоящее время располагает служба по связям с общественностью органа исполнительной власти региона (частичное неудовлетворение выразили 58%, полное неудовлетворение – 42%). В то же время, комментируя данные экспертного опроса, следует иметь в виду, что эксперты – не только компетентные специалисты, но и обычные люди, болеющие за свое дело. Во втором качестве для них свойственно желание «тянуть одеяло на себя», т. е. стремиться получить как можно больше ресурсов, а если это не удается, выражать неудовлетворенность положением дел. Поэтому некоторые оценки экспертов следует воспринимать с коррекцией.

Во всяком случае, эффективность их работы выше, чем можно было бы предположить, исходя из оценки ресурсов и статуса служб. Так, 34% экспертов указали, что их службы по связям с общественностью регулярно выходят на высшее руководство с предложениями граждан и их объединений, касающимися мер, программ, путей, способов решения жизненно важных проблем области (края, республики): 46% экспертов заявили, что вышеназванное имеет место довольно часто и только 20% – редко. Еще более важно отношение высшего руководства к названным предложениям служб: в 40% случаев оно вполне благожелательное, предложения PR-служб оказываются востребованными, учитываются при выработке властных решений, контроле за их исполнением; в 28% случаев – сравнительно благожелательное, а в 32% случаев – неблагожелательное, предложения фактически игнорируются, остаются без внимания. Конечно, вряд ли можно назвать нормальным положение дел, при котором почти треть служб по связям с общественностью региональных органов власти работает по некоторым важным направлениям фактически вхолостую.

На вопрос такого содержания: «Одной из приоритетных задач для службы по связям с общественностью является налаживание постоянного диалога между властью и гражданами. В какой мере, по Вашим оценкам, службе администрации Вашей области (края, республики) удалось решить эту задачу?» – получены следующие ответы: удалось решить в полной мере – 5%; в основном удалось – 20; частично удалось, частично нет – 55; в основном не удалось – 15; не удалось – 0; затрудняются ответить 5%.

Как можно убедиться, эксперты вполне трезво и самокритично оценили результаты и эффективность своей работы. Фактически они оценили их как посредственные. Такая оценка вряд ли у кого может вызвать удовлетворение. Но обвинять работников служб по связям с общественностью, как говорится, «рука не поднимается». Слишком многое завязано в этом узле взаимоотношений власти и граждан на общих проблемах. Было бы наивным полагать, что с помощью различного рода технологий, в том числе предлагаемых службой по связям с общественностью, можно преодолеть отчуждение граждан от власти.

Несколько лучше налажен диалог, деловые партнерские отношения служб по связям с общественностью с объединениями граждан, структурами гражданского общества. В целом, по оценкам экспертов, эти отношения можно оценить как «скорее хорошие» (примерно 3,8 балла по пятибалльной системе).

Самые высокие оценки даны экспертами уровню деловых, партнерских отношений служб с организациями ветеранов (4,5 балла). Не многим ниже – церковным и женским организациям.

Отношения с партиями, профсоюзами, средствами массовой информации, молодежными организациями оцениваются на среднем уровне (близко к 3,8 балла).

По оценкам экспертов, весьма противоречиво выглядят отношения служб с организациями предпринимателей, а также некоммерческими организациями. В одних регионах это взаимодействие налажено хорошо, в других – практически отсутствует.

Объяснить названные различия, не зная положения дел на местах, трудно. Ясно одно: структуры гражданского общества, объединения граждан находятся в стадии становления. Где-то этот процесс идет быстрее, где-то медленнее. Тверже стоящие на ногах организации более успешно взаимодействуют с региональными властями и со службами по связям с общественностью.

3

Поскольку отечественные службы, структуры PR в органах государственной власти только начинают институционализироваться, развиваться, поэтому большой интерес представляют и практика зарубежных стран, особенно это касается опыта решения конкретных практических задач.

Десять лет назад специалист в области связей с общественностью (Великобритания) Питер Грин назвал правительственные PR наиболее быстро растущим направлением «паблик рилейшнз», наряду с такими, как работа с инвесторами и кризисное управление. [11][4] Сегодня аналогичная оценка, на наш взгляд, вполне подходит для формирующегося, развивающегося института PR органов власти и управления в России.

С одной стороны, все службы и структуры PR вне зависимости от того, в какой стране, властной или корпоративной структуре осуществляют свою деятельность, реализуют свои основные функции и технологии, в значительной степени одинаковым образом, с другой имеется и специфика, обусловленная особенностями становления, развития служб «паблик рилейшнз», историческими и национальными традициями, менталитетом населения, элиты, стилем поведения лидеров и многими иными особенностями. Обратимся к опыту США, стране, которая по праву является пионером в организации PR- служб. Не возвращаясь еще раз в далекую историю PR обратимся к деятельности Президента США Р. Никсона. Службой для Р. Никсона постоянно готовились достаточно подробные отчеты о том, что пишет пресса и Президент весьма активно на эти обзоры реагировал. После прочтения могло появиться 15-20 меморандумов, требующих действий и объяснений от конкретных структур и работников. Этот ежедневный документ доходил до пятидесяти страниц и состоял из четырех частей. В первой - краткое содержание основных событий по утренним газетам, а также по вечерним теле сообщениям прошлого дня. Во второй - основные сообщения агентств. В третьей - сводка теле - и радиосообщений. В четвертой - дайджест более сорока газет всей страны. Отчет готовился шесть раз в неделю, а по понедельникам предоставлялся аналогичный обзор журналов. Число экземпляров первоначально составляло всего двадцать, которые готовились для президента и избранного числа высших чиновников. После утечки в прессу информации из такого отчета число экземпляров сократилось до пяти-семи, однако, вскоре вновь выросло до ста с лишним экземпляров. Р. Никсон и сам лично читал несколько газет, но почти не смотрел телевидения, поэтому данный свод был для него очень важным источником информации.

В целом служба коммуникации президентов (такое название в США носят PR - службы президента) с разной степенью эффективности ставил, ставит и решает следующие задачи: долговременное планирование PR-работы; распространение «идеи дня» с помощью всего аппарата, когда вся президентская команда говорит «одним голосом», что существенно ограничивает возможности выхода конфликтующих между собой сообщений, ненужного плюрализма прочтений; дает независимость от американской прессы благодаря непосредственному выходу на региональную аудиторию; документы готовятся для непосредственного использования разными СМИ; что обеспечивает влияние на местную аудиторию, воздействие осуществляется также с помощью поездок с выступлениями, использования спутниковых технологий, рассылки готовых статей. Задача этой работы формулируется следующим образом: «влиять - до максимально возможной степени - на то, какие новости появятся в масс-медиа об администрации и ее политике». [12][5]

Отмечалось, что по отношению к Президенту США и высшим чиновникам сообщения массовой коммуникации концентрируются на конфликтах и расхождениях между официальными лицами и могут выставлять президента слабым и неэффективным, поэтому необходим контроль того, что советники Д. Картера называли «коммуникативным бюджетом» и жизненно важным аспектом президентской власти. В результате (США) возникла одна из специализаций PR по подобным взаимоотношениям с прессой, она получила название «spin doctor». «Spin» означает «вращать», «вертеть».

Специалисты утверждают, что ситуация должна быть «повернута» так, чтобы администрация предстала в самом выгодном свете. Путь «лечения» проблемы - многочисленные методы убеждения прессы и публики. С одной стороны, это подготовка ожиданий прессы и общества перед самим событием, с другой - корректировка по итогам сообщений после того, как что-то было представлено не тем способом или получен иной эффект, чем ожидалось. [13][6]

Западные PR службы обладают еще одной особенностью, они в состоянии резко и эффективно менять стратегию, учитывая те или иные нюансы изменяющегося общественного мнения. Так, в период избирательной кампании Б. Клинтона возник так называемый Манхэттенский проект (имя которому дали по аналогии с проектом по разработке атомной бомбы). В ходе его было принято решение существенно поправить имидж, представить Б. Клинтона населению, модернизировав его. Такая идея возникла после того, как по итогам работы фокус группы было обнаружено, что о Клинтоне, о его личной судьбе мало что известно, а избирателям это важно и интересно: как он учился, что представляет семья и т. п. Тогда, к примеру, в специально созданных ситуациях были представлены жена, дочь.

Белый дом (США) использовал и такую форму работы служб PR как организация писем к редакторам газет. Никсон объяснял это направление следующим образом: «Две исходные цели будут достигнуты введением данной процедуры. Во-первых, она даст большому числу людей, которые были активными во время кампании, чувство постоянной ответственности, которую они с удовольствием будут разделять. Во-вторых, это дает нам постоянную представленность в редакторских колонках и достаточно уверенное влияние на телевизионных комментаторов. [14][7]

Одной из форм организации работы президентских служб PR (США) стали регулярные встречи с журналистами «Разговоры с президентом», введенные в 1975 г. в период правления Г. Форда. Эти беседы организовывались для трех и более журналистов, длились около часа и повторялись с регулярностью каждые две недели. Если Президент ездил по стране, служба коммуникации устраивала такие же местные встречи. Как писал сам Форд подобные контакты «хорошо срабатывали, поскольку местная пресса радовалась такой возможности, а администрация имела возможность донести свое сообщение непосредственно массам граждан, избирателей в печатную и электронную прессу различных регионов.

Картере, например, была создана специальная телевизионная студия и определялось время, во время которого местные тележурналисты могли по телефону задать вопросы тому или иному правительственному чиновнику. Белый дом сам делал запись ответов, а затем рассылал кассеты на студии и сюжеты шли в эфир. Когда в конгрессе возник шум по поводу того, что это все дорого. Белый дом легко доказал дешевизну этого проекта, указав, что студии возвращают кассеты для повторного использования. В результате только за первые десять месяцев деятельности этой службы к ней за интервью обратилось девяносто четыре телестудии.

Еще одна форма работы - использование так называемых неофициальных лиц (surrogate speakers), что применялось в основном в ходе предвыборных PR-акций. Правительство и президента представляли исключительно «свои люди», т. е. часть бюрократической номенклатуры. Правда, степень доверия к таким выступлениям не очень высока. В США уже в период Р. Никсона была предложена система «заменителей» президента. Когда президентом стал Г. Форд, этот подход приобрел системный характер, для организации чего были выработаны следующие рекомендации:

Формировать группу известных, узнаваемых и четко формулирующих свои мысли лиц как выступающих вместо президента.

Расписать появление этих выступающих перед нужными организациями в политически значимых областях в ключевых информационных сетях.

Организовать поддерживающую активность масс-медиа для максимального освещения таких появлений.

4. Развернуть систему брифингов, через этих выступающих полностью информированными о президентской позиции по ключевым вопросам, предоставлять нужную информацию по текущим и получающим развитие вопросам а также обеспечить выступающих информацией о местной политике и проблемах. [15][8]

При организации подобных акций всегда возникает проблема координации - чтобы, к примеру, информации ветвей власти не были противоречивыми. С точки зрения Запада она оказывается одной из центральных. Примеры американской координации можно увидеть в работе любого президентского аппарата. К примеру, все члены администрации Д. Картера знали, что является центральной темой данного времени и о чем следует/не следует говорить. Так, советник по внутренним вопросам перед выступлением по телевидению получил меморандум, где особо подчеркивалось два момента:

1. ДЕРЖИТЕСЬ ТЕМЫ. Не увязайте в деталях, фактах и цифрах. Все связывайте с направлением деятельности - Джимми Картер пытается УСТАНОВИТЬ КОНТРОЛЬ над решением основных проблем нашей страны.

2. ЭНЕРГИЯ, ЭКОНОМИЯ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ. Вы должны произнести эти слова вместе столько раз, сколько сможете. Если нам удастся привлечь к ним внимание как к нашим целям, мы можем говорить о существенных успехах в каждой из этих областей.

Чтобы достичь нужного уровня координации Служба PR издавала бюллетень «The White House News and Views», рассылаемый более чем пятистам работникам аппарата администрации. Члены кабинета должны были консультироваться со службой, прежде чем появляться на экране. Практически никому не отказывали, но все получали основные вопросы с информацией, что именно говорил и говорит президент, чье мнение, как ожидалось, станет и их точкой зрения ведущим, основным, главенствующим по данным вопросам.

Были введены «обеды президента» с журналистами, на которые последние приходили даже с женами. И, как следовало ожидать, в результате получались вполне прогнозируемые приятные и приемлемые статьи в газетах.

Есть еще одна важная проблема, которая не столь существенна для США, но вполне актуальна для иных стран (к примеру СНГ) - как выглядеть и как вести себя первому лицу в случае ухудшающейся экономической ситуации. Были проведены исследования, которые показали - те кандидаты, которые во время выборов были настроены пессимистически, в большинстве своем проваливались. Кандидат, в случае США, это уверенный оптимист. [16][9] Мы же часто позволяем себе «ноющие» речи.

Традиции прежних администраций были продолжены службами PR Президента США Б. Клинтона. Например, президент давал избирательно пресс-конференции для журналистов из штатов, которые больше других могли пострадать от закрытия военных баз. Все это называется распространением сообщений по узкому набору публики. Руководитель коммуникационной службы разделил США на четыре региона, внутри каждого из которых обеспечивалась связь с членами кабинета. Белый дом предоставил адрес электронной почты Клинтона, чтобы каждый гражданин мог отправить ему послание со своего домашнего компьютера. Таким же путем можно было получать ежедневное расписание Б. Клинтона, его выступления и даже фото. И все это шло по пути оттеснения репортеров из процесса общения между президентом и народом. Так обеспечивается транспаретная политика в США. Соответствующая служба по коммуникациям Белого дома включала на период работы Клинтона пятьдесят два человека. [17][10]

Весьма часто правительственные информационные службы (США) состоят из двух подразделений: одно решает текущие, ежедневные задачи (это и есть пресс-служба в нашем обычном понимании), другое - занято долговременным планированием (это служба коммуникации).

Их можно разделить по принципу тактических и стратегических коммуникаций (кстати, многие фирмы по PR так и называются «стратегические коммуникации»). Так, например, два эти подразделения в период правления Р. Никсона были разделены для решения двух следующих проблем: одно занималось разработкой того, что и как должно быть сказано, другое - где и когда. При этом Президент как-то пожаловался на свою пресс-службу, что она не умеет, как следует «продать», она может только «сообщать».

Результаты работы службы коммуникации видны, когда, к примеру, Белый дом (США) предстает перед нами как хорошо отлаженный и идеально работающий механизм. При этом мы ничего не знаем о его тайных пружинах, о том, что заставляет поступать, так или иначе, во взаимоотношениях с общественностью. Кстати, термин PR в случае правительственных служб часто не употребляется, поскольку считается, что налогоплательщик будет недоволен тем, что его деньги тратятся на нечто лишнее.

Главные приоритеты правительственных служб (США) Джон Мальтиз формулирует следующим образом: «Служба коммуникации потенциально является особо эффективным инструментом президентской власти, поскольку она может быть использована для увеличения как внутреннего, так и внешнего контроля президента за процессами выработки политических решений. Она дает возможность усилить внутренний контроль, давая президенту средства влияния на то, какая из политик департаментов будет популяризироваться и под каким углом зрения она будет представлена. В то же самое время служба коммуникации дает возможность усилить внешний контроль путем организации для президента общественной поддержки его программ. Такая внешняя поддержка может быть затем использована для убеждения законодателей за конкретные президентские решения.[18][11]

Роберт Диленшнейдер, президент одной из ведущих PR - фирм США «Hill & Knowlton», отмечает потребность высших органов власти в деятельности «паблик рилейшнз», он подчеркивает, что правительство является той частью американской жизни, которая находится под постоянным контролем граждан и пристальным вниманием масс-медиа. Нужно быть очень внимательным…., примеры неправильных действий обычно бросаются в глаза и широко обсуждаются. [19][12]

Конкретные цели PR могут меняться в зависимости от профиля организации, но в целом обоснование деятельности правительственных PR (США) основывается на двух фундаментальных принципах:

(1) правительство в демократической стране должно отчитываться перед своими гражданами о своей работе и (2) для эффективного государственного управления требуются активное участие и поддержка общественности.

Глобальные цели правительственной PR-программы независимо от уровня имеют, как минимум, три общих элемента:

1) Информирование избирателей о деятельности правительственного органа;

2) Гарантия активного участия населения в правительственных программах (например, голосование по тем или иным проблемам), а также согласие на принятие регулятивных норм (например, связанных с обязательным использованием ремней безопасности или с принятием мер против курильщиков);

3) Обеспечение общественной поддержки избранным стратегиям и принятым программам (например, иностранной помощи, социальным программам). [20][13]

Весьма актуален вопрос отношения правительства и средств информации. На этом поле возникают весьма основательные дискуссии. Так, с самого начала существования американской государственности первая поправка к конституции гарантировала свободу прессы. Эта свобода была настолько необходима для создания нового государства, что Томас Джефферсон подчеркивал: «Если бы пришлось выбирать одно из двух — правительство без прессы или прессу без правительства, я, ни секунды не раздумывая, выбрал бы последнее».

Со временем понятие свободы прессы, гарантированной конституцией, было расширено и разъяснено. Право на доступ к правительственной информации, в дополнение к свободе слова или свободе высказываний о правительстве, было закреплено в законе о свободе информации (США) — законе об открытом обсуждении всех государственных вопросов. За исключением строго определенных областей, таких как национальная безопасность, судопроизводство, некоторые данные о персонале и т. п., фактически любая информация, касающаяся правительства, открыта для прессы и, следовательно, для общественности. Обычно журналист может официально запросить любой не проект доклада и рукописные примечания к нему, если имеет соответствующие знания и может правильно сформулировать запрос.

Право доступа к правительственной информации и на правительственные заседания имеет первостепенное значение. Пресса не только всесторонне информирует граждан об официальной деятельности правительства, но и, что особенно важно, выполняет роль контролирующего органа, помогает обеспечивать отчетность, бороться с коррупцией и разъяснять проблемы и мнения общественности; следовательно, в широкой системе сдерживающих факторов и противовесов пресса занимает место представителя общественности. Вместе с тем между прессой и правительством складываются порой напряженные отношения, потому что их цели зачастую противоположны.

Правительство часто утверждает, что любая крупная организация действует более эффективно, если соблюдает некоторую секретность при формулировании стратегии. Например, при разработке и согласовании условий контракта или приобретении земли необходимо соблюдать секретность, чтобы не дать незаслуженного преимущества другой стороне, которая часто не подчиняется закону о свободе информации. Пресса же считает, что все действия правительства, касающиеся общества, должны быть открыты, что гарантирует их законность и общественную полезность. [21][14]

Новая современная роль (США), взятая на себя информационными организациями, подвергается критике. Многие государственные чиновники осуждают усилия прессы по активизации общественной сознательности как вызванные незнанием основных принципов правительства. Порой утверждается, что в основу американской демократии положена идея о том, что большинство простых граждан — ввиду отсутствия времени, опыта или желания всесторонне изучить и полностью понять сложные и многочисленные проблемы, которые приходится решать правительству, — выбирают людей (представителей), которым они доверяют управление общественными делами.

Достижение единогласия, утверждают они, сам по себе трудный и мучительный процесс, который и так подвергается постоянной критике за медлительность. Введение дополнительных участников с мощным паблисити, но не несущих правовой ответственности, вызвало бы реакцию, обратную желаемой. Кроме того, многие журналисты опасаются, что, оказавшись в центре внимания средств массовой информации, репортеры и редакторы могут утратить объективность, независимость и смелость в освещении общественных проблем. [22][15]

Но побеждает иной взгляд. Поскольку работа правительства рассматривается как «государственная деятельность,» общественность - как отдельные граждане, так и их объединения, - справедливо полагают, что имеют право знать, чем занимается правительство. СМИ, соответственно, считают своим долгом сообщать практически о каждом движении, о делах и проблемах правительства, поскольку эта информация связана с политиками, скандалами, налоговыми сборами или просто с интересами общества. По этой причине решения, идеи и даже образ жизни государственных чиновников и администраторов скорее привлекут внимание общественности, чем те же сведения о торгово-промышленном секторе. [23][16]

20[13] См.: Катлип Сентер Брум Роль PR в правительстве // Паблик рилейшнз: теория и практика. М., 2001. С. 531.

[1][14] См.: Катлип Сентер Брум Отношения правительства и средств информации // Паблик рилейшнз: теория и практика М., 2001. С. 542.

[1][1] Подробная характеристика проблемы предложена в работе «Связи с общественностью в политике и государственном управлении». М., 2001. (особенно ст. 54–61).

[2][2] PR сегодня: новые подходы, исследования, международная практика. М., 2001. ст. 16.

[3][3] Там же.

[4][4] Общественно-политическое управление. Словарь-справочник по материалам «International Encyclopedia of Public and Administration»)– СПб.: 2001. – С. 332.

[5][5] . Сетевой подход к политике и управлению («Политические исследования»). №Ст. 108 и др.

[6][6] Пастухов -2000: цивилизационный выбор и конституционный шанс // Полис. 1998. № 6.

[7][7] Демократия в многосоставных обществах. М., 1997.

[8][1] Гражданское общество: пути становления. Реферативный бюллетень, 1999, № 5, ст. 37.

[9][2] Связь с общественностью - «паблик рилейшнз» государственной власти и управления. Алма-Ата, 1997, ст. 14-15.

[10][3] Технологии PR (перевод с английского), М., 1999.

[11][4] См.: Green PS. Winning PR Tactics. - London, 1994.

[12][5] См.: Maltese J. A Spin Control. The White House Office of Communication and the Management of Presidential News. - Chapel Hill etc., 1992. P. 3.

[13][6] См.: Вrисе В. Images of power-London, 1992. - P. 137; Larson C. U. Persuasion: reception and responsibility. - Belmont, 1995. - P. 306.

[14][7] Цит. по: Правительственные паблик рилейшнз // Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. М., 1998. С. 59.

[15][8] См.: Maltese J. A Spin Control. The White House Office of Communication and the Management of Presidential News. - Chapel Hill etc., 1992. P. 131.

[16][9] См.: Maltese J. A Spin Control. The White House Office of Communication and the Management of Presidential News. - Chapel Hill etc., 1992. P. 170.

[17][10] Цит. по: Конкретные задачи в рамках правительственных ПР и пути решения подобных задач на Западе // Правительственные паблик рилейшнз // Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. М.: Центр, 1998. С. 69.

[18][11] См.: Maltese J. A Spin Control. The White House Office of Communication and the Management of Presidential News. - Chapel Hill etc., 1992. P. 108.

[19][12] См.: Seitel F. P. The practice of public relations. - New York., 1992. - P. 105.

[20][13] См.: Катлип Сентер Брум Роль PR в правительстве // Паблик рилейшнз: теория и практика. М., 2001. С. 531.

[21][14] См.: Катлип Сентер Брум Отношения правительства и средств информации // Паблик рилейшнз: теория и практика М., 2001. С. 542.

[22][15] См.: Christopher Conte, «Angels in the Neweroom», Governing 9, no. II (August 1996): 20.

[23][16] См.: Garnett, Communicating for Results, 17. Цит. по: Катлип Сентер Брум Отношения правительства и средств информации // Паблик рилейшнз: теория и практика. М., 2001. С. 545.