Выступление Котелкиной Елены Ивановны – руководителя Карельского УФАС России на совещании 23.03.2007г.
«СОБЛЮДЕНИЕ ПРИНЦИПОВ КОНКУРЕНЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК – ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕСУРСОВ»
Российское государство является крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг - консолидированный заказ органов власти и бюджетных учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях составляет около трех триллионов рублей в год. От того, насколько прозрачна система размещения государственных заказов, в значительной степени зависит эффективность расходования средств бюджетов всех уровней.
Закупка товаров, работ, услуг за счет средств бюджета на торгах – не что иное как внедрение механизма конкуренции в сферу госзакупок. Напомню, что впервые требование о размещении заказов на закупку продукции для государственных нужд исключительно на торгах (конкурсах) прозвучало в Указе Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
Указ был принят «в целях обеспечения эффективного расходования средств бюджетов и пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд». Слово «конкуренция» прямо там не звучало, что не позволяло антимонопольным органам контролировать данные процессы.
Впервые основания для этого появились с октября 2002 года, когда российский закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был дополнен статьей 9 об антимонопольных требованиях к проведению торгов и конкурсов по госзакупкам. Были установлены запреты на:
- создание для отдельных лиц преимущественных условий участия в конкурсе, в том числе путем доступа к конфиденциальной информации, уменьшения платы за участие;
- участие в конкурсе лиц, аффилированных (взаимосвязанных) с организаторами конкурса или их сотрудниками;
- координация деятельности участников конкурса со стороны его организатора, которая может ограничивать конкуренцию между участниками;
- ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции, не связанной с предметом торгов;
- необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе.
Однако отсутствие четких процедур проведения конкурсов позволяло легко обходить эти требования и формировать условия таким образом, чтобы в конкурсе побеждал заранее определенный участник.
1 января 2006 года появился Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который установил единый порядок размещения заказов, обозначив в качестве целей наряду с предотвращением коррупции и эффективным использованием средств бюджетов, также обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, развитие добросовестной конкуренции.
В октябре 2006 года было обновлено и антимонопольное законодательство - вступил в силу Федеральный закон N 135-ФЗ «О защите конкуренции», цель которого – обеспечение провозглашенных в Конституции РФ единства экономического пространства страны, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Статьей 17 данного закона, наряду с действовавшими ранее требованиями, впервые введен широкий запрет на любые действия как заказчиков, так и потенциальных поставщиков, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции между участниками торгов.
В понимании закона, конкуренция есть соперничество хозяйствующих субъектов, самостоятельными действиями которых исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на рынке.
Признаками ограничения конкуренции является сокращение числа независимых друг от друга хозяйствующих субъектов, координация их деятельности (отказ от самостоятельной линии поведения), заключение соглашений между участниками рынка или принятие ими указаний из «координирующего центра», создание иных возможностей для воздействия отдельных хозяйствующих субъектов на общие условия обращения товара.
Согласно закону, независимые поставщики – участники конкурса должны между собой конкурировать, а госзаказчик – ни в коем случае не вмешиваться в эти процессы. Ему следует пользоваться результатами конкурентной борьбы, приводящей к снижению цен и повышению качества поставляемой продукции. Свободная конкуренция – основной механизм рыночной экономики, стимулирующий ее развитие исходя из желания наилучшим способом удовлетворить спрос потребителей.
Залогом этого невмешательства и обеспечения свободы конкуренции между участниками торгов является открытие информации для широкого круга потенциальных участников конкурса и регламентация прозрачных процедур определения победителей по заранее известным им критериям.
Отмечу также, что в новом законе «О защите конкуренции» впервые появились нормы о т. н. «государственной помощи». В целом из них вытекает, что если средства бюджета или имущества казны передаются негосударственным коммерческим структурам, то получатель должен быть либо прямо поименован в соответствующем законе, либо должна быть проведена открытая конкурсная процедура на принципах конкуренции за право получить бюджетные средства, либо передача средств (имущества) должна быть в установленном законом порядке проконтролирована антимонопольными органами на предмет соблюдения целей оказания «государственной помощи» и защиты конкуренции.
Мы надеемся, что в совокупности законодательство о защите конкуренции и о размещении госзаказа сможет в существенной степени обеспечить возможность пресечения как коррупционных соглашений государственных заказчиков с отдельными поставщиками, так и незаконных сговоров поставщиков между собой, направленных на «проталкивание» конкретного победителя.
На наш взгляд, закон № 94- ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" принципиально изменил ситуацию в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, он создал равные условия для всех предпринимателей при размещении заказов, строго регламентируя процедуры проведения торгов. Контролирующий орган – ФАС России - вправе привлечь должностных лиц органов власти к административной ответственности за нарушения порядка размещения государственного заказа, в т. ч. размещение недостоверной информации, заключение государственного контракта с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок.
В целом по системе ФАС России количество жалоб на действия заказчиков, начиная с момента введения закона, ежеквартально увеличивается практически в 2 раза, что, как заявил недавно начальник управления контроля госзаказа ФАС Евраев, свидетельствует о заинтересованности предпринимателей защищать свои права и о возможности их отстаивать в условиях новых правил, установленных законодательством о размещении заказов.
В 2006 году Федеральная антимонопольная служба России рассмотрела более 2800 жалоб на действия заказчиков и провела более 3000 проверок. При этом Центральный аппарат ФАС России признал обоснованными более 80% жалоб, в результате чего были изменены или отменены итоги торгов.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия за второе полугодие 2006 года проведено 24 плановых и 11 внеплановых проверок на предмет соблюдения государственными и муниципальными заказчиками требований Федерального закона о размещении заказов.
В плановом порядке проверялись территориальные представительства федеральных органов власти, действующие на территории Карелии. Внеплановые проверки проводились по жалобам участников размещения заказов, которые имели претензии к проведению конкурсных процедур. По результатам проверок более чем у половины проверенных заказчиков – федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, производивших закупки, выявлены нарушения норм закона. Управлением было выдано 6 предписаний и направлено 17 писем с предложениями об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов, вынесено 1 постановление о наложении штрафа по статье 7.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (сумма взыскания – 10,0 тыс. руб.).
Значительное место в нашей работе занимают консультации и разъяснения норм Закона о размещении заказов – только во 2-ом полугодии 2006 года заинтересованным лицам было направлено около 50 писем с разъяснениями по его применению.
Наиболее часто встречающиеся нарушения при размещении заказов – отсутствие публикации извещения о проведении открытого конкурса и конкурсной документации на официальном сайте и в официальном печатном издании. Кроме того, в ряде случаев заказчики неправильно определяли порядок и критерии оценки поступивших заявок, что приводило к злоупотреблениям при определении победителя конкурса; к участникам конкурса зачастую предъявлялись специфические требования, не предусмотренные Законом о размещении заказов. Подобные действия могут приводить к ограничению доступа на рынок для потенциальных исполнителей заказа и квалифицируются как нарушение антимонопольного законодательства и законодательства о размещении госзаказа. Чаще всего на практике обжалуются конкурсы на закупку автомобилей, компьютерной техники, школьной и офисной мебели, лабораторного оборудования, на ремонт зданий и помещений – это те сферы, где существует особенно жесткая конкуренция.
Цель работы антимонопольных органов - пресечение и предупреждение нарушений законодательства, и в отличие от суда, который восстанавливает гражданские права лиц, антимонопольный орган должен в первую очередь восстанавливать публичный порядок. Поэтому Карельское УФАС России при установлении нарушений не пересматривает итоги конкурсов и не определяет нового победителя, а, как правило, обязывает нарушителя провести новый конкурс с соблюдением принципов, установленных Законом.
Закон о размещении заказов, как и всякий новый закон, не свободен от недостатков. В ряде случаев он предъявляет излишне жесткие требования к заказчикам, и его реализация требует немалых финансовых и трудовых затрат. В частности, вследствие несовершенства бюджетного планирования и задержки поступления бюджетных средств, в конце года многие заказчики столкнулись с тем, что необходимость проведения конкурса не позволила своевременно использовать выделенные на соответствующих календарный год бюджетные средства.
Закон о размещении заказов совершенствуется, и в настоящее время в Государственной Думе рассматривается целый комплекс поправок и изменений, которые, как мы надеемся, вступят в силу в ближайшее время. Главное, что в целом положения Закона о размещении заказов декларируют прозрачность и открытость информации, что способствует увеличению доступа различных предприятий и организаций к государственному (муниципальному) заказу, усилению конкуренции в борьбе за госзаказ, и, в конечном итоге, к экономии бюджетных средств.
Все вышесказанное предопределяет необходимость тесного взаимодействия между органами Федерального казначейства и Антимонопольной службы России в целях повышения эффективности расходования бюджетов и ответственности бюджетных учреждений при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд.
