Исследование проблемы соотношения категорий «централизация» и «децентрализация» публичной власти в трудах дореволюционных исследователей

[1]

Исследование проблемы соотношения категорий «централизация» и «децентрализация» публичной власти в трудах дореволюционных исследователей

Проблема поиска оптимальной организации общественных и политических институтов в контексте установления наиболее эффективного территориального устройства единого государства, в том числе нормативное закрепление механизмов взаимодействия центральных органов публичной власти с управленческими структурами на местах, является одной из центральных в современных исследованиях различных авторов[2]. Целью настоящей статьи является анализ позиций по указанной проблематике ряда видных ученых-государствоведов прошлого.

В частности, несомненный интерес представляет исследование данного вопроса в работе Анри де Токвиля «Демократия в Америке», на основе глубокого обобщения американской и европейской государственности выделявшего правительственную (политическую) и административную централизацию (децентрализацию).

Под правительственной централизацией указанный исследователь понимал сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты интересов, общих для всех слоев общества, таких, как, например, установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами. В свою очередь, административная централизация подразумевает аналогичную концентрацию власти с целью защиты интересов, присущих отдельным слоям общества[3]. При этом термином «слои общества» А. Токвиль обозначает негосударственные уровни общественного самоуправления.

Важно указать, что симпатии самого А. Токвиля, безусловно, на стороне административной децентрализации при условии наличия сильной центральной власти, т. е. политической централизации. Как пишет автор: «…Я не могу даже представить, чтобы нация смогла существовать и в особенности достигнуть процветания без сильной центральной правительственной власти … В общем было бы естественным стремиться к тому, чтобы правительство во всех тех областях, которые необходимы для его жизнедеятельности, располагало бы собственными чиновниками…»[4].

Вместе с тем следует четко понимать, что административная централизация у А. Токвиля подразумевает, в том числе, своего рода «изолированность» местной власти от правительства в организационном плане. Иными словами, уровень местного (общинного) самоуправления имеет собственные органы управления, структурно не состоящие в отношениях иерархической подчиненности с государственными властными институтами.

Указанное обстоятельство, тем не менее, не должно расцениваться как отсутствие каких-либо рычагов воздействия центральной власти на ситуацию на местах. Государство должно иметь право контроля над местным самоуправлением, что может проявляться, в частности, в наличии института представителей правительства на местах, осуществляющих соответствующие полномочия.

Кроме того, наличие политической централизации непосредственным образом коррелирует с существованием демократического механизма легитимации и функционирования государственной власти, как представительной воли большинства. Именно представительный характер центральной власти исключает возможность появления какой-либо иной власти, способной противопоставить себя ей[5]. Таким образом, верховная государственная власть, обладая учредительных характером, конституирует механизм публичной власти посредством наделения каждого уровня общественного управления собственной компетенцией. При этом акцент делается на стимулировании инициативности самих граждан, обеспечении самостоятельности общин в решении местных вопросов.

«…Объединенная сила граждан всегда окажется более способной обеспечить общественное благосостояние народа, нежели чем правительственная власть…Центральная власть какой бы просвещенной и искушенной она не представлялась, ни в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа… Централизация без труда придает видимость упорядоченности в повседневных делах, при ней … можно поддерживать в общественном организме своего рода административную дремоту, которую правители обычно любят называть «надлежащим порядком» и «общественным спокойствием»… На мой взгляд, основная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы добиться благосостояния народа, а вовсе не в том, чтобы установить некий порядок среди нищих людей»[6].

К вопросу о соотношении категорий «централизация» и «децентрализация» в контексте взаимоотношений различных уровней публичной власти обращались и выдающиеся дореволюционные русские государствоведы. В частности, профессор также дифференцирует политическую и административную централизацию. Первая из них определяется путем указания перечня полномочий верховной государственной власти, составляющих ее существо. Такими полномочиями являются: 1) одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок; 2) исключительное право верховной власти вести международные сношения; 3) сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; 4) сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности; 5) общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям; 6) поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью[7].

Выделение указанных полномочий обусловлено отграничением политических задач государства от его административных целей, вызвано тем обстоятельством, что верховная государственная власть представляет собой неотъемлемый атрибут государственной организации общества, существо единого жизнеспособного государства. Иными словами, политическая децентрализация представляет собой неотъемлемый атрибут государственной организации общества, сущность единого жизнеспособного государства.

Что касается административной централизации, понимаемой как осуществление центральной властью непосредственного заведования всеми предметами внутреннего ведения, то она, по мнению автора, может иметь место исключительно в качестве политического средства временного характера для достижения государственного единства на определенном этапе общественного развития.

Под децентрализацией понимает перемещение различных функций управления из рук центральной власти в руки местных органов[8]. При этом подобное перемещение вызывается вполне очевидными причинами – потребностями оптимизации управления в значительном по территориальным размерам государстве, а также упоминавшимся выше разграничением политических задач государства, требующих в силу своего исключительного значения для национального единства унифицированного правового регулирования, и административных функций. Последние, очевидно, более эффективно могут осуществляться на местах[9].

Показательно то, что указанный исследователь проводит различие между децентрализацией и местным самоуправлением. Их соотношение, используя категориальный аппарат современной правовой науки, может быть охарактеризовано связью таких понятий, как «децентрализация» и «деконцентрация». Все объясняется тем, что, «смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки, с одной стороны, и самоуправления - с другой стороны.

Отсюда видно, что термины децентрализация и самоуправление не суть термины тождественные, взаимно друг друга покрывающие. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления. … Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, устанавляющую полное ее сходство с централизациею. И при той, и при другой системе заведование предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу служащих чиновников, по служебному своему положению, поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обе означенные системы отличаются от самоуправления, т. е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы»[10].

Еще одним моментом, заслуживающим рассмотрения, выступает позиция в отношении установления границ осуществления местного самоуправления. В контексте данного вопроса автор употребляет понятие «местности», под которой понимается «подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти»[11]. Местность может быть как искусственной, образованной с целью оптимизации территориального управления, так и образованием, сложившимся естественным путем в ходе эволюционного развития на основе общности самостоятельных местных интересов.

Собственно, естественные общности, коими, в первую очередь, являются общины, т. е. поселения, а также иные единицы более высокого уровня, и являются территориальной основой осуществления местного самоуправления, поскольку наличие общих интересов в решении конкретных проблем требует коллективных действий и соединения воли всех проживающих в данной местности лиц.

«Система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, дополняют друг друга, немыслимы одно без другого. Если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское - на началах бюрократических, то, без всякого сомнения, города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке. Развитие самостоятельности этих первоначальных общественных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах»[12].

Таким образом, пространственным пределом существования местного самоуправления выступают естественные территориальные общности, характеризующиеся наличием совместных интересов, наиболее эффективное обеспечение которых возможно силами местного населения.

Другой видный отечественный исследователь, , понимает под централизацией подчинение местного управления центральной власти[13]. Вследствие того что государственное управление, являясь сложной системой, характеризуется переплетением общих и местных вопросов и включает в себя институты местного управления, в государстве объективно существуют общие для всего населения интересы, регулирование которых должно осуществляться из единого центра. К числу последних относятся: 1) внешняя политика; 2) военная сила, которая служит для защиты всего государства; 3) общие государственные финансы; 4) общая безопасность; 5) учреждения, находящиеся в связи с отправлением правосудия (в частности, тюрьмы); 6) общие меры и учреждения, содействующие благосостоянию народа, как материальному, так и духовному (например, народные переписи, общие пути сообщения, почты и телеграфы, монетная система, общие кредитные учреждения, меры и весы, народное просвещение и отношения государства к церкви и т. д.[14]).

Признавая определенную область местных интересов граждан, объединенных в местные союзы, вместе с тем указывает на конкретные условия, позволяющие их сочетать с общегосударственными интересами: обязательность соблюдения последних на всей территории государства; гармонизация местных дел с общей пользой; осуществление контроля центральной власти за местными союзами. «…Независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требований»[15].

В отличие от предыдущих исследователей выступает против противопоставления политической и административной централизации, утверждая, что «административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни была развита центральная власть»[16].

Признаками наличия централизации вообще является обладание центральной властью такими полномочиями, как: назначение местных властей и утверждение выборных; надзор за местными властями; восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти; направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний.

В свою очередь, децентрализацию данный исследователь также подразделяет на бюрократическую и в пользу местного самоуправления, критически оценивая первую как противоречащую назначению механизма децентрализации как такового. Местное самоуправление представляет собой самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей. Оно может быть как политическим (наличествует в сложносоставных государствах) и административным (единичные государства, т. е. унитарные)[17].

Согласно позиции признаками наличия местного самоуправления в государстве являются: выбор представителей для заведования местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами; автономия, то есть право издавать обязательные постановления для известной местности; самоуправление в узком смысле, или самостоятельное заведование местными делами, т. е. наличие собственной системы исполнительных органов власти; возможность делегирования органам местного самоуправления полномочий центральной власти[18].

Что касается соотношения централизации и децентрализации, то «в действительности сочетание этих двух противоположных элементов управления может быть весьма разнообразное. С чисто юридической точки зрения очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении обоих начал, так чтобы одно восполняло другое и все управление составляло одну стройную систему. Сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований». Признавая обусловленность указанного соотношения совокупностью факторов исторического и политического характера, в то же время указывает, что верховная власть, не имеющая непосредственного влияния на местное управление, всегда остается бессильной[19].

Проанализированные в настоящей статье позиции ряда известных общественных и научных деятелей по проблематике соотношения категорий «децентрализация» и «централизация» применительно к организации публичной власти в государстве и по ныне не утратили своей актуальности. Вне всяких сомнений тот факт, что осуществление современных исследований по таким вопросам, как разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, принципы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, связь государственной власти и местного самоуправления в компетенционно-функциональном и территориальном аспектах - не может не базироваться на научных разработках теории децентрализации публичной власти.

[1] Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права ВИУ.

[2] См., например: Централизм, демократизация, децентрализация в современном государстве конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. Под ред. . – М., 2005; Ходов и децентрализация государственной власти в современной России : общеправовой анализ: Автореферат дисс. … к. ю. н. –Н. Новгород, 2006; Махина децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Автореферат дисс. … д. ю. н. - Воронеж, 2006; Савин процессов децентрализации и новой централизации Российского федерализма конца XX - начала XXI вв. : Конституционно-правовой опыт развития: Автореферат дисс. … д. ю. н. – Ростов-на-Дону, 2007; Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. – М., 2007 и др.

[3] См. об этом: Демократия в Америке /www. xroads. virginia. edu/~HYPER/DETOC/toc_indx. html.

[4] См. там же/

[5] См. там же.

[6] См. там же. /www. xroads. virginia. edu/~HYPER/DETOC/toc_indx. html.

[7] Градовский русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III) /СПС «Гарант».

[8] См. там же.

[9] Следует обратить внимание на то обстоятельство, что поскольку рассматривает категорию «децентрализация» в контексте унитарного государства, то постольку она (децентрализация) носит административный характер. Вследствие этого, различие между административной централизацией и децентрализацией обусловливается месторасположением в государстве (в центре или на местах) органов непосредственного управления, т. е. органов исполнительной власти.

[10] Там же.

[11] Там же.

[12] Там же.

[13] Чичерин государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Кушнерев и Ко, 1894 г. /СПС «Гарант».

[14] Там же.

[15] Там же.

[16] Там же.

[17] В данном случае применительно к понятию «местное самоуправление» речь идет безотносительно к территориальному уровню осуществления властных полномочий, т. е. под ним подразумеваются как муниципальные образования, так и региональные единицы.

[18] См. там же.

[19] См. там же.