Правовые проблемы перехода образовательных учреждений в статус автономных и казенных
,
научный сотрудник
Учреждения Российской академии образования
«Институт управления образованием»
Принятие и вступление в законную силу Федерального закона от 01.01.2001 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон ) поставило новые задачи перед руководителями образовательных учреждений. Однако, адекватное и компетентное решение этих задач существенно затруднено тем обстоятельством, что, как правило, директор школы до сих пор считает себя «главным учителем». Однако, это давно уже не так. От современного директора управленческая действительность требует не только педагогического образования и опыта, но и определенных компетенций в области экономики, финансов, бухгалтерского учета, хозяйственной деятельности, юриспруденции, менеджмента, кадрового делопроизводства. Этот список можно было бы продолжить. Очевидно, что профессиональное владение этими компетенциями не под силу отдельному руководителю. В этой связи наиболее отвечающим современным требованиям будет позиционирование директора школы как управленца, человека, принимающего решения, а не «первого учителя». В последнем случае мы его фактически приравниваем к заместителю директора по учебной работе. В позиции же управленца работа директора, по сути, заключается в принятии решений на основе поступающей к нему информации. Ключевыми компетенциями директора в этой связи становятся умение работать с информацией, оценивать ее полноту и достаточность для принятия решения, уметь прогнозировать возможные последствия своих решений, а также риски.
Федеральный закон особенно хорошо иллюстрирует данный тезис. Если казенное учреждение, кроме названия, по сути, является тем же самым, что и бюджетное учреждение до принятия этого закона, то новые типы учреждений (бюджетное и автономное) предъявляют совершенно иные требования к директору школы. Прежде всего, это касается стратегического планирования. Если ранее направление расходов государственного и муниципального учреждения определялись сметой, то теперь руководитель, например, автономного учреждения должен сам планировать расходы, составляя план финансово-хозяйственной деятельности. Отказ законодателя от субсидиарной ответственности учредителя для бюджетных и автономных учреждений по их обязательствам также требует от директора школы планировать возможные риски и предвидеть образование задолженности. Приведенные примеры явно говорят не в пользу понимания роли директора как «первого учителя». К своей новой роли руководители многих образовательных учреждений не готовы как морально, так и профессионально.
Также с принятием Федерального закона существенно изменяются принципы финансирования выполнения бюджетными учреждениями своих функций. Если до принятия данного закона действовал так называемый «затратный» принцип, то есть финансировалась деятельность, а ее результаты на размер финансирования практически не влияли, то со вступлением в законную силу данного закона средства выделяются именно на достижение определенных результатов. Фактически в большинстве случаев это означает сокращение размеров финансирования. В этих условиях для директора школы необходимо повышать эффективность деятельности возглавляемого им учреждения, а также изыскивать дополнительные источники финансирования, создавать и продавать образовательные продукты. Все это явно выходит за рамки роли «первого учителя».
Вышесказанное обуславливает необходимость разработки новой модели профессиональной подготовки директора школы, базирующейся на представлении о нем, как должностном лице, главной деятельностью которого является принятие решений в самых различных областях, не исчерпывающихся организацией образовательного процесса.
Не менее важным в этой связи становится необходимость развития у директора школы целостного и полного представления о деятельности, осуществляемой возглавляемой им организации. Особенно актуальным это становится в связи с финансированием учреждений рассматриваемых типов согласно установленному им заданию учредителя. Самый простой способ рассчитать объем финансирования данного задания путем умножения стоимости обучения одного ученика по определенной программе, указанной в лицензии образовательного учреждения и фактически им реализуемой, на количество таких учеников. Очень часто именно так и делается и, что самое печальное, директора школ с этим соглашаются. Однако, такая позиция сводит процесс образования исключительно к обучению, что является неприемлемым. Согласно преамбуле Закона РФ от 01.01.2001 г. № 000-1 «Об образовании» под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Другой стороной данной проблемы является то, что воспитательный процесс недостаточно с экономической стороны осознается директорами школ, то есть им очень сложно сказать, сколько это стоит.
Также этой ситуации способствуют и федеральные государственные образовательные стандарты (далее – ФГОС) общего образования. Вслед за п. 1 ст. 7 Закона РФ от 01.01.2001 г. № 000-1 «Об образовании», например во ФГОС основного общего образования повторяется положение о том, что он представляет собой совокупность требований, обязательных при реализации основной образовательной программы основного общего образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Данные требования выражаются в требованиях к результатам освоения программы, ее структуре и условиям ее реализации. При этом говорится, что он обеспечивает достижение воспитательных результатов и ориентирован на становление личностных характеристик выпускника. Фактически это должно достигаться во внеурочной деятельности таких формах, как кружки, художественные студии, спортивные клубы и секции, юношеские организации, краеведческая работа, научно-практические конференции, школьные научные общества, олимпиады, поисковые и научные исследования, общественно полезные практики, военно-патриотические объединения и т. д. Однако, какого-либо минимума таких форм не предлагается. В основном говорится лишь о результатах воспитательной деятельности. Может быть, с педагогической стороны этого достаточно, но для экономистов, специалистов органов управления образованием при установлении задания учреждению очень важны измеримые показатели деятельности, в том числе и воспитательной, в противном случае эти расходы могут быть признаны неэффективными или даже нецелевыми. Например, в качестве личностных характеристик выпускника ФГОС общего образования выделяет «любящий свой край и свое Отечество…», «осознанно выполняющий правила здорового и экологически целесообразного образа жизни». Это крайне сложно измеримые характеристики.
Указанное выше вынуждает органы, финансирующие деятельность образовательных учреждений сокращать расходы на воспитание, так их сложно рассчитать, а самое главное отчитаться в достижении воспитательных результатов.
В связи с эти встает задача организовать методическое обеспечение для того, чтобы сделать процесс воспитания более операциональным и измеримым.
В заключение хотелось бы отметить, что профессиональная подготовка директора школы в условиях новых требований должна быть гораздо шире организации образовательного и воспитательного процесса. Данная подготовка не должна быть набором базовых компетенций из различных областей, а должна подготовить его к принятию решений в сложных условиях, на основе непривычной или недостаточной информации, в условиях дефицита времени.
