Бездефицитный бюджет

БЕЗДЕФИЦИТНЫЙ БЮДЖЕТ

Под бюджетным дефицитом следует понимать такое финансовое положение правительства, когда его расходы за год превышают доходы. Однако необходимо отметить, что исполнение федерального бюджета может происходить с дефицитом, а у местных и республиканских бюджетов результаты годовой работы могут завершаться с положительным сальдо. Бюджетный дефицит на федеральном уровне образуется, в основном, за счет государственного долга, под которым следует понимать разницу между положительным федеральным бюджетным сальдо и общей суммой всех региональных дефицитов за год.

Состояние бюджетного дефицита характерно для многих стран. Более того, при развитых рыночных отношениях постоянно возникает проблема сбалансированности бюджета. Поэтому наличие бюджетного дефицита, когда расходы превышают доходы, приобретает видимость объективного состояния. Дефицит государственного бюджета, как правило, наблюдается при кризисных спадах с отрицательным сальдо, а при обычном малозначительном течении инфляции дефицит бюджета проявляется с положительным сальдо. Иначе говоря, бюджетный дефицит даже с некоторым положительным сальдо отражает не самые лучшие показатели работы субъектов хозяйствования. Положительное сальдо должно быть значительным и эффективным, чтобы оно могло выполнять роль стабилизационного фактора в экономике, а также брать на себя нагрузку на ликвидацию стихийных бедствий и на другие непредвиденные расходы.

Таким образом, причинами бюджетного дефицита являются кризисные явления в экономике, стихийные бедствия и войны, а также невозможность государства справиться со своими бюджетными долгами. Удивительно, но даже при хорошо налаженной фискальной политике бюджетный дефицит проникает в поры государства. И даже усилия, направленные на балансируемость бюджета, не всегда приводят к нужным результатам.

Экономическая практика свидетельствует, что в специфических условиях, например, при усиливающейся безработице, предпринимаемые для балансируемости бюджета усилия приводят к отрицательным результатам, так как при безработице правительство пытается компенсировать фискальные недосборы еще большим увеличением налогов. Однако, в конечном счете, эта мера не стимулирует ни роста производства, ни налогов с прибыли и с физических лиц. Вообще одни только фискальные меры, без других эффективных экономических программ, не могут быть факторами, балансирующими бюджет. Наоборот, они могут стать причиной дестабилизации. Логически обосновано, что с того времени, когда бюджет начинает получать поток инфляционных денег, порождаемых искусственным ростом заработной платы, он начинает разбухать. Этому процессу сопутствует то, что расходную часть бюджета правительство начинает увеличивать, чтобы ликвидировать излишки. Но ведь все эти деньги «дутые», иначе говоря, инфляционные, они стимулируют не нормальное развитие экономики, не сбалансированность бюджета, а дальнейший рост инфляции.

Однако почему в рамках страны постоянно хотят сбалансировать бюджеты всех уровней? Видимо потому, что сбалансированный бюджет помогает решать ключевую проблему бюджетного дефицита. Вывод в данном случае такой: надо бояться не дисбалансированности бюджета, а бюджетного дефицита. Дело в том, что бюджет может быть сбалансирован и при кредиторской задолженности государства. Многие государства живут и развиваются, имея большие государственные долги. Часть этих долгов им потом списывают, а по оставшейся части делают отсрочки по уплате.

Обоснование вышеотмеченной концепции дает возможность утверждать и то, что сбалансировать бюджет можно и в грубой форме, то есть подогнать возможную собираемость финансовых средств к заниженной планке расходов. А как можно сократить бюджетный дефицит, например, в части государственного долга, при неуплате которого в обозначенный срок набегают большие проценты?

Государственная бюджетная политика предполагает рост доходной и расходной части бюджета, и самосбалансированность в этом деле оставляет глубокий след. Через функциональную деятельность финансовых рычагов ставки налогов корректируются в сторону увеличения или сокращения, регулируется величина государственных расходов и накапливаемых резервов, иначе говоря, государство использует сдерживающие и стимулирующие рычаги. Воздействие этих рычагов особенно необходимо во время кризисных спадов и подъемов, которые, как известно, не одинаковы по глубине и продолжительности и преподносят множество сюрпризов.

Каким бы по силе не был экономический кризис, все равно он должен пройти все фазы, а это растягивается иногда на годы. Поэтому балансировать бюджет ежегодно при кризисных явлениях очень трудно. Во-первых, в связи с тем, что ограничена возможность добиться устойчивого, положительного бюджетного сальдо, во-вторых, доходная часть всей финансовой системы страны пополняется в этот период обесцененными деньгами, и, в-третьих, финансирование из расходной части бюджета хозяйственных программ в прежних объемах уже невозможно, нужны дополнительные расходы.

Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод, что ключевой проблемой правительства должна стать сбалансированность экономики, а вторичной проблемой – сбалансированность бюджетной системы. Такой концептуальный подход способствует познанию макроэкономической действительности и достижению макроэкономической гармонии.

Однако современная фискальная политика сориентирована, прежде всего, на сбалансированность бюджетов. Такая бюджетная политика была определена и приобрела большое значение после второй мировой войны в связи с послевоенным экономическим спадом. Перед экономикой стояла задача перевода народного хозяйства с военной продукции на нужды народного хозяйства. В этих тяжелейших условиях развития производительных сил первостепенной задачей плановой экономики стала задача достижения четкой сбалансированности бюджета. Возможность достижения цели определялась следующими средствами: вовлечением в оборот дополнительной денежной массы, которая не подкреплялась никакими материальными ценностями, увеличением роста налогов, использованием денежных резервов. Разумеется, каждая из этих мер оказывала обратное воздействие. Введение в оборот дополнительной денежной массы способствовало инфляционному давлению, рост налогов вел к снижению уровня жизни населения, а использование денежных резервов способствовало росту государственного долга.

Помимо отмеченных причин необходимо выделить и следующие, касающиеся тяжелых условий развития бюджетных отношений. Это - наличие в нашей стране длительного структурного дефицита товаров народного потребления и товаров технического назначения, а также возникновение крупных дефицитов по причине недостаточного сбора налогов, низкого уровня развития производительных сил и производительной базы сельскохозяйственного производства. Разумеется, при таких условиях правильно сбалансировать бюджет было непростым делом.

Помимо приведенных примеров необходимо отметить и недостаточную эффективность самого бюджета, вызванную отсутствием правильно разработанной генеральной доктрины развития сельского хозяйства, а также холодной войной, которая вызвала гонку вооружений.

Важнейшей проблемой по части реализации бюджетных программ на современном этапе развития экономики является рост качества исполнения государственного бюджета Российской Федерации. Так, за период с 2000 по 2004 год рост недоимок по некоторым платежам в целевой бюджет составил более 50%. В связи с наличием этих фактов надо уточнить платежеспособность таких предприятий и переориентировать их на новую форму собственности.

Практика взимания налогов показывает, что основной причиной образования недоимок является то, что плательщики не могут платить налоги, тем более, штрафы и санкции. Недопоступающие в бюджет в предписанный срок платежи по налогам, штрафам и санкциям становятся недоимками. Недоимки – это самая тяжелая сторона бюджета. Дело в том, что если плательщик не смог в срок уплатить налог, ему предъявляется санкция в виде штрафа. Вскоре наступает срок уплаты нового налога, а к новому налогу причисляется старый налог и штраф. Выходит, что если нет других причин, то сумма налога, вмененная к уплате налоговыми органами, является завышенной и выплачивать ее нет никакой возможности. Усугубляет ситуацию и несовершенство законодательства, а также нормативно-методической базы исполнения налоговых и неналоговых платежей. Безусловно, проблем по части исполнения государственного бюджета много и надо искать способы их решения.

Возможность обустроить свой региональный бюджет и сделать его бездефицитным за счет вышестоящего бюджета не создает стимулирующих факторов. Следует обратить внимание и на то, что местные налоговые органы могут предоставить отдельным плательщикам льготы по подоходным, местным и другим налогам. И в этом случае у налогоплательщика нет стимулирующих мотивов. Данная практика возможна лишь при условии установления и выплат минимального уровня налогов. Разумеется, если нет особых льготных обстоятельств.

Качество исполнения бюджета в стране оставляет желать лучшего. И чтобы изменить ситуацию к лучшему, необходимо следующее:

- постоянно изучать тенденции и проблемы в исполнении бюджета, а также возможности налогоплательщиков по их долговым обязательствам;

- разработать особую программу по недоимкам, которая бы предусматривала их сбор на различных условиях, в том числе и льготных;

- продолжить разработку правовой базы, регулирующей исполнение бюджета.

Качественное исполнение бюджета предполагает полный перевод территорий на самофинансирование. А с целью эффективного использования бюджетных средств необходимо ужесточить контроль за их потоком.

Бюджетный дефицит испытывает большинство стран. Его сущность состоит в том, что сумма расходов из бюджета превышает сумму доходов. Бюджетный дефицит тесно связан с государственным бюджетом. Как экономическая категория, бюджетный дефицит означает недообеспеченность собственными денежными средствами и необходимость привлечения дополнительных средств сверх имеющихся для восстановления бюджетного равновесия. В основе бюджетного дефицита может быть любая причина: перепроизводство денежной массы, накопленный государственный долг, стихийное бедствие и др. Но основной причиной, как правило, выступает сбой в сфере материального производства, структурная инфляция, недоработки в налоговой системе.

Итак, бюджетный дефицит - это результат неэффективных государственных расходов, не обеспеченных собственными доходами. Бюджетный дефицит усугубляется вследствие недостаточной собираемости налогов и нестабильного характера развития экономики. Безусловно, что неоправданные расходы из бюджета, одновременно не подкрепляемые доходами, ведут к бюджетному дефициту, иначе говоря, к отрицательному сальдо. Это ведет к спаду важнейших экономических показателей, таких, как внутренний валовый продукт, темпы создания новых стоимостей, рост производительности труда и др. В то же время наблюдается снижение уровня жизни населения в связи с сокращением рабочих мест и ростом налогов.

Хотелось бы отметить еще одну особенность. Дополнительные доходы, покрывающие бюджетный дефицит, часто направляются не на развитие приоритетных отраслей, где можно быстро получить отдачу, а на погашение задолженности и другие нужды.

В соответствии со ст.92 бюджетного кодекса РФ, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом о бюджете утверждаются источники финансирования бюджетного дефицита. И размеры этих источников не должны превышать пределы расходов, предусмотренных на погашение долга. Но все дело в том, что этих источников финансирования дефицита бюджета бывает, как правило, недостаточно. Поэтому ст.89 бюджетного кодекса РФ предусматривает заимствование кредитов и займов от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций1. Разумеется, что все эти займы осуществляются на принципах возвратности и платности. А возвращать все это в срок бывает трудно. Поэтому закон ограничивает возможные размеры дефицита бюджета. Статья 92 ч.4. Бюджетного кодекса отмечает, что размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта без учета финансовой помощи из федерального бюджета2.

В середине 90-х гг. прошлого века наша страна вступила в полосу дефицитного бюджета, хотя ежегодно планировался профицит бюджета. Основной причиной отсутствия приемлемых доходов явилось сокращение общего удельного веса налога с прибыли предприятий производственной сферы. Дело в том, что в связи с образование СНГ произошла разбалансированность межотраслевого рынка, нарушились прежние производственно-экономические связи. И для формирования доходов государственного бюджета у предприятий изымался даже весь свободный остаток прибыли. Достаточно сказать, что рентабельность в сфере материального производства только за 5 лет - с 1990 по 1995 год - снизилась на 15%. Вместе с тем увеличились и диспропорции между основными отраслями производства, хотя дотации из бюджета в эти отрасли постоянно возрастали. Так, за период с 1985 по 1995 год они выросли почти в 3 раза. Однако показатели эффективности в рост не шли.

Первоочередной из текущих задач того времени было безубыточное развитие экономики. Такая задача стоит перед нашей экономикой и сейчас. Дело в том, что только безубыточность открывает возможности перехода к высокоприбыльной экономике. Только безубыточная экономика отрывается от нерентабельной экономики и становится на путь устойчивой экономической эффективности. Безубыточная экономика характеризуется сбалансированным бюджетом и устойчивой тенденцией к экономическому росту.

Однако о какой безубыточности можно было говорить, если в 1993 г. из общей суммы всех поступлений из отраслей экономики 71% был возвращен на нужды народного хозяйства.

Позже такая устойчивая тенденция к спаду наметилась не только в нашей стране, но и во всех странах, вошедших в СНГ. Практически везде сократился сбор налога с оборота, налог с прибыли и налог от внешнеэкономической деятельности. Одновременно увеличилось финансирование народного хозяйства. В частности, поступления из бюджета в сельское хозяйство, а точнее, в агропромышленный комплекс.

Очевидно и то, что в обозначенный период сократились государственные инвестиции, предполагавшие проведение в жизнь важнейших государственных программ по развитию рыночной инфраструктуры и научно-техническому прогрессу. Таким образом, образовался постоянно растущий бюджетный дефицит, и, чтобы покрыть этот дефицит, ежегодно нужны были дополнительные финансовые расходы.

Одним из важнейших направлений перспективной финансовой политики РФ всегда являлось финансовое планирование. Перспективный финансовый план – это методически и экономически обоснованный документ, служащий как для текущей экономической политики, так и для будущих разработок социально-экономического развития. Это документ, определяющий не только стратегию управления, но и функции исполнительной власти. Формируется он с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе прогноза развития народного хозяйства РФ.

Поскольку перспективный финансовый план носит рекомендательный характер, он законодательно не утверждается. Такое право за перспективным финансовым планом закрепляет п.2 ст.174 Бюджетного кодекса РФ. В вышеотмеченной статье также определяется, в каких целях разрабатывается финансовый план и на какие сроки. Вместе с тем нигде в Бюджетном кодексе РФ при регулировании долгосрочных целевых программ ничего не говорится о планировании бюджетного дефицита. Хотя во многих странах СНГ такая практика с начала 1990-х гг. прошлого века уже проводится. Отказ от планирования бюджетного дефицита означает существенный рост в нашей экономике.

Тем не менее, необходимо знать источники финансирования бюджетного дефицита. Ст.89 Бюджетного кодекса РФ определяет государственные заимствования РФ: «Государственные заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками»3.

Вместе с тем бюджетное законодательство также регулирует через свою нормативную базу различные случаи бюджетного дефицита и возможные способы покрытия бюджетного долга. При определении бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим решением о бюджете утверждаются источники финансирования этого дефицита. В п.3 ст.92 Бюджетного кодекса РФ определяется размер дефицита федерального бюджета: «Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году»4.

За период с 1996 по 2004 год дефицит государственного бюджета был покрыт за счет внутренних источников.

Безусловно, для образования бюджетного профицита и положительного сальдо надо изыскивать дополнительные финансы. Они подразделяются на внутренние и внешние. Важным внутренним источником, способствующим покрытию бюджетного дефицита, является выпуск ценных бумаг, а внешним источником – государственные внешние займы.

Бесспорно, что проблемы дефицита бюджета для нашей страны актуальны и сегодня. Это связано с тем, что у банков, кредитующих ипотечное жилищное строительство, постоянно не хватает денежных средств. Не хватает денег и у банков, кредитующих сельское хозяйство. Много кредитов предоставляется также крупным компаниям под гарантии правительства. Анализ таких кредитов позволяет сделать вывод, что они увеличивают дебиторскую задолженность государству и способствуют росту дефицита бюджета, несмотря на механизм их погашения.

С целью полного исключения бюджетного дефицита или его частичного смягчения во многих зарубежных странах проводится практика бюджетного прогнозирования. Даже в таких развитых странах, как Америка, Канада, Англия и Австралия, проводится планирование бюджетных ресурсов и фискальных сборов, прогнозируются финансовые планы и оценивается состояние текущих бюджетов. Перспективное планирование в вышеотмеченных странах на предстоящий финансовый год начинается с оценки базовых уровней и внесения соответствующих поправок, обеспечивающих стабильность всего бюджетного процесса. Эти поправки могут носить локальный характер или распространяться на все годовое бюджетное планирование.

Вместе с тем составляемые стратегические планы, опирающиеся на базовый уровень лимитных расходов по отраслям и министерствам, дают возможность определения приоритетных направлений для эффективного расходования финансовых ресурсов.

Безусловно, что соответствующие отрасли и министерства должны, исходя из режима экономии, усердно изыскивать ресурсы пополнения своих бюджетов с учетом режима экономии. Тем более это важно потому, что сэкономленные средства остаются в их собственности.

Используя метод прогнозирования при изучении доходной части бюджета, можно получить ценные данные по налоговым поступлениям, такие как доходы целевых бюджетных фондов, расчеты чистой прибыли от валового внутреннего продукта, расчетные данные индекса инфляции по росту потребительских цен и ее влияния на финансовые поступления в среднем за год, расчет устойчивого бюджетного дефицита.

К числу основных показателей, которые влияют на потенциал налоговых поступлений, в большинстве зарубежных стран считают показатель внутреннего валового продукта (централизованного или территориального). Таким же важным фактором налоговых поступлений являются поступления от работающих физических лиц. Вместе с тем, все большую роль играют налоговые поступления от роста инвестиций в различные региональные отрасли производства. И, наконец, дополнительные налоговые поступления увеличиваются за счет роста общего числа хозяйствующих субъектов.

Если всех перечисленных каналов дополнительных налоговых поступлений бывает недостаточно, то надо считать, что степень влияния инфляции на дефицит государственного бюджета весьма значима. Дело в том, что инфляция, помимо роста цен на товары и услуги, обесценивает сами деньги. Инфляция переполняет каналы денежного обращения неподкрепленной денежной массой. Самым опасным проявлением инфляции является то, что она занижает реальную стоимость товаров и услуг.

На бюджетный дисбаланс и на бюджетный дефицит влияет любая форма инфляции: административная инфляция, встроенная инфляция, инфляция издержек, импортируемая инфляция, кредитная инфляция, индуцированная инфляция. Но особую опасность вызывает проявление такой формы инфляции, при которой дефицит бюджетного финансирования покрывается обесцененными деньгами.

В основе вышеприведенного утверждения лежит то, что инфляция поглощает любую эмиссию, любые заемные средства. Она нарушает эластичное денежное обращение. При галопирующей инфляции за имеющуюся на руках наличность утром можно купить на рынке 1 кг мяса, а вечером за те же деньги - только 0,5 кг.

Только дополнительные усилия по стабилизации производства и существенное повышение ее эффективности, а также стабилизация всей финансово-кредитной системы могут дать положительные результаты по стабилизации бюджетной системы.

Для того чтобы исключить бюджетный дефицит и перейти к полной бюджетной обеспеченности, необходимо следующее:

¾  обеспечить динамизм в развитии всего народного хозяйства;

¾  исключить все проявления инфляции;

¾  обеспечить бюджетное выравнивание по региональным доходам;

¾  через систему казначейства и через другие органы постоянно прослеживать правильность расходования бюджетных средств соответственно их первоначальной направленности;

¾  укреплять принципы самостоятельности регионов, всемерно исключая у них иждивенческие настроения;

¾  с помощью экспертов-аналитиков необходимо выявлять узкие места в регионах с целью увеличения эффективности производства и увеличения доходных статей бюджета;

¾  необходимо постоянно обновлять программу по сокращению бюджетного дефицита;

¾  при реализации бюджетных программ необходимо, прежде всего, определить первостепенные задачи и сконцентрироваться на их решении, а не второстепенных и третьестепенных, и блок финансирования направлять преимущественно в это же русло.

С целью исключения бюджетного дефицита и перехода к полной бюджетной обеспеченности возможны и другие варианты, например:

¾  привлечение иностранных инвестиций для покрытия бюджетных расходов и проблем бюджетного развития;

¾  внедрение и развитие в регионах безубыточных форм хозяйствования;

¾  упорная работа над возвратом бюджетных кредитов;

¾  дифференцированный подход к использованию налога на добавочную стоимость;

¾  сокращение времени движения бюджетных средств согласно их конкретному назначению;

¾  контроль за целевым использованием бюджетных потоков.

Наряду с налогом на прибыль большую роль в организации бездефицитного бюджета играет налог на доходы с физических лиц. Это так называемый федеральный налог, собираемый на территории всей страны. По своей классификации данный налог является регулирующим. Он регулирует отношения между физическими лицами и местными государственными налоговыми органами по порядку взимания налогов. Объектом налогообложения являются не только граждане России, но и лица других государств, проживающие на территории РФ не менее 183 дней в году.

В совокупный доход, облагаемый налогом, включаются все виды доходов плательщика, от постоянной заработной платы до работ по совместительству, различных премий и дивидендов.

Вместе с тем, налоговое законодательство предусматривает также необлагаемые виды доходов граждан. К ним относятся государственные пенсии, различные компенсации по возмещению причиненного вреда, алименты и т. д.

В экономических отношениях очень важно то, что законодательство помогает решать появляющиеся в экономике проблемы, причем не через экономические отношения, а через нормируемое законодательство.

Получается так, что свод законов, по тем или иным случаям, сам вскрывает возникающие проблемы и сам же их разрешает. Например, в ст.92 Бюджетного кодекса РФ регулируются отношения по принятию бюджета на очередной финансовый год с дефицитом и без дефицита. В статье оговариваются различные случаи, которые могут встретиться при принятии бюджета на очередной финансовый год. И тут же ст.93 Бюджетного кодекса указывает источники финансирования дефицита бюджета, которые утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. А в ст.94 Бюджетного кодекса РФ указываются эти источники финансирования дефицита бюджета:

1) внутренние источники в следующих формах:

- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в национальной валюте;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы страны;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

-сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

2) внешние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, представленные в иностранной валюте, привлеченные РФ5.

На примере вышеотмеченных правовых норм, помимо явно вскрытых у них признаков регулирующего характера, мы видим, что надстрочные правовые отношения, наделенные силой закона, вторгаются в экономические распределительные отношения и регулируют там все проблемы, связанные с распределением денежных средств. Но все дело в том, что местом накопления этих денежных средств является реальный сектор экономики. Только при таком подходе и таким образом можно понять отличие юридического распределения от распределения экономического. Иначе говоря, прежде чем что-то распределять, это нужно произвести. И если реальный сектор экономики с этим справляется, то действующему регулируемому законодательству легче выполнять свои функции относительно поставленных перед ним задач. А в совокупности реальному сектору экономики и текущему законодательству под силу обеспечить бездефицитный бюджет – основу роста благосостояния народа.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[1] Бюджетный кодекс РФ. - М., 2002. ст.92.

2 Там же. ст.92.

3 Там же. ст.89.

4 Там же. ч.3 ст.92.

5 Там же. ст.94.