«Град», г. Омск
А. Береговских, Д. Шинкевич
ОТЗЫВ
НА РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОДГОТОВКЕ ПРАВИЛ ЗЕМЕЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ, ПОДГОТОВЛЕННЫЕ ПО ЗАКАЗУ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА ПО СТРОИТЕЛЬСТВУ И ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМУ ХОЗЯЙСТВУ ФОНДОМ «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА» И ФОНДОМ «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ»
Подготовленные рекомендации являются первым публичным и официально одобренным на федеральном уровне опытом предложения органам местного самоуправления городских поселений, прежде всего городских округов, практического и теоретического руководства по подготовке местного нормативно-правового акта градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки на основе нового Градостроительного кодекса РФ 2004 года.
Безусловно, появление подобного рода работ может только приветствоваться. Они крайне востребованы в настоящее время и ожидаемы со стороны органов местного самоуправления, проектных организаций, субъектов, имеющих отношение к подготовке градостроительной документации.
В целом в документе правильно отражены самые значительные вопросы: организационные (что наиболее важно для правил землепользования и застройки); идеологические; технологические. Рассмотрены различные подходы к разработке правил. Допускается этапность, что очень важно, так как муниципальные образования в различной степени подготовлены к обозначенному процессу (разное финансовое обеспечение, различный уровень действующей градостроительной документации, несравнимы темпы строительного освоения территорий и т. д.). На наш взгляд, можно было бы представить типовые схемы подготовки и принятия правил с учетом поэтапной работы и единовременной. Например, в городах и поселениях с небольшой численностью населения и относительно благоприятной обстановкой в части наличия исходных данных, наиболее целесообразно разрабатывать правила в составе комплексного проекта создания системы управления развитием территорий.
Особенно следует отметить четко сформулированный подход к формированию земельных участков, предусматривающий обязательную градостроительную подготовку территорий. В качестве дополнений можно было бы предложить: ступенчатую структуру видов разрешенного использования на основе группировки видов объектов по признакам функциональной общности; более глубокую типологию параметров разрешенного использования; описание технологии разработки правил и примеров выходных графических документов.
Между тем, анализ утвержденных Росстроем рекомендаций не позволяет, на наш взгляд, в полной мере отнести их к методическим рекомендациям, разъясняющим органам местного самоуправления и их должностным лицам средства и способы (технологии, практические наработки) реализации организационных, аналитических, исследовательских и иных процедур, которые приходится совершить при подготовке правил землепользования и застройки. При всей имеющейся научно-теоретической ценности раскрытия содержания градостроительного зонирования, его связей с территориальным планированием и планировкой территорий, изложение стадий и процедур градостроительного зонирования, порядка подготовки правил носит преимущественно описательный характер. Недостаточно используется авторами рекомендаций большой опыт в подготовке правил для крупных российских городов именно в части методики совершения тех или иных действий, проведения мероприятий в рамках градостроительного зонирования. Например, в рекомендациях содержится перечень исходных данных, необходимых для подготовки правил, но не даны предложения по взаимодействию с органами, их предоставляющими, способам и форме предоставления информации, порядку преодоления проблемных ситуаций и т. д. Документ перегружен аналитическими рассуждениями и при прочтении первой половины текста больше напоминает монографические очерки, нежели методический документ. Значительно больше внимания уделено не вопросам непосредственно разработки правил, а объяснению целевых установок и последствий, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие.
Представляется также, что не соответствует целям и «духу» рекомендаций, более того, придает им некий негативный фон, критика проводимой градостроительной политики в г. Москве. Соответствующие претензии авторов рекомендаций могли быть высказаны в ином виде. Особенно некорректно данные критические замечания выглядят на фоне одобрения рекомендаций Росстроем, что может быть расценено и как позиция данного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, вызывает вопрос факт утверждения рекомендаций данным федеральным органом, а не курирующим его Министерством регионального развития РФ. Функции в области нормативно-правового регулирования отнесены к ведению министерства. Федеральное агентство в данном случае, согласно Положению о Росстрое, осуществляет функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.
Не всегда оправданна и последовательна на наш взгляд критика авторами рекомендаций практики советского градостроительства, в частности, «модели «планировочной структуры» по сравнению с неравномерно-районированной моделью пространственной структуры. Несмотря на указанную критику, в модельном варианте правил землепользования и застройки названия элементов планировочной структуры используются достаточно широко.
Нельзя также в полной мере согласиться и с утверждением авторов рекомендаций о подготовке «несколькими градостроительными командами» правил землепользования и застройки и карт градостроительного зонирования в их составе путем «механического» переноса решений генерального плана в правила:
«Все делается просто. Основной чертеж и схему функционального зонирования территории из генерального плана «переносят» в Правила и на этой основе разрабатывают градостроительные регламенты использования участков и другой недвижимости».
Само собой разумеется, какими негативными последствиями чреваты подобные действия, основанные на генеральных планах начала 90-х годов прошлого века. Но в случае, когда градостроительная документация разрабатывается в рамках комплексного проекта системы управления развитием территории, включающего в себя:
проект генерального плана,
проект планировки и межевания территории,
проект правил землепользования и застройки,
основанного на единых исходных данных и единых методологических подходах, учет решений генерального плана происходит на качественно ином уровне и схема функционального зонирования становится основой для разработки карты градостроительного зонирования. Идеологию разработки таких комплексных проектов обосновывает теоретически и методологически, а также реализует практически территориального планирования «Град». Мы считаем, что залогом эффективности градостроительной деятельности является непрерывная система градостроительного проектирования, обеспечивающая преемственность и непротиворечивость градостроительных решений, при которой решения генерального плана воплощаются в градостроительной документации иного уровня. Оптимальной связующей нитью, по нашему мнению, между генеральным планом и правилами землепользования и застройки должны стать проекты планировки и межевания территории, на которых отображаются красные линии; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы земельных участков в соответствии со ст.42 Градостроительного кодекса РФ, в том числе границы зон действия публичных сервитутов. Утверждение в установленном порядке документации по планировке территории юридически устанавливает красные и иные линии градостроительного регулирования, закрепляет границы соответствующих земельных участков. Подготовка на такой правовой основе правил землепользования и застройки в составе карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов позволяет обеспечить точность границ территориальных зон и единообразие в правоприменительной практике на основе норм правил землепользования и застройки, в том числе при рассмотрении дел в судах. С учетом изложенного, мы считаем, что закрепленную в Градостроительном кодексе РФ последовательность подготовки градостроительной документации следует изменить, поменяв местами главы о градостроительном зонировании и о подготовке документации по планировке территории. При комплексном градостроительном проектировании схема функционального использования в составе генерального плана, конкретизированная в проектах планировки и межевания территории путем отображения линий градостроительного регулирования и границ земельных участков, становится основой для карты градостроительного зонирования.
К изложенному, хотелось бы также добавить, что «некоторые градостроительные команды» адекватно реагируют на стремительные изменения в социально-политической и экономической жизни, опираясь при разработке градостроительной документации не только узкоспециальные знания традиционной отечественной градостроительной школы, но и используя широкий арсенал профессиональных знаний и опыта в области юриспруденции, экономики, экологии, стратегического планирования и других отраслей науки. Современное градостроительство даже научилось увязывать деятельность по градостроительному проектированию (понимаемую как деятельность по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территории) с вопросами местного значения муниципальных образований, реализуемыми национальными проектами, муниципальными программами по модернизации объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры. И уж тем более, современные «градостроительные команды» осознали необходимость выполнять требования действующего законодательства в своей деятельности, в том числе п.2 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса РФ об установлении границ территориальных зон с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, городского округа. Наиболее яркие команды расположены в г. Санкт –Петербурге и разглядеть их из Москвы не так сложно.
Предлагаемая авторами рекомендаций процедура подготовки, рассмотрения и принятия правил является в организационном плане очень сложной, финансово затратной и в полном объеме может быть реализована лишь в крупных городах, как правило, в центрах субъектов федерации. Для небольших по численности поселений процедура подготовки и принятия документа должна быть упрощена.
Применительно к установлению границ территориальных зон на карте градостроительного зонирования авторами рекомендаций обосновываются преимущества варианта, согласно которому границы зон проводятся по центральным (осевым) разделительным линиям магистралей, улиц, проездов. И опять-таки «достается» «приверженцам традиционной градостроительной школы», «не доверяющим» правовым нормам, привыкшим определять границы территориальных зон по красным линиям.
По нашему мнению, «в идеале» границы территориальных зон должны устанавливаться преимущественно по красным линиям, утвержденным в документации по планировке территории либо в генеральных планах, совмещенных с проектами планировки. Данный вариант может быть успешно реализован в небольших по численности городских и сельских поселениях путем разработки комплексного проекта системы управления развитием территории. Однако и более крупные по числу жителей муниципальные образования должны стремиться к этому способу установления границ. Именно красные линии способны обеспечить «градостроительный правопорядок» при застройке городов, гармоничность архитектурного облика застройки, четкое отграничение приватных территорий от территорий общего пользования. В этой связи, упрек в «недоверии» к правовым нормам в полной мере можно отнести к сторонникам противоположного подхода, отрицательными последствиями которого являются широко распространенные в российских городах факты необоснованного захвата строительными изменениями территорий общего пользования из-за отсутствия механизма «градостроительных сдержек», коим являются красные линии, размывание границ между приватными территориями и территориями общего пользования. Еще большей опасностью такого подхода будут факты необоснованного и противозаконного размещения объектов капитального строительства на территориях общего пользования, предоставления земельных участков в составе таких территорий под капитальное строительство. По нашему мнению, способ установления границ территориальных зон по разделительным линиям может быть оправдан лишь как временная мера в крупных городах до утверждения красных линий в составе проектов планировки с условием блокирования нового строительства на этот период.
Хочется отметить изменение позиций авторов рекомендаций, являющихся также и одними их основных разработчиков нового Градостроительного кодекса РФ, относительно требования об обязательной принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне. В принципе, это требование правильное, однако, не во всех случаях в силу сложившейся специфики градостроительной ситуации в большинстве российских городов его целесообразно реализовывать. Об этом неоднократно заявлялось в ходе многочисленных дискуссий по проекту Кодекса и после его принятия. Несмотря на возражения, данное требование было предусмотрено в Кодексе без каких бы то ни было изъятий. Практика же применения Кодекса показала, что «… в действительности не все так просто. В ряде случаев приходится делать исключения из этой нормы. Сегодняшнее состояние планировки городов несет явные черты социалистического нерыночного хозяйствования с многочисленными случаями неэффективного использования собственниками земельных участков. Особенно часто это наблюдается на участках больших промышленных предприятий, расположенных в центральных районах городов или в срединной зоне города. Вот характерный пример. Предприятие работает плохо, его продукция не конкурентоспособна, работники имеют низкие заработки. Одновременно часть территории предприятия выходит на главную улицу и поэтому имеет высокий коммерческий потенциал. Пока собственники предприятия этого не видят, но в городе уже есть аналогичные примеры, когда часть завода была реконструирована и переведена в новое эффективное использование. Основываясь на этой тенденции, есть все основания при разработке Правил предложить разбить большой промышленный участок на части, выделив из промышленной территории новую зону с центральными функциями, а оставшуюся часть - сохранив в промышленной зоне».
Градостроительный кодекс Российской Федерации в главе 4 «Градостроительное зонирование» не содержит норм об обязательном согласовании правил землепользования и застройки с государственными органами. Вместе с тем, в рекомендациях идет речь о «… представителях организаций, которые будут согласовывать проект Правил, например, органы экологического контроля, прокуратура, управление внутренних дел, противопожарная служба, санитарно-эпидемиологическая служба, управление по охране объектов культурного наследия». На практике это может вызвать вопросы у органов местного самоуправления. Такие органы как прокуратура и управление внутренних дел не могут осуществлять согласовательные функции в отношении проектов нормативных правовых актов. В законах и иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность остальных из вышеприведенных служб содержатся положения о согласовании и экспертизе градостроительной документации, но будучи принятыми ранее, до вступления Градостроительного кодекса РФ в силу, они должны применяться в части, не противоречащей Кодексу. А Кодекс, еще раз повторимся, ничего не говорит о согласовании правил.
Модельный вариант правил землепользования и застройки городского округа в целом подготовлен на основании положений Градостроительного кодекса РФ и регулирует вопросы, прямо прописанные для регламентации в правилах. Обращают на себя внимание отступления определений некоторых понятий, используемых в модельных правилах и истолкованных в Кодексе, от легальных определений аналогичных понятий (например, градостроительный регламент, территории общего пользования).
В определении понятия «градостроительный план земельного участка» указывается, что он используется «для установления на местности границ земельного участка, впервые выделенного посредством планировки территории из состава государственных, муниципальных земель, принятия решений о предоставлении физическим и юридическим лицам
прав на земельный участок, об изъятии, в том числе путем выкупа, о резервировании земельного участка, его части для государственных или муниципальных нужд, разработки проектной документации для строительства, выдачи разрешения на строительство, выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию». Признавая абсолютно верным использование градостроительного плана в приведенных выше случаях, следует усомниться в законности некоторых из них, поскольку Градостроительный кодекс РФ очень узко трактует применимость градостроительного плана – для подготовки проектной документации, выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. В Земельный кодекс РФ не были внесены соответствующие изменения в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ. К сожалению, земельное законодательство, законодательство о землеустройстве и кадастровом учете земельных участков не упоминает градостроительный план земельного участка как основание для проведения землеустроительных работ. Представляется, что в целях закрепления описанного порядка вещей необходимо в ближайшее время внести соответствующие изменения в земельное и градостроительное законодательство.
Правила землепользования и застройки являются муниципальным правовым актом и могут регламентировать только те вопросы, которые отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Между тем, модельные правила, превышая полномочия муниципалитетов, устанавливают полномочия и предметы контроля и согласований уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов культурного наследия. В таких случаях, для целей правил необходимо рекомендовать органам местного самоуправления формировать отдельное приложение к правилам, включающее извлечения из федеральных и субъекта федерации нормативных правовых актов, регулирующих важные с точки зрения правил вопросы, не входящие в круг полномочий органов местного самоуправления. Представляется также, что в данное приложение должны включаться для создания целостной картины регулирования градостроительных отношений и отдельные положения Градостроительного кодекса РФ и иных законодательных, подзаконных нормативных правовых актов, поскольку трансляция таких положений в правила не соответствует правилам юридической техники, искусственно увеличивает объем документа. Так, глава 9 модельных правил во многом дублирует нормы ГрадК РФ.
Недостатком модельного варианта правил можно назвать отсутствие норм о градостроительной ценности городских территорий и нормативном закреплении обусловленности системы расчета земельных платежей в городском округе, формирования оценочных зон на основе схемы зонирования, разработанной в составе генерального плана городского округа и в системе планировочной организации территории города. Несмотря на отторжение авторами рекомендаций планировочной структуры, оценочное зонирование территорий в обязательном порядке должно быть увязано с градостроительной ценностью земель, поскольку государственная кадастровая оценка земель не всегда учитывает этот фактор. А правила землепользования и застройки способны оказывать прямое влияние на формирование градостроительной ценности земельных участков и их рыночную стоимость. Наглядными примерами рекомендации это подтверждают.
Безусловно, утверждением данных рекомендаций процесс методического и методологического сопровождения подготовки правил землепользования и застройки не завершается. Органы местного самоуправления в основной своей массе только приступают к работе по подготовке правил. А значит, впереди еще будет много вопросов, вариантов их решений. Между тем, многие вопросы уже рассмотрены в рекомендациях, даны их решения либо сформулированы подходы к решению, за что хотелось бы поблагодарить авторов рекомендаций.
