Ирина Вячеславовна Калинина, к. ю.н., LL. М.
Основные модели и стандарты оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам: российский и международный опыт[1]
Статья по результатам выступления на Круглом столе 29 января 2010 (Санкт-Петербург). Проект «Повышение доступности правосудия для малоимущих и социально незащищенных групп населения Российской Федерации»
Если взять все модели оказания бесплатной (субсидируемой) юридической помощи малоимущим гражданам (здесь и далее – СЮП), существующие в мире, то они распадаются на три основные части. Это системы, в которых СЮП оказывают либо только адвокаты (1), либо только штатные юристы (2), либо это – смешана модель (3), совмещающая в себе модели 1 и 2. Остановимся на данных системах подробнее.
Модели оказания юридической помощи
I. Модель оказания помощи только адвокатами
Данная модель имеет следующие характеристики. Во-первых, все лица, подпадающие под категории нуждающихся в предоставлении субсидируемой юридической помощи, получают ее только и исключительно от частнопрактикующих адвокатов. Во-вторых, услуги адвокатов по оказанию подобной юридической помощи оплачиваются (компенсируются) государством. Такая система применяется (применялась) в Англии и Уэльсе, Австралии, Шотландии, Норвегии, Швеции, на большей части Канады и в некоторых штатах США. При этом модель оказания помощи адвокатами можно, в свою очередь, подразделить на 2 подсистемы: оказание помощи любым адвокатом или оказание помощи дежурным адвокатом.
В первом случае модель работает следующим образом. Любой частнопрактикующий адвокат заявляет о своем намерении участвовать в программе по оказанию юридической помощи. Участвовать в системе могут адвокаты, соответствующие определенным требованиям: образование, стаж и тому подобное.
После оказания помощи адвокаты получают компенсацию за свои услуги либо от местной администрации, либо через коллегии адвокатов или другую организацию (тогда компенсации предоставляются через эти структуры), либо судом, когда суд направляет малоимущего в адвокату. При этом сами выплаты также могут производиться по-разному: либо за конкретную юридическую услугу (например, фиксированная сумма за развод по обоюдному согласию), либо почасово, либо из расчета максимального платежа за услугу независимо от продолжительности ее оказания. В целом, гонорары могут быть ниже, чем от частной практики, однако за участие в системе субсидируемой помощи могут предоставляться налоговые льготы.
Во втором случае оказания помощи дежурными адвокатами последние предоставляются клиентам, не имеющим адвоката в день их первого появления в суде. При этом выплаты производятся за каждый день присутствия адвоката в суде и представительство в суде лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Эта модель очевидно удобна в том, что касается помощи в суде, но не эффективна в других потребностях в юридической помощи, а также на других стадиях процесса. Это подтверждает и российский опыт назначения адвокатов в уголовном процессе.
В целом же, модель оказания СЮП исключительно частнопрактикующими адвокатами несет в себе следующие недостатки:
1. Модель является дорогостоящей, поскольку ставки адвокатов довольно высоки
2. В ней трудно контролировать расходы, особенно в ситуации применения почасовых ставок
3. Адвокаты могут отказать в предоставлении помощи. Это – их непреложное право, поскольку для осуществления ими функции представительства интересов требуется достаточная степень доверия и комфорта в отношениях между адвокатом и клиентом
4. Данная модель не может оперативно расти в ответ на рост потребностей, поскольку располагает ограниченными ресурсами – существующим в данный момент сообществом адвокатов, допущенных к системе СЮП
5. Данная модель также не обеспечивает или обеспечивает их слишком дорогими средствами другие правовые потребности: например, в правовой информации.
II. Модель оказания помощи только штатными юристами
Данная модель имеет следующие характеристики. Во-первых, государство или орган, управляющий системой юридической помощи, создает сеть офисов (службы государственных защитников, бюро, «окна»), специально предназначенных для оказания юридической помощи малоимущим. Данные службы создаются по территориальному признаку, в них работают штатные сотрудники, принимаемые на полную ставку с определенной зарплатой, не зависящей от рабочей нагрузки. Юридическая помощь оказывается нанятыми штатными юристами или специально обученными неюристами. Теоретически данные штатные сотрудники не могут отказать в предоставлении помощи, если лицо подпадает под критерии ее получателя.
Однако государство финансирует деятельность именно этих служб, стараясь охватить как можно большую аудиторию нуждающихся. Относительная массовость обработки обращений достигается посредством того, что первый прием, как правило, ведет административный персонал, распределяя запросы. Случаи чистого применения такой модели единичны и в большей степени она применяется в рамках смешанной модели. Причины тому очевидны и они могут быть названы недостатками данной модели, а именно:
1. Штатные юристы менее компетентны и не всегда склонны отстаивать права клиентов до конца (что присуще адвокатам): они нацелены на скорость оборота дел
2. Такой модели присуща проблема обеспечения качества помощи со стороны специально обученных неюристов
3. Модель не может избежать и проблемы ответственности за предоставляемую помощь
4. Наконец, несмотря на все старания, такая модель характеризуется фактической малодоступность при теоретической доступности: списки ожидания, невозможность дозвониться и т. п.
III. Смешанная модель оказания помощи только штатными юристами
Недостатки обеих вышеуказанных моделей привели государства к идее объединить данные модели, использовав их положительные стороны и компенсировав их слабости. Смешанная модель подразумевает, что юридическая помощь оказывается частнопрактикующими адвокатами и штатными юристами, создаваемых служб (пунктов, бюро, «окон» и т. п.) оказания юридической помощи в зависимости от проблемы клиента. При этом в этой модели применяются единые принципы и подходы к оценке качества оказания юридической помощи, существует единый бюджет и система контроля расходов.
К очевидным преимуществам данной модели относят:
1. Отсутствие монополии на юридическую помощь
2. Гибкость и «отзывчивость» системы
3. Возможности специализации при оказании юридической помощи
4. Максимальную гарантию качества помощи
5. Максимальную независимость
6. Большую контролируемость расходов
К недостаткам же относят:
1. Сложное администрирование
2. Высокая административная нагрузка
3. Возможности конфликтов между адвокатским сообществом и служб оказания юридической помощи
А. Англия и Уэльс
Не так давно введенная (Акт «О доступе к правосудию») новая система оказания юридической помощи в Англии и Уэльсе предполагает существование специального органа - Комиссия по юридической помощи, которая является внутриведомственным государственным органом, финансируемый Министерством юстиции и подотчетный лорду-канцлеру и министру юстиции, который, в то же время, отчитывается перед Парламентом. В свою очередь данная Комиссия состоит из двух служб: Служба защиты по уголовным делам и Общественная юридическая служба
(гражданские дела). Основными функциями Комиссии по юридической помощи является планирование и администрирование расходов на юридическую помощь, определение приоритетов в этой сфере и обеспечение контроля качества предоставляемых юридических услуг.
Реализация программ юридической помощи основывается на контрактных отношениях между Комиссией и конкретным поставщиком юридических услуг. Поставщиком может быть только организация: юридическая фирма или даже неправительственная организация, соответствующая стандарту качества на уровне «Специалист» (Specialist Quality Mark).
Организация, желающая подписать контракт с Комиссией, должна иметь юриста - опытного специалиста в какой-либо из областей права, который будет выступать в качестве старшего юриста, ответственного за предоставление организацией юридической помощи в конкретной области права. Такие руководители должны быть во всех областях права, по которым организация хочет оказывать услуги. Контракт с Комиссией дает поставщику услуг право действовать в определенной области права и в определенной тендерной зоне. При этом контракт на юридическую помощь в конкретной категории может включать в себя только определенные виды помощи (например, консультации и переписку по вопросам соблюдения прав клиента). В контракте также определяется число дел, которые фирма может вести (это называется «открытые дела»). Подобный контракт не покрывает каких-либо действий в рамках судебных слушаний. Чтобы получить финансирование из фонда юридической помощи для судебного представительства, клиент должен получить сертификат о государственном финансировании, который выдает Комиссия по юридической помощи.
В Комиссии дополнительно действуют также две телефонные консультативные службы. 1-я Служба создана для непосредственного обслуживания населения, вместе с соответствующим сайтом в Интернете она называется «Прямая связь с Комиссией» (CLS Direct). 2-я – Служба поддержки, в рамках которой эксперты консультируют консультантов, которые не являются юристами и проводят первоначальные интервью с клиентами, по вопросам, выходящим за рамки их компетенции.
B. Нидерланды
Основной особенностью оказания юридической помощи в Нидерландах является ее подразделение на первичную и вторичную. Первичная помощь оказывается через Бюро по оказанию юридической помощи, а, конкретно, через «окна» юридической помощи и она призвана обеспечить «включение» гражданина в систему юридической помощи: разъяснить содержание права на юридическую помощь и при необходимости направить гражданина к адвокату
Вторичная помощь оказывается на основании заявления клиента частнопрактикующими адвокатами, оказывающими юридическую помощь по более сложным и трудоемким делам, зарегистрированными в специальном Совете по оказанию помощи. Данный Совет возглавляет и контролирует всю систему оказания юридической помощи.
Право на получение субсидируемой юридической помощи имеют те, кто не может покрыть расходы на необходимые юридические услуги (порядка 49% населения Нидерландов). Расходы на содержание программы по оказанию юридической помощи оплачиваются из Фонда юридической помощи, финансируемого государством либо частично, а оставшаяся часть покрывается за счет личных взносов клиентов, размер которого определяется в зависимости от достатка клиента; либо полностью, по уголовным делам, в которых грозит наказание в виде лишения свободы.
Расходы на оказание помощи адвокатам покрываются исходя из, как правило, почасовых ставок, которая составляет чуть более 100 евро (рыночная ставка – около 150 евро). Кроме гонорара Совет выплачивает адвокату компенсацию дорожных расходов. В среднем адвокат, зарегистрированный в системе юридической помощи, ведет 56 дел в год.
Стандарты качества оказания юридической помощи
Опыт всех названных выше моделей оказания юридической помощи показывает, то они могут быть эффективными только при установлении и контроле соблюдения единых жестких стандартов качества. В противном случае, теряется смысл этой помощи, а соответственно, средства растрачиваются впустую.
Применяемые обычно стандарты можно сгруппировать по следующим направлениям: отношения с лицами, обращающимися за помощью (клиентами), процедурные вопросы, инструменты обеспечения качества, правила исполнения поручения, правила внутреннего управления.
В рамках этих групп стандартов специализированные органы разрабатывают их детализацию. Например, в Нидерландах, для проверки качества оказания услуг со стороны адвокатских контор и юридических фирм применяются следующие параметры:
• Общий уровень качества, включающий задачи, инструкции и планирование
• Знания
• Библиотека
• Обучение
• Посещение конференций и т. д.
• Структура консультирования (фиксированная повестка дня, протоколы и т. д.)
• Профессиональная порядочность
• Страхование профессиональной ответственности
• Контроль за доверительными счетами
• Количество баллов, начисленных за обучение
• Адвокатская тайна и конфиденциальность
• Конфликт интересов
• Выполнение задач и принятие поручений, являющихся сомнительными с моральной точки зрения
• Офис-менеджмент
• Управление персоналом
• Управление финансами
• Аспекты, связанные с информационными технологиями, такие как имеющееся оборудование и программное обеспечение, компьютерная безопасность, резервные копии, восстановление, физическая и иная безопасность.
В России, к сожалению, не существует даже половины таких стандартов и критериев оценок. Они не установлены ни на уровне профессионального юридического сообщества, ни в рамках тех инициатив, которые предпринимаются по созданию полноценной системы оказания юридической помощи.
Представляется, что в очень большой степени и в этом кроются те неудачи, отрывочность и неустойчивость, которые характерны для большинства предпринимавшихся и предпринимаемых попыток построить эффективную систему юридической помощи в России.
[1] В статье использованы материалы Института «Право общественных интересов», PILI; *****; Проекта MATRA «Повышение доступа к правосудию для российских граждан»; Института права и публичной политики.
