Административная реформа: проблема транспарентности
Administrative reform: the issue of transparency
, доктор наук по государственному управлению, профессор
Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины
Рассмотрены вопросы проведения административной реформы в Украине и России, проблемы транспарентности ее воплощения.
Ключевые слова: административная реформа, транспарентность, государственное управление.
The problems of administrative reform in Ukraine and Russia, the issue of transparency of its implementation.
Keywords: administrative reform, transparency, governance.
Административная реформа это вид государственно-управленческой реформы, относительно сущности которой, В. Бакуменко и С. Кравченко выделяют три трактовки. Первая – в узком смысле слова – сводит административную реформу исключительно до преобразований исполнительной власти, в частности ее организационной структуры, функций, форм и методов деятельности, кадрового обеспечения, а также управления. Вторая трактовка рассматривает этот термин шире – как комплекс реформаторских мероприятий, которые охватывают изменения по таким направлениям: структура органов исполнительной власти и распределение функций внутри ее; формы и методы деятельности исполнительной власти; государственная служба; контроль в системе исполнительной власти; административная юстиция; административное законодательство. Третья – в широком смысле слова – предусматривает реформирование публичной администрации, в частности: изменение системы исполнительной власти; преобразование системы местного самоуправления; модернизацию административно-территориального устройства; совершенствование соотношения «централизация – децентрализация»; развитие системы внешнего, прежде всего судебного, контроля; усовершенствование взаимоотношений между органами публичной власти и гражданами [4, с. 21-22]
Потребность проведения административной реформы в постсоветских странах определяется рядом факторов: повышение жизненного уровня граждан, решения социальных проблем; расширения частного сектору в экономике; развитие информационных технологий; конкуренция между государствами за ресурсы, инвестиции, рынки и интеллектуальный капитал [12, с. 7].
Необходимость осуществления административной реформы предопределена тем, что отдельные, несогласованные между собой попытки укрепить исполнительную власть и приспособить имеющуюся систему управления к потребностям общественных трансформаций в переходный период отечественной истории оказались неудачными. Административная система остается в целом малоэффективной, она эклектически совмещает как институты, которые наследовались от прошлого, так и новые институты, которые формируются в независимой Украине. Вследствие этого административный аппарат является структурно несовершенным, громоздким и оторванным от людей, их жизненных потребностей и интересов [2, с. 45].
Целью административной реформы является внедрение динамического процесса изменений в институционной системе государственного управления, включая такие направления, как внедрение современной парадигмы государственного управления, направленной на обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, на политическое и социальное партнерство, функциональное управление социально-экономической сферой, соответствующее формирование механизма государства, государственного аппарата и внутренних структур органов управления, разграничения властных полномочий на принципах единства государственной власти и ее деления на законодательную, исполнительную и судебную, делегирование отдельных полномочий, другим институтам.
Проект Концепции административной реформы Российской Федерациибыл разработан в 1997 г. Однако он, как и переработанный ее вариант 1998 г., не был принят ни Правительством РФ, ни Президентом РФ (всего было разработано около 12 вариантов). В гг. была предпринята еще одна попытка переосмыслить задачи административной реформы. Очередной этап эволюции взглядов на содержание административной реформы связан с посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ ( гг.) и мероприятиями по их реализации. К концу 2002 г. были подготовлены предложения «Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации». Главными направлениями административной реформы назывались:
– пересмотр функций исполнительной власти;
– совершенствование механизмов реализации функций исполнительной власти;
– совершенствование ресурсного обеспечения органов исполнительной власти [5, с. 21-22].
Модель радикального обновления всех элементов государственного управления воплощена в концепции административной реформы в Украине, которая подготовлена Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы. Эта модель основывается на принципе верховенства права, приоритете прав человека и гражданина и призвана способствовать созданию условий для эффективной социальной политики. Мероприятия по внедрению Концепции административной реформы в Украине были утверждены Указом Президента Украины от 01.01.01 года № 810/98. Согласно с данным Указом, административная реформа должна осуществляться поэтапно по нескольким направлениям:
первый – формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления;
второй – кадровое обеспечение новой системы государственного управления;
третий – создание правовой базы, которая регламентирует государственное управление в Украине;
четвертый – укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления;
пятый – научное и информационное обеспечение системы государственного управления, формирования механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования [11,Ст. 32.].
Нынешняя административная реформа – не новое перераспределение властных полномочий или кадрово-структурная перестановка, а концептуально осмысленный переход к новой философии управления, который нуждается в системном обновлении всего содержания деятельности органов исполнительной власти. Постепенное реформирование несовершенной системы государственного управления позволит увеличить мощность исполнительной власти, целеустремленно и властно влиять на ход проведения других превращений, в первую очередь экономических, социальных и культурных, которые должны обусловить позитивные сдвиги в обществе в целом [8, с. 4-6].
Естественно что, административная реформа в Украине внедряется медленно, так как некоторые структуры исполнительной власти не заинтересованы в ней, более того, побаиваются ее, поскольку, в сущности, это четкое закрепление ответственности. Отмечается исследователями и неуверенность «родоначальников реформы» относительно того, как именно конструировать новые системы управления разных иерархических уровней. Брать на себя ответственность желают немногие, следовательно, создается видимость административной реформы: изменяются названия, тасуются министерства, переставляются кадры. Справедливо замечает И. Адамец: «ныне имеем очевидный разрыв между тем, что делается на местах, и тем, чего требует конкретная реальность. Распространенной стала некомпетентность, которая уже приобрела объективный характер, поскольку прежний профессионализм и система его формирования отошли в прошлое, а новая профессиональная деятельность еще только появляется, и то отдельными фрагментами, прорастая как естество новой жизни» [1, с. 66]. И с каждым годом становится все очевиднее, что такая система управления не приспособлена к требованиям мобильной мировой модернизации, а кое-где угрожает безопасности государства [16, с. 21].
Целями административной реформы. в Российской Федерации в 2гг. оперделено:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо:
внедренить в органах исполнительной власти принципы и процедуры управления по результатам;
разработать и внедрить стандарты государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административные регламенты в органах исполнительной власти;
оптимизировать функционирование органов исполнительной власти и ввести в действие механизмы противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также добиться прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизировать систему информационного обеспечения органов исполнительной власти;
сформировать необходимое организационное, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение административной реформы, усовершенствовать механизмы распространения успешного опыта государственного управления [5, с. 22]..
Согласно ст. 6 Конституции Украины, функционирование государственной власти осуществляется на принципах деления ее на исполнительную, законодательную и судебную. Идея такого деления принадлежит английскому мыслителю Дж. Локку, получив свое последующее развитие в трудах многих мыслителей эпохи Просвещения, в частности, у Т. Гоббса, а также у классиков немецкой классической философии И. Канта, Г. В.Ф. Гегеля и т. д. Последующее обобщение эта концепция приобрела в трудах французского мыслителя XVIII ст. . Она основывается на признании наличия для каждой из ветвей власти системы сдерживаний и противовесов, что препятствует концентрации власти в одной из них и возможному вследствие этого своеволию во время ее использования. Ветви власти должны оптимально соотноситься между собой и дополнять друг друга, оставаясь при этом в известной степени независимыми, а также иметь возможность влиять одна на другую. Результатом такого взаимодействия является установление основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, каждым человеком, создание условий для обеспечения прав и свобод граждан, независимо от их национальной принадлежности.
Ввиду того, что законодательная и судебная власть не является предметом нашего рассмотрения в отмеченном соотношении, стоит остановиться на выяснении сути лишь исполнительной ветви власти, которой присущие определенные особенности и признаки. По мнению некоторых исследователей, к ним принадлежат:
– относительная ее самостоятельность в системе единственной государственной власти;
– организационный характер влияния на систему общественных отношений;
– организационная оформленность ее носителей (субъектов). Она имеет конкретное субъективное определение и олицетворяется в деятельности специальных структур, наделенных государственной властью, соответствующей компетенцией;
– функциональная независимость как характеристика системности субъектов, их совокупности;
– профессионализм. Эта власть осуществляется специально образованными и подготовленными субъектами, официально признанными государством;
– универсальность существования во времени и пространстве. Она осуществляется непрерывно на всем подчиненном государстве территории [9, с. 72].
Систематизируя общие для стран Западной Европы принципы административного права, специалисты программы SIGMA выделяют следующие группы:
надежность и возможность прогнозирования (правовая уверенность);
открытость и прозрачность;
отчетность;
эффективность и результативность [6, с. 15].
В Украине в сфере государственного реформирования приняты в течение гг. Указы президента Украины № 000/2010 от 09 декабря 2010 года «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» и № 000/2011 от 06 апреля 2011 года «Вопросы оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», которые направлены на значительное сокращение количества центральных органов исполнительной власти [14, 15].
В современных условиях в нашей стране на передний план выдвигается проблема открытости формирования и реализации стабильной и понятной гражданам политики государства. Необходимо отметить, что утверждение института транспарентности является многолетней тенденцией для большой группы развитых стран. Родоначальницей этого института считается Швеция, где еще в 1766 г. был принят Закон о свободе издательства. За ней – Финляндия (Закон об открытости публичных документов, в 1951 г.), США (Закон о свободе информации, в 1966 г.), Дания (Закон о доступе к административным документам, в 1970 г.), Норвегия (Закон о гласности в административном управлении, в 1970 г.), Франция (Закон о доступе к административным документам, в 1978 г.), Нидерланды (Закон об установлении правил открытости административного управления, в 1978 г.), Австралия (Закон о свободе информации, в 1982 г.), Новая Зеландия (Закон об административной информации, в 1982 г.), Австрия (Закон об открытости информации федеральных административных органов, в 1987 г.), Бельгия (Закон об открытости административного управления, в 1994 г.), Республика Корея (Закон об открытости информации публичных органов), Япония (Закон об опубликовании информации, которая принадлежит административным органам) [3, с. 25].
7 мая 2012 г. подписан Указ Президента РФ от № 000
"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" подпункт «а» пункта 2 которого гласит о необходимости до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения, в частности [13].
25 августа 2012 г. Председателем Правительства РФ подписано Постановление Правительства Российской Федерации № 000 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» принятием данного Постановления в Российской Федерации создается система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актах и результатах их общественного обсуждения.
Система раскрытия информации реализуется на базе единого сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www. *****, специально созданного для размещения федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [10].
Кроме того, нужно проанализировать систему официальных публикаций (на любых носителях) о деятельности органов власти и ее результатах, с точки зрения их полноты, достоверности, своевременности, вразумительности и практической возможности доступа к этим публикациям. Необходимо, чтобы на законодательном уровне был определен статус публичной информации и исчерпывающий перечень оснований для ее ограничения, процедура ограничения и публичный контроль над ним [9, с. 23-24]. Также должны быть определены обязательство и ответственность распорядителей публичной информации, предусмотрена процедура обязательной публикации публичной информации и поддержка веб-сайтов органов власти.
Список использованой литературы
1. Адамець І. Адміністративна реформа як комплексна соціально-управлінська проблема // Вісник УАДУ. – 2001. – № 2. – С. 65 – 68.
2. , , Інноваційне управління в державі та механізм його реалізації. – Х. : Основа, 2000. – 61 с.
3. Транспарентность административно-государственного управления: японский вариант // Проблемы теории и практики управления. – М., 2001. – № 6. – С. 21-34.
4. , Кравченко іністративна реформа // Енциклопедія державного управління. – Т. 8 : Публічне врядування. – — Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2011. – С. 21-22.
5. Егоров реформа в России // Энциклопедия государственного управления в России: В 2 т. / Под общ. ред. . Отв. ред. / Том I. Отв. ред. . – М. : Изд-во РАГС, 2008. – С. 21-23.
6. Європейські принципи державного управління / Пер. з англ. ї. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 52 с.
7. Колпаков іністративне право України. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 790 с.
8. Куц поле державного управління: концептуальна демаркація // Публічне управління: теорія та практика. – 2011. – № 1. – С. 3-10.
9. , Анциферова определяющие государственного строительства. – Курск: Изд-во КИГМС, 2006. – 252 с.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 г. Москва. "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения ". – Режим доступа : http://www. *****/2012/08/31/informacia-dok. html.
11. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 // Офіц. вісн. України. – 1999. – № 21. – Ст. 32.
12. Проблеми реалізації адміністративної реформи в Україні. – К.: Міжнародний центр перспективних досліджень, 2001. – 83 с.
13. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601
"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". – Режим доступа : http://text. document. *****/SESSION/PILOT/main. htm.
14. Указ Президента України № 000/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». – Режим доступа : http://www. president. /documents/12584.html.
15. Указ Президента України № 000/2011 «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади». – Режим доступа : http://www. president. /documents/13340.html.
16. Шаров ічні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті: Автореф. дис… д-ра наук з держ. упр.: 25.00.04 / Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. – Київ, 2002. – 38
