Управление образованием. Отношения федеральный центр – регионы: вызов развитию образования

Управление образованием.

Отношения федеральный центр – регионы: вызов развитию образования.

Раздел 1. Федерализм и полномочия.

Нужно сказать, что попытка описать сложившиеся отношения между уровнями власти в области образования и их историю, основываясь только на базе образования, не захватывая более широкий контекст федерального устройства современной России не удавалось.

Далее вещи банальные своей общеизвестностью, однако именно там скрываются проблемы, решение которых мы попытаемся прояснить позже.

Федеративное устройство — способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. В отличие от административно-территориального устройства (деления), присущего унитарным государствам, федеративное устройство имеет в своей основе гораздо более усложнённые взаимоотношения, и связано это в первую очередь со сложным механизмом взаимодействия различных частей федерации.

Если верить учебнику политологии, то «федерализм в России обусловлен рядом причин: огромной территорией; спецификой экономического развития отдельных регионов; этническим многообразием населения; социокультурными различиями.

Большим государством трудно управлять из центра: сложно проследить за тем, что делается на местах; с другой стороны, жители регионов больше доверяют местному правительству, которое они выбирали и которое легче проконтролировать в случае необходимости». Здесь есть смысл остановиться и сказать о том, что изменения с выборами - назначением региональных властей не могли не затронуть ни общую структуру власти в рамках федерального устройства, и в рамках системы образования. Если мы говорим о доверии местному правительству через систему участия в выборах это одна ситуация. Когда местное правительство назначается федеральным центром, в этом случае региональное правительство становится неподконтрольным жителям, а подконтрольным федеральной власти. Это приводит к искажению важнейшего механизма федерализма - выработки баланса в рамках распределения полномочий. То есть выбор между потребностями граждан и решениями федерального центра делается в любом случае в пользу последнего, что в свою очередь, приводит к снижению качества принимаемых решений с точки зрения содержательной реализации управленческих задач.

В Конституции Российской Федерации можно выделить четыре основополагающих принципа федерализма:

1. Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации.

2. Равноправие всех субъектов Федерации.

3. Строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной.

4. Государственным суверенитетом обладает РФ, а не ее субъекты.

Федеральное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. В соответствии с Конституцией РФ компетенция в государстве разделяется на: собственно федеральную (статья 71 Конституции РФ); совместную: Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ); собственно субъектов Федерации (статья 73 Конституции РФ).

Сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов, определена статьей 72 Конституции РФ:

«1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

…е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;…

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа».

Статья 76 конституции Российской Федерации говорит о том, что «2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Однако исходя из того, что федеральные законы имеют приоритет над региональными законами, оказывается, что определение федеральной властью своих полномочий в области предметов совместного ведения автоматически ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с одной стороны современная Российская Федерация имеет конституционную природу. Это означает, что только в рамках Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения объема границ или объема полномочий ее субъектов, а с другой стороны федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации. То есть между духом конституции о равноправии субъектов и разграничении полномочий, есть буква, которая говорит о неравенстве регионов и возможности федерации в одностороннем порядке урезать региональные полномочия, при чем это характерно не только для образования, но и для целого ряда других областей: природопользования, охраны окружающей среды, распоряжения замлей и недрами и т. д.

Такая конструкция, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов, но скорее теоретически. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст.85 Конституции.

Однако в последнее время таких споров зафиксировано не было и это потому, что изменился принцип формирования региональных властей.

Посмотрим, как изменились полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования за последние 5 лет. Полномочия сокращенные выделены в правом столбце шрифтом, оставшиеся неизменными выделены заливкой, а дополнительные выделены шрифтом в левом столбце:

	Действующая редакция	Редакция до 2004 года.
1.	1) утратил силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 258-ФЗ;	1) определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;
2.	2) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования;	2) законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;
3.	3) установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансового обеспечения образовательных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом;	3) определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;
4.	4) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 122-ФЗ;	4) осуществление федеральной политики в области образования;
5.	5) разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;	5) разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;
6.	5.1) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 122-ФЗ;	5.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления образованием;
7.	5.2) участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей);
8.	6) формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные в настоящей статье полномочия в сфере образования;	6) формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);
9.	6.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;	6.1) финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов);
10.	6.2) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
11.	6.3) организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
12.	6.4) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
13.	7) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъекта Российской Федерации (за исключением создания высших учебных заведений);	7) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
14.	8) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 309-ФЗ;	8) установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов;
15.	8.1) обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования или среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена (включая подготовку лиц, привлекаемых к проведению единого государственного экзамена, организацию формирования и ведения региональных информационных систем, обеспечение хранения, использования и уничтожения экзаменационных материалов и свидетельств о результатах единого государственного экзамена, обработку и проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена, а также обеспечение ознакомления участников единого государственного экзамена с его результатами и аккредитацию общественных наблюдателей);
16.	9) формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на образование;	9) формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;
17.	10) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 122-ФЗ;	10) установление местных налогов и сборов на цели образования;
18.	11) установление региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности;	11) установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования;
19.	12) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 122-ФЗ;	12) организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;
20.	13) установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;	13) установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
21.	14) утратил силу. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 122-ФЗ;	14) установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;
22.	15) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях;	15) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин;
23.	16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений;	16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;
24.	16.1) утратил силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 258-ФЗ;	16.1) проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
25.	17) утратил силу с 1 января 2009 года. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 258-	17) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов; Действовала промежуточная редакция: 17) право осуществления надзора и контроля в сфере образования и исполнения государственных образовательных стандартов за образовательными учреждениями независимо от форм собственности (за исключением федеральных образовательных учреждений и высших учебных заведений), а также за деятельностью муниципальных органов управления образованием;
26.	18) издание нормативных документов в пределах своей компетенции.	18) издание нормативных документов в пределах своей компетенции.
27.	2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право дополнительного финансирования мероприятий по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях.

Из 27 полномочий остались неизменными только 8.

Изъяты 6, среди них такие базовые как определение и осуществление политики в области образования, осуществление федеральной политики в области образования, установление налогов, организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг, установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников, обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

Существенно ограничены 6, в рамках этих ограничений сокращены такие полномочия как разработка и реализация международных программ развития образования, вместо разработки содержания образование введено участие в разработке образовательных программ (заметим, которое не имеет механизма реализации), формирование фондов развития образования, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин; проведение аттестации работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Добавлено: реализация ЕГЭ, организация обеспечения учебниками, право дополнительного финансирования мероприятий.

Можно отметить существование полномочий трех видов:

первые, это те что содержат преимущественно право (формировать образовательную политику и т. д.);

вторые дают реальную возможность управления, то есть содержат наряду с ответственностью некоторое право (печать книг, разработка учебных планов и т. д.);

третьи полномочия, которые содержат только ответственность, обязанности (реализовать ЕГЭ, обеспечить учебниками, участвовать в финансировании и т. д.).

Первые полномочия были изъяты полностью, вторые в значительном объеме, а третьи полномочия регионы получили.

В ближайшей перспективе ситуация должна еще больше усугубиться в силу того что образовательные учреждения получают право самостоятельно формировать свою образовательную программу, и, как следствие, распоряжаться средствами муниципалитетов и регионов.

Таким образом, за последнее время региональные полномочия в области образования существенно сократились, а федеральные соответственно расширились.

Такая ситуация может иметь несколько групп негативных последствий

Во-первых, она не может не сказаться на качестве принимаемых управленческих решений. Сама суть федерализма заключается в разделении полномочий с тем, что бы диверсифицировать решения в зависимости от местных условий. Единые решения, к которым приводит концентрация полномочий в федеральном центре, не могут адекватно отразить многообразия национально-региональных условий.

Теоретически возможен вариант, когда на федеральном уровне могут быть предложены разные решения для разных территорий. Но, во-первых, таких прецедентов еще не было, а во-вторых, даже если они и возникнут, то реализованы они не могут быть. Поскольку такие решения будут противоречить одному из базовых принципов устройство федеративного Российского государства – равенства субъектов Российской Федерации.

Поясним ситуацию снижения качества управления в силу концентрации полномочий на федеральном уровне на примерах.

Пример 1. Проблема учета этнокультурных и национальных особенностей для таких регионов как Татарстан, Башкортостан это скорее вопрос политического влияния, для регионов Кавказа это вопрос сохранения культуры и языка, а для коренных и малочисленных народов севера это вопрос сохранения этносов. Попытки решения этой задачи одним способом на федеральном уровне приводят только к тому, что две из трех перечисленных трех групп не решат важнейших задач развития национальностей.

Пример 2. На федеральном уровне неоднократно и публично делаются заявления о «перепроизводстве» управленцев, экономистов и юристов, сокращаются контрольные цифры приема. Наверное, для Москвы и ряда регионов с гипертрофированными системами высшего профессионального образования это так и есть. Однако для Югры, Ямала и ряда других регионов такая ситуация совершенно нехарактерна, и если ситуация с менеджерами близка к насыщению – есть управленцы, но их качество не удовлетворяет рынок, то нехватка экономистов и особенно юристов это просто нехватка, полное отсутствие или практическое полное отсутствие на рынке труда. Простое квотное сокращение приема на эти специальности является непродуманным и неэффективным решением.

Пример 3. Сокращение филиалов вузов в регионах.

Система образования, в конце 90-х ответила на этот запрос семей в безопасности обучения студентов, широким распространением филиалов вузов по территории страны. В этом случае семьи осуществляют рациональный (прежде всего, социально обусловленный) выбор. Они выбирают небольшие вузы (часто филиалы или негосударственные вузы) в том числе для тех студентов (бывших школьников), которые пока не созрели до настоящей студенческой самостоятельности. Кроме того распространение филиалов отвечало и потребностям региональных экономик, поскольку из уехавших учиться в крупные города возвращались на работу не более 30 процентов студентов, а из обучавшихся на месте эта цифра превышала 80 процентов.

Несомненно, и то, что часть филиалов дает не качественное образование. С этой расхожей фразой согласны все, но это эмоциональные оценки. Где не эмоции, а какие то доказательства? В принципе этот вопрос должна решать система аккредитации, которая доказывает, что в филиалах некачественно образование и по этой причине вот этот филиал нужно закрыть, а вот тот оставить.

Вместо этого принимает опять же единое для всей страны решение о закрытии филиалов меньше определенной численности, можно подумать, что именно численность является гарантом качества.

Под это решение попадает и филиал академии им. Гнесиных в Ханты-Мансийске, который в силу специфики обучения не может иметь 500 студентов, и филиал ЛЭТИ в Югорске, филиал с фантастической базой созданной газпромовским трансгазом и реальным преподаванием профессоров из Санкт-Петербурга и много еще кто.

Вторая группа негативных последствий, пока носит умозрительный, проективный характер и не подтверждена пока исследовательскими данными, хотя потребность в таком исследовании представляется весьма актуальной.. Она может заключаться в изменении региональных органов управления образованием. Поскольку вся полнота ответственности за развитие система образования, (может быть за исключением высшего, да и то частично) лежит на них, а объем полномочий резко сокращается, то может возникнуть противоречие между объемом ответственности и наличием реальных механизмов управления системой. Вторая составляющая развития ситуации может заключаться в том, что региональные органы управления образованием окажутся в роли просто исполнителей, трансляторов федеральной воли на уровень регионов и школ. В этом случае они будут иметь возможность оправдать свое бездействие том, что за них все решено на уровне федерации, а коль это так то и отвечать они за последствия не могут. Если учесть, что формально ответственности федерального центра за происходящее в образовании нет, то мы можем столкнуться с ситуацией полной безответственности.

Таким образом, мы видим, что речь идет о дерегионализации образовательной политики произошедшая в последнее время, которая заключается в том, что происходит перераспределение полномочий между центром и регионами и как это делается. Полномочия регионов резко сокращаются или заменяются на второстепенные. Полномочия федерального центра растут. Этот рост приводит к тому, что центр перестает справляться с имеющимися у него полномочиями, начинает предлагать стандартные решения там, где их реализация дает негативный эффект.

Причин такого поведения федерального центра до конца не ясны. Можно только высказать два предположения. Первое это движение в общей логике укрепления вертикали власти. Чем меньше властных полномочий останется у регионов, тем меньше их самостоятельность и тем меньше вероятность дезинтеграции России. Такая логика на определенном этапе могла быть вполне рациональной или, по крайней мере, она дает понимание процессов. Но урезание полномочий не может быть бесконечным процессом и сейчас как раз сложилась такая ситуация, когда переизбыток полномочий является тормозом в развитии.

Раздел 2. Недоверие.

Второе возможное объяснение лежит в плоскости сложившихся взаимоотношениях между различными уровнями управления образования. Они отличаются крайним недоверием и подозрительностью. Такая ситуация вызвана постоянным использованием административных методов, когда планы и программы по развитию региональных систем образования приходится переделывать, мнение регионов ни в содержательных вопросах ни в вопросах нормативного регулирования не учитывается, полномочия сокращаются, а финансовые обязательства растут.

Если говорить утрированно, то федеральные чиновники не доверяют региональным, поскольку они «все разворуют и никогда во время не отчитаются, а если что им доверить, то сделают не так и уж конечно не вовремя». Региональные думают про федеральных «как далеки они от народа, решения меняются по несколько раз в день, и кроме как бестолковых отчетов, которые нужно сдать вчера, от них проку нет», «это вечное ломание через коленку для выполнения решений которые нам не подходят, нужно делать только так как эти придумали». Муниципальные примерно так же относятся к региональным, а школы к муниципальным. Нужно сказать, что в этих словах равная доля правды и лжи, примеров опровергающих и подтверждающих эти утверждения не счесть.

Общим является только одно - все считают, что только они не дают системе образования окончательно развалиться и хоть как-то развиваться, вообще «спасают мир», то есть российское образование.

В условиях отсутствия доверия между уровнями единственным механизмом реализации решений становиться жесткое административное давление, которое только усугубляет ситуацию. Мера этого недоверия высока и оно во многом мешает реформированию образования.

Известно, что доверие в других сферах деятельности, например армии, бизнесе имеет очень высокую ценность, стоимость, равно как и недоверие ведет к существенным издержкам.

Изложенные в данном разделе положения являются результатов рассуждений и собственного опыта авторов, при этом ни не подтверждены данными исследований, поскольку исследования доверия между уровнями власти в России не исследовалось. Представляется целесообразным такое исследование инициировать.

Раздел 3. Стратегическое планирование и координация.

Решение задачи координации и причины отсутствия координации в теории[1] хорошо проработаны.

Во время развития системы решения задач координации проводятся последовательными шагами:

- координация целей – согласование целей деятельности элементов и всей системы, направленное на устранение противоречий в интересах на этапе разработки глобальной стратегии развития;

- координация в общем – установление определенных правил, определяющих действия  элементов системы (стратегия);

- координация в деталях – практическая реализация выполнения установленных правил взаимодействия между головным элементом и нижестоящими элементами системы, между самими элементами.

Сравнивая этот теоретический конструкт с реальной практикой есть все основания говорить о том, что задача координации исполнителей в системе управления образованием в рамках реализации стратегических задач фактически не решается.

2.1. Стратегическое планирование на федеральном уровне отличается фрагментарностью и рассогласованностью действующих документов, то есть отсутствует внутренняя координация.

Как базовый документ действовала Концепция модернизации Российского образования на период до 2010 года утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года , которая получила некоторое обновление в Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации, одобренной приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 3 августа 2006 года № 201.

Кроме этого, положения федеральной образовательной политики отражены в федеральной Программе развития образования на годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, а иные приоритеты выделены в Национальном проекте «Образование» от 5 сентября 2005 года.

Стратегические направления развития образования и ключевые показатели определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, которая принята распоряжением Правительства от 01.01.01 года .

В 2010 году Президент РФ Дмитрий Медведев утвердил еще один документ, носящий стратегический характер - инициативу "Наша новая школа".

Нельзя сказать, что все перечисленные документы противоречат друг другу, однако и говорить о наличии стройной системы стратегических документов на федеральном уровне не приходится.

Мы не ставим задачей дать анализ этих документов и найти в них противоречия и лакуны, это не сложно сделать самостоятельно. Для нас важно зафиксировать тот факт, что, система федеральных документов определяющих стратегические направления развития имеет серьезные недостатки, противоречия и дублирования. Вместе с тем можно говорить о том, что у нас есть основные направления развития федеральной образовательной системы, ключевые показатели ее развития на долгосрочную перспективу.

Имеющиеся документы не носят иерархического характера, какой из них важнее и каким руководствоваться в случае противоречивости непонятно, разве что чутье чиновника поможет сделать верный выбор.

Если говорить о координации стратегического планирования, то необходимо определить содержание этих документов, их структуры и требования к их внутренней согласованности: основания для разработки соподчинение целей, наличие целевых укрупненных или подробных показателей и индикаторов исполнения и достижения результата, и т. д., которые бы носили обязательный характер для планирования на всех уровнях управления системой образования.

Представляется то на федеральном уровне целесообразно было бы иметь 3-4 документа стратегического планирования:

1. документ определяющий развитие экономики и социальнй сферы, в который вписаны основные элементы развития системы образования в координации с развитием других отраслей, это может быть Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

2. Документ определяющий развитие системы образования на долгосрочную перспективу, например Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации до 2020 года;

3. Документ среднесрочного планирования развития системы образования это может быть или отдельный документ или его роль может выполнять федеральная целевая программа развития образования.

Можно обратить внимание и на еще один прием, который используется при планировании социально-экономического развития на разных уровнях – рассмотрение различных сценариев развития, в зависимости от сочетания внутренних и внешних факторов. Такой подход, применительно к системе образования реализованный на федеральном уровне, дал бы необходимую гибкость при проектировании региональных стратегических документов, позволил обеспечить разный темп изменений в регионах обладающих объективно разными возможностями.

2.2. Стратегическое планирование развития региональных образовательных систем.

В разных регионах существуют разные по названию стратегические документы, определяющие развития региональных образовательных систем – это концепции, стратегии или программы. Однако они, как правило, оказываются рассогласованными как с документами, определяющими стратегическое развития социально-экономического развития региона в целом, что еще не так плохо. Гораздо хуже то, что эти документы, и особенно те из ник которые обеспечены финансированием никак не согласованы с документами определяющими федеральную образовательную политику. Как правило, причиной рассогласования является отсутствие координации по времени (региональные документы только приняты или действуют, в это время принимаются федеральные документы, либо обновляются общие региональные стратегические документы), в этом случае вносить изменения в документы определяющие развитие региональных образовательных систем, особенно если они предусматривают финансирования становится просто нецелесообразным. Таким образом, получается, что новые федеральные инициативы не обеспечиваются соответствующей региональной ресурсной поддержкой и, как следствие, деятельность по их реализации оказывается не такой эффективной как могла бы быть.

Крайне желательно, чтобы образование имело одну или максимум две региональные программы, исполнение межведомственных программ должно быть организовано через добавление, отдельной подпрограммы в отраслевую (базовую) программу. Значительный плюс такого подхода облегчение задачи координации и исключение дублирования программ, контроль над объемами средств по той или иной отрасли и т. д.

Для обеспечения согласованности документов очень важно определить этапы (сроки обновления этих документов, например, Стратегия, должна обновляться раз в три года, концепция ежегодно, программы или ежегодно или по мере выполнения, но не позднее, чем за год до окончания реализации). Таким образом, основанием для планирования программы, должна стать обновленная Концепция развития образования на среднесрочный период.

При таком подходе мы имеем возможность избежать ситуации, когда программа готовится по результатам исполнения предыдущей, а на срок подведения итогов, анализа результатов, планирования и утверждения на новый период программа перестает исполняться, либо анализ делается на основе еще неисполненной программы, с недостатком данных по эффективности ее выполнения.

2.3. Муниципальные и школьные программы развития образования.

Для системы образования важным элементом стратегического планирования являются муниципальные программы развития образования, по крайней мере, на среднесрочный период, поскольку именно они определяют (должны определять) развитие базового сегмента образования – общеобразовательных школ и дошкольного образования. К сожалению, сегодня муниципальные программы развития образования ни по времени, ни содержательно не скоординированы с программами региональными, а только в малой степени учитывают их. Здесь также необходима координация, как по времени создания, так и по форме и структуре документов.

В этой части инициатива должна быть проявлена на региональном уровне, именно управление образованием на региональном уровне должно стать координирующим центром по разработке и реализации муниципальных программ развития образования и программ развития образовательных учреждений регионального подчинения.

Школьные программы развития все больше и больше становятся элементом управления в системе образования, однако их формирование и реализация также должна быть встроена в общую систему стратегического планирования. Вместе с тем создание школьных программ развития не может быть направлено только на решение федеральных региональных или муниципальных задач. Анализ Программы модернизации российского образования позволил [2] выделить ряд задач по управлению качеством образования, которые следует решить на уровне школы. К этим задачам относится модернизация образовательного процесса, уклада школьной жизни, образовательной среды школы; подготовка педагогов к решению задач повышения качества. Внутри каждой задачи можно выделить отдельные направления деятельности педагогического коллектива, определяющие условия перехода на новые образовательные результаты, конкретизирующие характер изменений, которые могут быть обеспечены в школе.

Систему координации стратегического планирования федерального уровня и социально-экономического развития региона с документами стратегического планирования региональной образовательной системы можно представить следующим образом:

Стратегический документ долгосрочного планирования на федеральном уровне		Стратегический документ долгосрочного планирования на региональном уровне
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;		Стратегия социально-экономического развития региона до 2020 года.

Долгосрочная стратегия развития образования до 2020 года

 

Стратегический документ среднесрочного планирования на федеральном уровне		Стратегический документ среднесрочного планирования на региональном
Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации;		Среднесрочная Программа социально-экономического развития региона на три года.

Концепция развития образования на среднесрочный период

 

Региональная программа развития образования

на среднесрочный период.

Систему координации стратегического планирования регионального муниципального и уровня образовательного учреждения можно представить следующей схемой:

Стратегия развития системы образования в регионе на долгосрочную перспективу до 2020 года

Предложения. Для организации координации при стратегическом планировании в сфере образования представляется чрезвычайно полезным что бы:

- централизованно была проведена работа по формированию системы стратегического планирования;

- были определены требования к концепциям и стратегиям;

- выполнение работ было скоординировано по времени;

- стратегические документы по развитию региона представляли собой систему взаимоувязанных и дополняющих документов, скоординированных с федеральными документами.

Для решения проблемы координации и повышения эффективности реализации задач образовательной политики необходимо изменение модели управления, в которой должны быть четко распределены и согласованы компетенции и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего - образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур.

[1] , , «Организация координации в системах управления хозяйственной деятельности»

[2] «Эффективное управление школой» // Научно-методическое пособие под редакцией . Автор-составитель . СПб.: 2005.