,
ассистент кафедры гражданского права ВИУ,
аспирант Института государства и права Академии наук РФ
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ РАТИФИКАЦИИ РИМСКОГО СТАТУТА МУС И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
1 июля 2002 г. в общепризнанной столице международного права Гааге начала действовать новая межправительственная организация–Международный уголовный Суд (МУС). [1] Создание постоянно действующего уголовного суда стало логическим шагом к приоритету наднационального гуманитарного законодательства и общей идеи утверждения прав человека. В отличие от Международного суда справедливости в Гааге, чья юрисдикция распространяется только на государства, МУС может судить отдельных индивидов.
Для надлежащего функционирования МУС необходимо сотрудничество с государствами, которые могут стать участниками Суда после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур по ратификации Статута. Как показывает имеющийся международный опыт, практические пути урегулирования конституционных проблем различны [2] и, как правило, варьируются в зависимости от того, влияют ли на органы конституционной юстиции противоречия между статутом и нормами национальных конституции. [3]
В ходе работы по созданию МУС одним из спорных вопросов стала проблема юрисдикции. На официальном уровне противники создания МУС заявляли свою критическую позицию в отношении юрисдикции Международного уголовного суда; высказывали опасения того, что МУС дублирует национальные законодательства. Ст. 1. Статута, гласит, что Суд является постоянным органом, уполномоченным осуществлять юрисдикцию в отношении лиц, ответственных за самые серьезные преступления, вызывающие озабоченность международного сообщества, указанные в настоящем Статуте, и дополняет национальные органы уголовной юстиции. Этим самым Статут закрепил принцип «дополнительности», согласно которому, МУС действует в тех случаях, когда национальные системы не могут или не желают осуществлять правосудие в отношении своих граждан [4], так как эти граждане бывают представителями правящего истеблишмента.
В связи с этим, концепция дополнительности Суда создала одну из серьезных юридических проблем на пути ратификации Римского статута, поскольку она не в полной мере увязывается с нормами национальных конституций, устанавливающих исходные, базовые начала в области осуществления правосудия. Данная проблема остро стоит перед многими государствами, в том числе и перед РФ, так как Российская Федерация до сих пор не ратифицировала Статут. Об актуальности указанной проблемы свидетельствуют проводимые Институтом права и публичной политики международные научно-практические конференции в рамках проекта «Информационная и ратификационная компания о деятельности Международного уголовного суда в России Турции и странах Центральной Азии».
В этих условиях предстоит решить вопрос о том, нужно ли ратифицировать Римский Статут МУС.
На пути ратификации Статута есть препятствия как субъективного, так и объективного характера. Объективные препятствия, для ратификации Статута нося конкретный конституционный характер.
По мнению Правового департамента, МИД РФ, некоторые основополагающие положения Статута МУС противоречат не только внутреннему законодательству, но и Конституции РФ. Основное противоречие состоит в том, что ч.1 ст.61 Конституции РФ гласит: "Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству". Таким образом, по мнению МИД РФ, Конституция РФ в случае совершения гражданином России преступления, подпадающего под юрисдикцию МУС, не позволяет выдать его для проведения в отношении него следственных действий структурами МУС. Разрешить это противоречие можно было бы внесением поправки в Конституцию РФ, но этот путь практически неосуществим, поскольку механизм внесения поправок в Конституцию РФ крайне громоздок. В соответствии со ст. 135 внесение любой поправки в 1, 2 и 9 главы Конституции РФ означает разработку новой Конституции и принятие ее либо Конституционным собранием, либо референдумом. [5]
По мнению ведущих юристов-международников данная статья является излишне расширительным, она запрещает выдачу гражданин РФ только другому государству и не регулирует процесса выдачи их межгосударственным организациям, каковым является МУС. Ст.102 Римского Статута провела дифференциацию понятий «экстрадиция» и «передача» (surender), когда передача означает доставку лица государством в Суд, а выдача – экстрадиция – доставку лица одним государством в другое в соответствии с положениями международного договора. Однако важнейшим и, вне всякого сомнения, решающим аргументом в пользу разграничения экстрадиции и передачи обвиняемых является различие в субъектах сотрудничества. Если при экстрадиции сотрудничество осуществляют два государства, то в случае с передачей лиц - два различных по своей правовой природе субъекта: с одной стороны, Международный уголовный суд, с другой – государство.
Это обстоятельство обусловило необходимость разграничения рассматриваемой процедуры и установления совместимости норм Статута с конституционными нормами. [6] Подобный вариант был использован Швейцарией и Украиной, которые решили, что внесение изменений в конституцию не требуются, т. к. запрет касается национальной, а не международной юрисдикции, и подобного рода интерпретация исключают необходимость конституционных реформ. В отличие от них, Германия, Грузия, Азербайджан внесли изменения в национальные конституции, разграничив «экстрадиции» и «передачу лиц».
Эта проблема вообще не регулируется в рамках Конституции РФ. В случае необходимости применения к гражданину России процедур, предусмотренных Статутом МУС, и требующих выдачи подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, подпадающих под юрисдикцию МУС - геноцид, преступления против человечности, военные преступления, преступления агрессии - в распоряжение структур МУС, не происходит выдачи гражданина РФ другом государству или высылки за пределы РФ. Он будет выдаваться межгосударственной организации. Запрета на подобное действие Конституция РФ не содержит.
Серьезной конституционной проблемой, с которой сталкиваются государства, ратифицирующие Римский статут, также являются внутригосударственные иммунитеты, которыми пользуются отдельные должностные лица. Конституционные сложности, в частности касаются:
лиц, иммунитет которых предусмотрен Конституцией РФ;
передачи государством в юрисдикцию МУС граждан России по его запросу и др.
Ст. 27, ч. 1 Статута гласит: "Настоящий Статут применяется в равной мере ко всем лицам, без какого бы то ни было различия на основе должностного положения. В частности, должностное положение как главы государства или правительства, члена правительства или парламента, ни в коем случае не освобождает лицо от уголовной ответственности согласно настоящему Статуту и не является само по себе основанием для смягчения приговора". Ч. 2 уточняет, что "Иммунитеты, которые могут быть связаны с должностным положением лица, будь то согласно национальному или международному праву, не должны препятствовать осуществлению Судом его юрисдикции в отношении такого лица".
Можно указать, по меньшей мере, три возможных подхода к вопросу о совместимости этих конституционных положений с Римским статутом.
Во-первых, можно принять поправки к конституции с целью привести ее в точное соответствие со Статутом.
Во-вторых, можно принять такое толкование конституционных норм, которое соответствовало бы Статуту, избегая тем самым необходимости принимать поправки к конституции.
Наконец, если возможность конфликта между Статутом и конституцией полагается достаточно отдаленной, можно вообще не обращаться к этой проблеме для целей ратификации и введения в действие Статута и мириться с возможностью конфликта, а решать этот вопрос тогда, когда он возникнет, - если он вообще возникнет.
Самые ясные и всеобъемлющие из возможных конституционных поправок - те, которые определяют, что иммунитет не распространяется на преступления, перечисленные в Римском Статуте. Это позволит государству, и осуществлять преследование в рамках своей национальной судебной системы, и сотрудничать с Судом [7].
Такой подход к имплементации Римского Статута приняла Франция. Там Конституционный совет вынес определение, что норма, предоставляющая иммунитет президенту, составляет конституционное препятствие для введения в действие Римского Статута.
Конституционный совет Французской Республики рассмотрел вопрос о том, не содержатся ли в Римском статуте положения, противоречащие конституции страны. В своем постановлении от 01.01.01 г. [8] совет дал положительный ответ на этот вопрос и указал на существование следующих проблем:
Отказ в иммунитете главам государства, предусмотренный в статье 27 Статута, противоречит трем статьям Конституции Французской Республики: 26, 68 и 68-1 Французское правительство сочло несущественными эти противоречия и решило, что их можно устранить путем включения дополнительной статьи в Конституцию, что и было сделано в виде статьи 53-2: [9] "Французская Республика признает юрисдикцию Международного уголовного суда в соответствии с договором, подписанным 18 июля 1998 г." Хотя французское решение предусматривает возможность сотрудничества с Судом, это решение не означает, что иммунитет аннулирован и в отношении внутригосударственного судебного преследования преступлений, перечисленных в Статуте. Франция, таким образом, продолжает оставаться "не желающей или не способной" уголовно преследовать внутри страны преступления, совершенные президентом. Если возникнет дело против президента, Суд сможет, таким образом, осуществить свою юрисдикцию, а Франция не будет иметь возможности утверждать свою юрисдикцию как основную по отношению к дополняющей юрисдикции Суда. Ввиду неспособности осуществить уголовное преследование внутри страны, Франция не будет иметь возможности избежать юрисдикции МУС, отстаивая первичность своей юрисдикции. Однако она и не нарушит своих международных обязательств, определенных в Римском Статуте.
По Конституции РФ иммунитетом обладают: президент РФ (Ст. 91), депутаты Государственной Думы РФ, члены Совета Федерации РФ - в течение всего срока их полномочий (Ст. 98, ч. 1), федеральные судьи, в том числе и судьи Конституционного Суда РФ (Ст. 122, ч. 1).
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.01.01 г. «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и ч. Второй ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г « О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» отметил, что неприкосновенность, закрепленная в ст. 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функции, ограждая его от необоснованных преследовании, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария. [10]
Рассмотрение вопроса об иммунитетах должностных лиц и совместимости соответствующих положений национального законодательства с нормами Римского Статута позволяет сделать несколько весьма важных замечаний. Прежде всего, необходимо иметь в виду, что положения национального законодательства об иммунитетах представляют собой правовые гарантии, предоставляемые на внутригосударственном уровне от преследования национальными органами уголовной юстиции. Эти нормы не могут и не должны распространяться на преследование, осуществляемое международным уголовным судом. Во-вторых, никакие положения актов национального законодательства не могут трактоваться в ущерб обязательствам, имеющим своим источником международное обычное право, осуществлять преследование таких международных преступлений, как геноцид, агрессия, преступления против человечности, военные преступления, а ведь, именно подобные деяния подпадают под юрисдикция МУС. [11]
Препятствия такого рода есть в конституциях большинства государств, тем не менее, ратифицировавших Римский Статут без внесения изменений в свои конституции. Юристы этих государств аргументировали свою позицию тем, что иммунитет в отношении высших должностных лиц государства распространяется лишь в отношении национальной юрисдикции, но не касается юрисдикции международного права.
Так, Конституция, или Основной закон ФРГ изначально запрещала любую выдачу германского гражданина за рубеж. После подписания Статута МУС возник вопрос, требуется ли изменять эту норму. С помощью ряда аргументов, в частности, исходящего из стандартов международного права истолкования ст.16.2 Основного закона (ОЗ), была обоснована позиция, согласно которой выдача Международному уголовному суду не является выдачей за рубеж и, таким образом, ст.16.2 ОЗ не противоречит обязательствам, накладываемым Статутом. Однако мнение Конституционного Суда ФРГ было иным: ст.16.2 и последующие должны толковаться, таким образом, который обязывает Федеральное правительство Германии отказаться от сотрудничества с международными органами в случае любой попытки насильно удалить гражданина Германии с германской территории и переместить за рубеж. По этой причине в целях сохранения принципов правового государства ст.16.2 ОЗ, необходимо было дополнить еще одним предложением, разрешающим выдачу Международному уголовному суду (как и государствам-членам Европейского Союза, т. е. в Германии прецедент уже имел место). [12]
Для того чтобы иметь возможность удовлетворять просьбы об оказании правовой помощи, также необходимо было привести германское право в соответствие с обязательствами, накладываемыми Статутом. В 2002 году вступил в силу Закон о введении в действие Римского статута Международного уголовного суда. Ядром этого закона является Закон о сотрудничестве с Международным уголовным судом (ЗСМУС). ЗСМУС регулирует совместную работу германских органов и МУС, включая передачу подозреваемых, транзит их через территорию Германии, правовую помощь при исполнении решений и распоряжений Международного уголовного суда и другие формы правовой помощи.
Таким образом, этот закон – именно из-за своего ясного и систематизированного содержания, отличающего его от Статута МУС, – вполне может считаться моделью для других государств, его положения могут стать примером для других государств при приспособлении национальных правопорядков к Статуту МУС.
Другим аргументом в пользу отсутствия иммунитета глав государств и правительств по отношению к преступлениям, подпадающим под юрисдикцию МУС, является утверждение, что такое лишение иммунитета стало обычной практикой в ХХ веке. Достаточно вспомнить Версальский договор, Нюрнбергский, Токийский трибуналы, Уставы Трибуналов по бывшей Югославии и Руанде. Ст. 7 Устава Международного Нюрнбергского военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси гласит: "Должностное положение подсудимых, их положение в качестве глав государства или ответственных чиновников различных правительственных ведомств не должно рассматриваться как основание к освобождению от ответственности или смягчению наказания". Обращаем внимание, что формулировка ст. 27, ч. 1 Статута почти полностью воспроизводит процитированную ст. 7 Устава Нюрнбергского трибунала. В этой связи стоит вспомнить, что СССР, а, следовательно, и Россия как его правопреемница всегда признавали универсальный характер Устава Нюрнбергского трибунала.
Последним по времени действием суверенного государства в этом направлении стал арест и передача в юрисдикцию Международного трибунала по бывшей Югославии бывшего президента Югославии Слободана Милошевича. Правда, в Сербии до сих пор не утихают споры о законности этого шага, предпринятого премьер-министром Сербии Джукановичем вопреки позиции президента Югославии Коштуницы.
Что касается Конституции РФ, то она содержит универсальный и всеобъемлющий аргумент в пользу немедленной ратификации Россией Римского статута, а именно ч. 4, ст. 15: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". К тому же ч. 1 той же статьи констатирует, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации". Таким образом, Конституция РФ отдает приоритет международному праву и международным договорам, ратифицированными Россией и Советским Союзом. Этим же путем при ратификации Римского статута пошли ряд государств Центральной и Восточной Европы, Италия и некоторые другие страны.
Если действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, тем не менее, не будет признано распространяющимся на случай иммунитета высших должностных лиц России, то при наличии соответствующей политической воли у действующего Президента РФ нет никаких серьезных препятствий к внесению в Конституцию РФ необходимых поправок. Тем более что нынешний президент уже предложил более или менее основательные изменения конституции. Данный факт создает благоприятные условия для решения вопроса ратификации Римского статута.
В случае ратификации Римского статута Россией, она, как и большинство государств, столкнется с проблемой имплементации - включения норм Римского статута в ее правовую систему. Так, в Уголовный кодекс РФ необходимо внести такие составы преступлений, как преступления против человечности и военные преступления. Геноцид как состав преступления уже входит в УК РФ (Ст. 357). Определение этого преступления практически совпадает с определением Римского статута.
Противники Статута МУС, ссылаются на данные статистки, по которым ежегодно в России регистрировалось не более 1-2 преступлений против мира и безопасности человечества, что, по их мнению, свидетельствует о нецелесообразности участия в МУС. Отсутствие преступлений на территории РФ не может быть аргументом неприсоединения к Статуту, так как преступления, подпадающие под юрисдикцию Суда, могут быть совершены и в отношении Российских граждан. События в Южной Осетии яркое свидетельство об этом, когда акту агрессии со стороны Грузии подверглись, не только граждане Южной Осетии, но и граждане РФ. Россия, как государство, не ратифицировавшее Статут, не имеет согласно Статуту основания передать ситуацию в МУС. Чтобы иметь возможность оказывать влияние на отправление международного правосудия в будущем, РФ могла бы ратифицировать Статут или на основании п. 3 ст. 12 Статута, которая гласит, что государство может посредством заявления, представленного Секретарю Ассамблее государств-участниц, признать осуществление Судом юрисдикции в отношении данного преступления. Признающее государство сотрудничает с Судом, без каких бы то ни было задержек или исключений.
Мы солидарны с участниками проекта «Информационной и ратификационной кампании о деятельности Международного уголовного Суда в России, Турции и странах Центральной Азии», что России необходимо ратифицировать Римский Статут. [13]
Но почему для России так важна ратификация Римского статута.
Исходя из выше изложенного, можно было бы предложить следующие аргументы в пользу ратификации РФ Статута Международного уголовного суда.
1. Это прямая ссылка на Конституцию РФ и обязательство erga omnes, которое распространяется на все государства, являющиеся членами мирового сообщества. Кроме того, для РФ обязанность закрепить в своем законодательстве определенные составы уже является обязательством, вытекающим из Женевских конвенций и Протоколов к ним.
2. Участие Российской Федерации в процессе становления Международного Уголовного Суда может способствовать расширению возможности использования ее миротворческого потенциала на международной арене, а также станет важным шагом для укрепления законности, как в России, так и за её пределами.
3. Ратификация Статута сблизила бы Россию с Евросоюзом, который воспринимает МУС как общеевропейское дело и поддерживает его на самом высоком уровне.
4. Участие России в МУС, особенно на фоне отказа США, могло бы стать заметным шагом к созданию многополюсного мира.
Таким образом, отказываясь от ратификации Статута МУС, Россия надолго отказалась от возможности влиять на отправления международного правосудия.
1. Подробную информацию см: http: // www. unteraty. un. org.
2. Конституция РФ и Статут Международного Суда // Возможные пути гармонизации // Российский ежегодник международного прав. СПб., 2003.Спец. вып. С.124-131.
3. Сафаров обеспечения совместимости Римского статута Международного уголовного суда и национальных правовых систем. Баку.2002.С. 17-44.
4.Статья 17. Вопросы приемлемости.
5. Конституция РФ. Прнята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.
6. Вопросы. Поднимавшиеся в связи с ратификацией Статута МУС в Швейцарии // Российский ежегодник международного права.2001. С. 104-107.
7. Хелен Даффи, Джонатан Хастон. Введение в действие Статута Международного уголовного суда: международные обязательства и проблемы национальных конституций
8.Cons. Constitutionnel, 22 janvier 1999, Traite portant statut de la Cour penale internationale,98408DC, http://www. conseilconstitutionnel. fr/decision/1998/98408/984098dv. htm
9.Конституционный закон N 99-568, 8 июля 1999 г., J. O. N 157, 9 juillet 1999, 10 175
10. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. В 2-х т. // Т.1. М., 2000.С. 484.
11. Сафаров Статут Международного уголовного Суда и национальное законодательство: проблемы конституционного характера, возможные пути их урегулирования // Правоведение. 2004. № 6. С.127.
12. Wikkitzki P. The German Law on Co-operation Againts International Law ||Criminal Law Review. 2002. Vol. 2№ 2. P. 195-212.
13. «Римский Статут МУС и РФ: трудный путь к сближению».Ковалев ратификации Римского Статута МУС; Глотова Российской Федерации, вытекающие из ее статуса «третьего государства» Римского статута МУС.
